城鄉建設用地增減掛鈎

城鄉建設用地增減掛鈎是國家推出的支持社會主義新農村建設、促進城鄉統籌發展、破解保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施。國土資源部日前組織開展的增減掛鈎試點快速調研顯示，自2006年增減掛鈎試點工作開展以來，大部分地區能夠充分運用這項新的政策，對利用不合理、不充分和廢棄閒置的農村建設用地進行調整利用，總體進展順利，取得預期效果。但個別地區還存在認識不準、操作不當和監管不力的問題，需要進一步深化理解、加強監管、完善制度。

從上世紀90年代後期開始，一些地方相繼採取建設用地置換、週轉和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉存量建設用地，解決城鎮和工業園區建設用地不足。為了引導城鄉建設集中、集約用地，解決小城鎮發展用地指標問題，2000年6月《中共中央國務院關於促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發〔2000〕11號）提出，“對以遷村並點和土地整理等方式進行小城鎮建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持”，“要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用於小城鎮建設用地。”

為貫徹落實中發〔2000〕11號文件，國土資源部隨後發出《關於加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》（國土資發〔2000〕337號），第一次明確提出建設用地週轉指標，主要通過“農村居民點向中心村和集鎮集中”、“鄉鎮企業向工業小區集中和村莊整理等途徑解決”，對試點小城鎮“可以給予一定數量的新增建設用地佔用耕地的週轉指標，用於實施建新拆舊”。對目前我國土地政策具有重要影響的《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）也提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鈎”。

為了穩妥推進城鄉建設用地增減掛鈎，國土資源部組織開展掛鈎試點工作，相繼出台了一系列文件，明確了基本政策要求。試點工作初期，增減掛鈎試點數量有限且試點項目區直接由國土資源部批准和指導、管理，自2009年起，國土資源部改變批准和管理方式，將掛鈎週轉指標納入年度土地利用計劃管理，國土資源部負責確定掛鈎週轉指標總規模及指標的分解下達，有關省區市負責試點項目區的批准和管理。

隨着城鄉建設用地增減掛鈎實踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級政府，從管理人員到廣大羣眾，無不對此項新政策的認識更加深化。其多重效應主要體現在：

第一，增減掛鈎是推進城鄉統籌和社會主義新農村建設的有效機制。

要實現城鄉協調發展，必須向農村地區增加投入，提供更多的公共產品。城鎮建設用地增減掛鈎政策為我們找到了一條很好的途徑，它藴含着重大的戰略理念。實踐證明，實施增減掛鈎，與土地整治、農業產業化發展相結合，有助於改善農業生產條件，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展。同時，實施農村集體建設用地整理節約的土地，依據級差地租原理調劑使用，按照以城帶鄉、以工補農的要求，將獲得的土地級差收益，用於發展農村集體經濟，以及農村基礎設施和公共服務配套設施等建設，既可增加農民收入，提高當地農民生活水平，又改變了農村落後面貌，推動了新農村建設和城鄉一體化發展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點縣區將增減掛鈎與新村建設、農村危房改造相結合，整合各類涉農資金，有效解決了農村飲水、通信服務、清潔能源、衞生改廁、環境保護等難題。

第二，增減掛鈎是促進耕地保護和節約集約用地的重要途徑。

我國耕地保護的基本動力主要來自兩個方面，一是政府主導實施土地開發整理項目，重在以建設促保護，實現耕地數量增加、質量提高；二是建設項目佔用耕地需要履行“佔補平衡”義務，立足於耕地本身不能少。筆者認為，“增減掛鈎”是“佔補平衡”思路的合理延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設佔用耕地指標，最終實現項目區內耕地面積有增加、質量不降低。江蘇結合增減掛鈎，開展“萬頃良田”建設工程，總建設規模達83萬畝，實施完成後可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鈎作為推進“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產農田示範工程”等的重要內容，有效增加了耕地面積。土地的節約集約利用可以表現為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經濟實體以及更多的建築。“增減掛鈎”的節地效果是雙重的，通過城鄉用地佈局的調整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據調研統計，實施增減掛鈎平均可節約用地50%左右。

第三，增減掛鈎是優化土地利用結構和空間佈局的重要舉措。

在我國的土地政策體系中，土地開發整理的主要功能是解決土地利用形態破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實行歸併、對廢棄地塊實行復墾；耕地佔補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，主要方式是要求各地通過農村土地整治、開發未利用土地等途徑，補充相同面積和質量的耕地；集體建設用地流轉政策的主要功能是盤活依法取得的農村集體經營性建設用地，主要方式是通過統一有形的土地市場、公開規範地轉讓土地使用權。但這三項政策均無法根本解決農村房屋和村莊建設用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉建設用地佈局調整優化問題。實施城鄉建設用地增減掛鈎，農村建設用地在規劃的引導下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調整和互換，一定程度上解決了我國農村大部分地區耕地細碎分耕、集體建設用地粗放浪費等問題。

