土地利用計劃

土地利用計劃有廣義和狹義之分。廣義土地利用計劃包括土地利用總體規劃、土地利用中期計劃和土地利用年度計劃；狹義土地利用計劃僅指土地利用具體實施計劃，包括土地利用中期計劃和年度計劃。由於我國現行編制的土地利用總體規劃已對近5年的土地利用作出了安排，因此，編制土地利用計劃實際上主要是指編制土地利用年度計劃。

具體講，土地利用計劃是根據土地利用總體規劃和經濟社會發展需要，對各類用地數量進行具體安排，它是土地利用總體規劃的具體實施計劃。國民經濟和社會發展規劃、國家產業政策、土地利用總體規劃、建設用地和土地利用的實際狀況是編制土地利用計劃的依據。土地利用計劃一般由計劃的文字説明和計劃指標兩部分組成。計劃的文字部分是對計劃的制訂、計劃指標、執行要點等所作的具體説明；計劃指標則從數量關係上提出用地規模。土地利用計劃指標是土地利用規劃目標和任務的具體化及數量化表現，土地利用計劃指標通常由兩部分組成，即有關的用地類型和用地面積數量。 ^[1] 

一般首先編制建設用地總量計劃。然後根據土地利用規劃確定的用地佈局初步調查建沒擬佔地類型，確定農用地轉用（含耕地轉用）的計劃數、建設利用閒置土地和其他土地的面積，再根據建設用地計劃情況、本地區後備資源狀況和耕地佔補平衡要求。提出土地開發整理的汁劃數。

編制計劃的常用方法有經濟分析法、綜合平衡法、因素分析法、計劃演算法等，還可運用現代的經濟數學方法和經濟數學模型。下面主要介紹建設用地（總量）計劃的編制方法。

1．用地係數法

用地係數法就是根據國民經濟相關指標的變量與建設用地量之間的相對穩定的比例關係，來測算計劃期內的用地計劃指標的方法。

一般採用基本建設投資與用地量之間的比例關係進行測算。首先要對歷史上基建投資與佔地的係數進行計算分析，並對計劃期內這個比例係數的變化趨勢進行分析預測，綜合確定合理的係數，再用基建投資計劃數乘以係數，得到計劃期內的佔地數。

係數法只能作為編制宏觀用地計劃的一種方法。主要原因是：與用地相關的影響因素很多，並不是理想的單因素線形相關關係；各部門每萬元基建投資對土地的需求量存在很大差別；不同階段基建投資對用地的需求量也不一樣；並不是所有的基建投資都與用地有關，有些投資主要用於購置設備。但在缺乏詳細資料的情況下進行宏觀預測，用地係數法不失為一種簡單可行的方法。

2．計劃演算法

即根據計劃期基本建設計劃項目和項目用地逐項累計，其數量之和就是計劃期的用地數。應用這種方法必須全面掌握基建和更新改造投資項目及項目選址和用地定額，才能對計劃期的用地數作出準確測算。但在以供定需原則下，一般要確定一些必須保證的項目，排出項日的供地序列，參考土地供應總量來編制。計劃演算法的優點是準確度高，適宜編制基層用地計劃。

3．因素分析法

通過對相關因素的分析和計算，找出關係公式，來確定指標數值的方法。首先要分析確定對建設用地產生影響的因素，如基建投資額、國內生產總值、人口增長率、人均收入水平等經濟社會因素；其次要收集這些影響因素的歷史資料，並將這些因素的指標值與佔地水平進行迴歸分析，推導出迴歸公式；再將計劃期的有關數據代入公式，計算出計劃期的用地數。

與係數法相比，因素分析法實際是綜合考慮多因素影響效果的方法，因而比較接近實際，但與實際用地情況還會有出入，需作適當調整。

4．指標控制法

根據法律政策規定的指標和規劃確定的控制指標等編制用地計劃的方法。規定的指標一般有人均佔地水平指標、項目用地定額指標、户均宅基地標準、規劃允許的建設佔用耕地指標和其他法律或政策規定應滿足的指標。根據這些指標的限制與可能，結合經濟發展與人口增長情況確定用地計劃。指標控制法一般適用於城市或村鎮規劃區內發展用地的預測。 ^[2] 

1．分解落實土地利用年度計劃

土地利用年度計劃是具體執行的計劃，應該細化並逐級分解落實到基層單位，這樣才能保證土地利用計劃的組織實施。

（1）農用地轉用計劃指標的分解與執行。一般應分解為兩部分：一是建設規劃區內的計劃指標；一是建設規劃區外單獨選址的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等具體項目的計劃指標。建設規劃區內的計劃指標包括土地利用總體規劃確定的城市建設用地範圍內的用地計劃、村莊和集鎮建設用地範圍內的用地計劃；建設規劃區外單獨選址的具體項目的計劃指標可分為國家重點項目、省級重點項目、市級項目和縣級以下項目等層次的項目計劃指標。