第四，增減掛鈎是深化農村土地管理制度改革的助推器。

“增減掛鈎”涉及土地確權、建設用地佈局調整、農民土地權益維護等問題，各地增減掛鈎試點實踐中，圍繞改革農村土地產權制度、規範集體建設用地流轉、構建耕地保護經濟補償機制、建設城鄉統一土地市場、完善土地收益分配機制等，進行了積極探索。如成都市將實施農村集體建設用地整理“節約的建設用地指標掛鈎到符合土地利用總體規劃、城鄉規劃的區域使用，為合法取得集體建設用地”，規定“集體建設用地使用權初次流轉收益大部分歸集體經濟組織所有，縣鄉政府可按一定比例，從流轉收益中提取為城鄉統籌配套建設的資金，用於農業農村發展”。

由於城市缺地，農村缺錢，各地對城鄉建設用地增減掛鈎的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鈎實踐中也出現了一些問題：一是有的地方在國土資源部批准試點之外擅自開展“掛鈎”，擴大了城鎮建設用地規模，在一定程度上衝擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。二是在批准的增減掛鈎試點範圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規定跨縣域調劑使用週轉指標，將節餘的指標集中用於中心城市，不利於城鄉統籌發展。三是有的地方村鎮建設規劃滯後，鄉土地規劃修編尚未完成，造成項目區設置與土地利用總體規劃未能充分銜接，增減掛鈎與農業發展、村鎮建設等統籌不夠，降低了增減掛鈎的綜合效益。

這些問題的產生，主要是部分地區對增減掛鈎政策相關規定認識有偏差、做法不規範、管理上存在缺陷。為切實發揮增減掛鈎政策的綜合作用，要在“兩統一、兩堅持、兩完善、兩探索”的基礎上總結經驗，規範推進。

“兩統一”，一是審批管理的統一。強調城鄉建設用地增減掛鈎試點，必須經過國土資源部批准，有計劃地穩步推行。對各地在國家批准的掛鈎試點外，以置換、掛鈎等各種名義自行開展的增減掛鈎行為，及時糾正其不規範做法。二是指導原則的統一。所有增減掛鈎試點工作，均統一到以改善農村生產和生活條件為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，以保護耕地、保障權益為出發點和落腳點。不可將掛鈎政策片面作為解決地方經濟發展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害農民權益等行為。

“兩堅持”，一是堅持控制週轉指標規模。控制週轉指標規模的意義在於控制好整理規模和節奏，按照新一輪土地利用總體規劃確定的農村建設用地整理總規模，逐年按計劃實施，避免借農村土地整理過快擴張城鎮建設用地規模。具體實施過程中，堅持農村宅基地和村莊建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的作為週轉指標納入年度土地利用計劃；按照掛鈎項目區落實週轉指標時，首先滿足項目區內農民建房、基礎設施和公共服務設施用地，並留足發展非農產業用地；在此基礎上，仍有剩餘的，可作為節餘指標調劑使用，按照去年年底中央經濟工作會議提出的以發展中小城市和小城鎮為重點推進城鎮化的要求，節餘指標不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是堅持實行項目區管理。掛鈎試點政策的前提是設立一個封閉的項目區。也就是説，不論拆舊，還是建新，必須捆綁在一起作為一個整體項目區確定下來，不能“飄着”。掛鈎所有的活動必須在這個項目區內封閉運行，確保項目區內拆舊面積大於建新面積，復墾耕地大於佔用耕地，耕地總體質量有提高。

“兩完善”，一是完善規劃計劃編制。城鄉建設用地增減掛鈎試點的實質是以空間換效率，需要妥善解決區域整體的問題。地方政府要依據土地利用總體規劃，並按照田、水、路、林、村綜合整治的要求，科學編制農村土地整治規劃，統籌安排增減掛鈎和農用地整理的規模、佈局和時序，並與產業發展、新農村建設、生態環境保護等規劃做好協調。其中，項目區選擇安排應有利於促進耕地的成片開發和保護，有利於農民就近就業。在計劃安排上需有的放矢、突出重點，體現差別化管理，對經濟社會發展有需求、增減掛鈎有潛力、地方政府有財力、農民羣眾有願望的地區，適當擴大週轉指標規模；對實施條件相對較差的地區，控制規模、做好引導；對條件尚不具備的地區，暫不批准試點，確保增減掛鈎積極穩妥推進。二是完善實施監督管理。將掛鈎項目納入“一張圖”綜合監管平台。項目區實施前，要對建新擬佔用的農用地和耕地進行面積測量和等級評定，登記入冊。實施過程中，按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，建立台賬，對掛鈎週轉指標的下達、使用和歸還進行全程監管。實施完成後，由地方國土資源部門逐級組織開展驗收，並將驗收結果報國土資源部備案。

“兩探索”，一是探索形成保障農民權益的制度體系。試點開展初期，國家對農村建設用地整治涉及的權屬調整、補償安置、收益返還等，沒有統一規定，各地自行其是。農民權益的保障、土地財產權利的保護停留在尊重農民意願，取決於地方政府管理水平。下一階段，需要着力於完善制度和建立機制，研究制定土地權屬管理、收益返還使用等具體辦法，探索引入市場評估體系，完善價格形成機制。二是探索完善農村土地整治制度環境。增減掛鈎在很多地方已逐步與土地流轉、土地整治緊密結合，成為農村土地管理制度的一項綜合性改革。亟需探索整合增減掛鈎、土地整治、集體建設用地流轉三種形式的農村土地管理制度改革政策和措施，充分發揮項目整合、資金融合、掛鈎調節的整裝優勢，促進土地資源、資產、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。

第一條 為進一步加強和規範城鄉建設用地增減掛鈎試點工作，根據《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）的規定，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱城鄉建設用地增減掛鈎（以下簡稱掛鈎）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用於城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地佈局更合理的目標。

第三條 掛鈎試點工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點。具體遵循以下原則：

（一）以規劃統籌試點工作，引導城鄉用地結構調整和佈局優化，推進土地節約集約利用，促進城鄉協調發展。

（二）以掛鈎週轉指標安排項目區建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標；

（三）以項目區實施為核心，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理，確保項目區實施後，增加耕地有效面積，提高耕地質量，建設用地總量不突破原有規模；

（四）因地制宜，統籌安排，零拆整建，先易後難，突出重點，分步實施；

（五）尊重羣眾意願，維護集體和農户土地合法權益；

（六）以城帶鄉、以工促農，通過掛鈎試點工作，改善農民生產、生活條件，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展。

第四條 國土資源部負責對全國掛鈎試點工作的政策指導、規模調控和監督檢查；試點省（區、市）省級國土資源部門負責轄區內試點工作的總體部署和組織管理；試點市、縣國土資源部門負責本行政區域內試點工作的具體組織實施。

掛鈎試點工作應當由市、縣人民政府組織協調，相關部門協同配合，共同推進。

第五條 掛鈎試點工作實行行政區域和項目區雙層管理，以項目區為主體組織實施。項目區應在試點市、縣行政轄區內設置，優先考慮城鄉結合部地區；項目區內建新和拆舊地塊要相對接近，便於實施和管理，並避讓基本農田；

項目區內建新地塊總面積必須小於拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復墾耕地的數量、質量，應比建新佔用耕地的數量有增加、質量有提高。

項目區內拆舊地塊整理的耕地面積，大於建新佔用的耕地的，可用於建設佔用耕地佔補平衡。

第六條 掛鈎試點通過下達城鄉建設用地增減掛鈎週轉指標（以下簡稱掛鈎週轉指標）進行。掛鈎週轉指標專項用於控制項目區內建新地塊的規模，同時作為拆舊地塊整理復墾耕地面積的標準。不得作為年度新增建設用地計劃指標使用。

掛鈎週轉指標應在規定時間內用拆舊地塊整理復墾的耕地面積歸還，面積不得少於下達的掛鈎週轉指標。

第七條 掛鈎試點市、縣應當開展專項調查，查清試點地區土地利用現狀、權屬、等級，分析試點地區農村建設用地整理復墾潛力和城鎮建設用地需求，瞭解當地羣眾的生產生活條件和建新拆舊意願。

第八條 掛鈎試點市、縣應當依據土地利用總體規劃和專項調查，編制掛鈎試點專項規劃，統籌安排掛鈎試點項目區規模佈局，做好與城市、村鎮規劃等的銜接。

第九條 掛鈎試點縣（區、市）應依據專項調查和掛鈎試點專項規劃，編制項目區實施規劃，統籌確定城鎮建設用地增加和農村建設用地撤併的規模、範圍和佈局，合理安排建新區城鎮村建設用地的比例，優先保證被拆遷農民安置和農村公共設施建設用地，併為當地農村集體經濟發展預留空間。

項目區實施規劃內容主要包括農村建設用地整理復墾潛力分析，項目區規模與範圍，土地利用結構調整等情況；項目區實施時序，週轉指標規模及使用、歸還計劃；拆舊區整理復墾和安置補償方案；資金預算與籌措等，以及項目區土地利用現狀圖和項目區實施規劃圖。

第十條 掛鈎試點工作必須經國土資源部批准，未經批准不得自行開展試點工作。

省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鈎試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，並批准掛鈎試點省份。