根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，規劃區內應按批次使用農用地轉用計劃，實行成片開發，因而規劃區內的用地計劃一般由市級土地行政主管部門管理和使用，編製成片開發方案後報政府批准後實施；縣城規劃區內的用地計劃一般由縣土地行政主管部門管理和使用；村莊和集鎮規劃區內的用地計劃一般由縣土地行政主管部門管理和使用，鄉鎮政府編製成片開發方案後，報縣政府批准後實施；規劃區外具體項目的用地計劃，一般由項目批准機關的同級土地行政主管部門管理和批准實施，低層次項目不得擠佔高層次項目的計劃，非重點項目不得擠佔重點項目的計劃。

（2）土地開發整理計劃指標的分解和執行。土地開發整理計劃指標分解應結合土地開發整理項目安排來考慮，一般要分解到具體項目中去，依項目落實計劃。這就要求編計劃的同時要預報項目。一般可分為省土地開發整理項目計劃指標、市級土地開發整理計劃指標和縣級土地開發整理計劃指標三種，並實行計劃分級負責，項目分級投資和管理。

（3）耕地保有量計劃指標的分解。耕地保有量計劃指標的分解一般要求在省級行政區域內動態平衡，市、縣級計劃分解時，就要充分考慮本地的建設重點和後備資源分佈狀況，結合生態退耕等因素綜合確定，而不是層層落實平衡任務。

2．嚴格把好建設用地審批關

一是通過農用地轉用計劃把好項目選址關，能用原有建設用地的，不供給農用地，能用非耕地的，不允許用耕地；二是不得超計劃用地，建設項目必須取得用地計劃指標，方可在計劃控制指標範同內批准用地；三是嚴格按用地標準或定額審批用地，防止多佔少用。

3．佔用耕地與補充耕地相平衡

為保證耕地佔補平衡，建設項目佔用耕地的計劃應與土地開發整理項目補充耕地的計劃掛鈎，建立佔補平衡台賬。建設單位在取得佔用耕地計劃的同時，應承擔補充耕地計劃任務，沒有條件開墾耕地的單位，應向政府繳納耕地開墾費，統一組織土地開發整理項目來完成任務。在平衡有餘的原則下，一個建設用地項目佔用的耕地，可以由多個開發整理項目補充，一個開發整理項目補充的耕地，也可以與多個建沒用地項目掛鈎。

4．加強土地利用計劃執行情況的檢查

計劃下達後，必須進行經常性、系統性的檢查，以便發現問題，及時糾正。既要保證建設用地計劃不得突破，又要保證土地開發整理計劃的完成和耕地保有量計劃的實現。主要檢查內容有：

（1）檢查下一級土地管理部門計劃貫徹落實情況。未嚴格執行建設佔用耕地補償制度或者沒有完成土地開發整理計劃指標的，核減其下一年度的農用地轉用計劃指標。節約的農用地轉用計劃指標（包括農用地和耕地轉用計劃都有節餘、農用地轉用計劃沒有節餘但耕地轉用計劃節餘以及農用地轉用計劃節餘而耕地轉用計劃沒有節餘三種類型）和超額完成的土地開發整理計劃指標，經核准後，可結轉下一年度繼續使用。

（2）檢查計執行單位對計劃的執行情況和存在問題。

（3）加強土地利用計劃的監督。發現有超計劃用地和不能按期完成開發整理計劃的，要及時糾正和制止，情節嚴重的要依法處理，以維護計劃的權威性。

5．建立土地利用年度計劃報告制度

新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第二十五條規定，政府應當將土地利用年度計劃的執行情況列為國民經濟和社會發展計劃執行情況的內容，向同級人民代表大會報告。這就規定了土地利用年度計劃的報告制度，其計劃執行情況接受地方權力機關的監督。 ^[2] 

土地利用計劃具有以下特點：

①土地利用計劃是國民經濟和社會發展計劃的重要組成部分，它與水資源計劃、礦產資源計劃等組成各種資源類計劃。

②土地利用計劃實施分級管理，即按國家、省、市、縣四級分級管理，分級制定。

③土地利用計劃是指令性和指導性相結合的計劃體系，在各級計劃中，既有指令性指標也有指導性指標，如耕地保有量涉及吃飯問題，故為指令性指標，其他有些指標則可以是指導性的。 ^[1]