經批准的試點省級國土資源部門，依據試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區實施規劃，並進行審查，建立項目區備選庫；根據項目區入庫情況，向國土資源部提出週轉指標申請。

國土資源部在對項目區備選庫進行核查的基礎上，按照總量控制的原則，批准下達掛鈎週轉指標規模。

第十一條 掛鈎試點應當具備以下條件：

（一）建設用地供需矛盾突出，農村建設用地整理復墾潛力較大；

（二）當地政府重視，羣眾積極性較高；

（三）經濟發展較快，具備較強的經濟實力，能確保建新安置和拆舊整理所需資金；

（四）土地管理嚴格規範，各項基礎業務紮實，具有較強制度創新和探索能力。

第十二條 試點省（區、市）應根據國土資源部批准下達的掛鈎週轉指標規模，在項目區備選庫中擇優確定試點項目區，對項目區實施規劃和建新拆舊進行整體審批，不再單獨辦理農用地轉用審批手續。整體審批結果報國土資源部備案。

項目區經整體審批後方可實施，未經整體審批的項目區，不得使用掛鈎週轉指標；未納入項目區、無掛鈎週轉指標的地塊，不得改變土地用途，涉及農用地改變為新增建設用地的應依法辦理農用地轉用手續。

第十三條 項目區實施前，應當對建新擬佔用的農用地和耕地，進行面積測量和等級評定，並登記入冊。

第十四條 掛鈎試點實施過程中，項目區拆舊地塊整理要嚴格執行土地整理復墾的有關規定，涉及工程建設的，應當執行項目法人制、招投標制、工程監理制、公告制等制度。

第十五條 掛鈎週轉指標分別以行政區域和項目區為考核單位，兩者建新地塊的面積規模都不得突破下達的掛鈎週轉指標規模。對各項目區掛鈎週轉指標的使用情況，要獨立進行考核和管理；對試點市、縣掛鈎週轉指標的使用情況，要綜合行政轄區內的所有項目區進行整體考核和管理。

試點市、縣國土資源部門應按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，制定建立掛鈎週轉指標管理台賬，對掛鈎週轉指標的下達、使用和歸還進行全程監管。

掛鈎週轉指標從項目區整體審批實施至指標歸還的期限一般不超過三年。項目區要制定分年度指標歸還計劃，試點市、縣國土資源部門督促落實指標歸還進度；試點省級國土資源部門每年應依據指標歸還計劃，對各試點市、縣掛鈎週轉指標歸還情況進行考核驗收。

第十六條 項目區建新地塊要按照國家供地政策和節約集約用地要求供地和用地。確需徵收的集體土地，應依法辦理土地徵收手續。

通過開展土地評估、界定土地權屬，按照同類土地等價交換的原則，合理進行土地調整、互換和補償。根據“依法、自願、有償、規範”的要求，探索集體建設用地流轉，創新機制，促進掛鈎試點工作。

第十七條 項目區選點佈局應當舉行聽證、論證，充分吸收當地農民和公眾意見，嚴禁違背農民意願，大拆大建；項目區實施過程中，涉及農用地或建設用地調整、互換，要得到集體經濟組織和農民確認。涉及集體土地徵收的，要實行告知、聽證和確認，對集體和農民妥善給予補償和安置。

建新地塊實行有償供地所得收益，要用於項目區內農村和基礎設施建設，並按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，優先用於支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。

第十八條 市、縣國土資源部門對掛鈎試點工作要實行動態監管，每半年將試點進展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應定期對本行政轄區試點工作進行檢查指導，並於每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。

第十九條 項目區實施完成後，由試點縣級國土資源部門進行初驗。初驗合格後，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，並將驗收結果報部備案。

項目區驗收時，需提供1:1萬或更大比例尺的項目區土地利用現狀圖和必要的遙感影像資料，與項目區實施前的圖件資料進行比對和核查。

第二十條 項目區竣工驗收後，要在規定的時間內完成地籍調查和土地變更調查，明確地塊界址，並依法辦理土地變更登記手續。

第二十一條 試點各級國土資源部門應運用計算機等手段，對建新拆舊面積、週轉指標、土地權屬等進行登記、彙總，建立項目區數據庫，加強信息化管理。

第二十二條 國土資源部定期對試點工作進行檢查，對未能按計劃及時歸還指標的省（區、市），要限期整改，情節嚴重的，暫停掛鈎試點工作；對於擅自擴大試點範圍，突破下達週轉指標規模，停止該省（區、市）的掛鈎試點工作，並相應扣減土地利用年度計劃指標。

第二十三條 試點省（區、市）可結合本地區實際情況，參照本辦法，制定具體實施辦法。

第二十四條 本辦法自頒佈之日起實施。