耕地

耕地(112張)

（1）[till; plough]：用犁或耙翻地，準備播種、中耕或收穫。

（2）[plow]：用犁翻地。

（3）[tillable field]：可以耕種的田地。 ^[1] 

耕地(8張)

（4）根據《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）：耕地是指種植農作物的土地，包括熟地，新開發、復墾、整理地，休閒地（含輪歇地、輪作地）；以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹，桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收穫一季的已墾灘地和海塗。耕地中包括南方寬度小於1.0m、北方寬度小於2.0m固定的溝、渠、路和地坎（埂）；二級分類為水田、水澆地、旱地。

中國耕地主要分佈在東部季風區的平原和盆地地區。中國西部耕地面積小，分佈零星。

1.翻鬆田土。唐王建詩：“借牛耕地晚，賣樹納錢遲。”唐杜荀鶴《題覺禪和》詩：“耕地戒侵連冢土，伐薪教護帶巢枝。”魯迅《且介亭雜文末編·序目》：“兩個耕夫在耕地。”

2.種植作物的土地。毛澤東《關於農業合作化問題》二：“非機耕的地方國營農場二千八百九十七個，耕地面積將達到九百二十九萬畝。”周而復《印第安人》：“他有二十公頃耕地，不屬他個人所有，是公社的。” ^[1] 

常用耕地：是指專門種植農作物並經常進行耕種、能夠正常收穫的土地。包括土地條件較好的基本農田和雖然土地條件較差，但能正常收穫且不破壞生態環境的可用耕地。常用耕地作為中國基本的、寶貴土地資源，受到中國《土地法》嚴格保護，未經批准，任何個人和單位都不得佔用。

臨時性耕地：又稱“幫忙田”，是指在常用耕地以外臨時開墾種植農作物，不能正常收穫的土地。根據《中華人民共和國水土保持法》規定，種植農作物坡度在25度以上的陡坡地要逐步退耕還林還草，在其它一些地方臨時開墾種植農作物，易造成水土流失及沙化的土地，也要逐步退耕。因此，我們又可稱這部分臨時性耕地為待退的臨時性耕地。

當年實際利用的耕地：指當年種植農作物的耕地。

當年閒置、棄耕的耕地：指由於種種原因，當年未能種植農作物的耕地。包括輪歇地、休耕地、因乾旱、洪澇及其它自然和經濟原因農民未能種植農作物的耕地。

截至2019年12月31日，全國耕地12786.19萬公頃（191792.79萬畝）。其中，水田3139.20萬公頃（47087.97萬畝），佔24.55%；水澆地3211.48萬公頃（48172.21萬畝），佔25.12%；旱地6435.51萬公頃（96532.61萬畝），佔50.33%。 ^[2] 

水田：指築有田埂（坎），可以經常蓄水，用來種植水稻、蓮藕、席草等水生作物的耕地。因天旱暫時沒有蓄水而改種旱地作物的，或實行水稻和旱地作物輪種的（如水稻和小麥、油菜、蠶豆等輪種），仍計為水田。

旱地：指除水田以外的耕地。旱地包括水澆地和無水澆條件的旱地。

水澆地：是指旱地中有一定水源和灌溉設施，在一般年景下能夠進行正常灌溉的耕地。由於雨水充足在當年暫時沒有進行灌溉的水澆地，也應包括在內。

無水澆條件的旱地：是指沒有固定水源和灌溉設施，不能進行正常灌溉的旱地。

2022年1月4日，《中共中央、國務院關於做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中提出：落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序，耕地主要用於糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，永久基本農田重點用於糧食生產，高標準農田原則上全部用於糧食生產。引導新發展林果業上山上坡，鼓勵利用“四荒”資源，不與糧爭地。落實和完善耕地佔補平衡政策，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監管機制，確保補充可長期穩定利用的耕地，實現補充耕地產能與所佔耕地相當。改進跨省域補充耕地國家統籌管理辦法。加大耕地執法監督力度，嚴厲查處違法違規佔用耕地從事非農建設。強化耕地用途管制，嚴格管控耕地轉為其他農用地。鞏固提升受污染耕地安全利用水平。穩妥有序開展農村亂佔耕地建房專項整治試點。鞏固“大棚房”問題專項清理整治成果。落實工商資本流轉農村土地審查審核和風險防範制度。 ^[3] 

國家保護耕地，嚴格控制將耕地轉為非耕地。

國家實行佔用耕地補償制度。非農業建設經批准佔用耕地的，按照“佔多少，墾多少”的原則，由佔用耕地的單位負責開墾與所佔用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用於開墾新的耕地。

省、自治區、直轄市人民政府應當制訂開墾耕地計劃，監督佔用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，並進行驗收。縣級以上地方人民政府可以要求佔用耕地的單位將所佔用耕地耕作層的土壤用於新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。

省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，採取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數星與質量相當的耕地，並由國務院土地行政主管部門會同農業行政主管部門驗收。個別省、直轄市卻因土地後備資源匱乏，新增建設用地後，新開墾耕地的數量不足以補償所佔用耕地的數量的，必須報經國務院批准減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。

2024年1月1日，《中共中央　國務院關於學習運用“千村示範、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》提出：嚴格落實耕地保護制度。健全耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度體系，落實新一輪國土空間規劃明確的耕地和永久基本農田保護任務。改革完善耕地佔補平衡制度，堅持“以補定佔”，將省域內穩定利用耕地淨增加量作為下年度非農建設允許佔用耕地規模上限。健全補充耕地質量驗收制度，完善後續管護和再評價機制。加強退化耕地治理，加大黑土地保護工程推進力度，實施耕地有機質提升行動。嚴厲打擊非法佔用農用地犯罪和耕地非法取土。持續整治“大棚房”。分類穩妥開展違規佔用耕地整改復耕，細化明確耕地“非糧化”整改範圍，合理安排恢復時序。因地制宜推進撂荒地利用，宜糧則糧、宜經則經，對確無人耕種的支持農村集體經濟組織多途徑種好用好。 ^[10] 

基本農田是按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的長期不得佔用的耕地。因為基本農田是耕地中的精華，加強基本農田保護，對優質耕地實行特殊保護，對保障國家糧食安全發揮了積極作用。

2001年，中國各地調整劃定基本農田工作基本完成，全國共劃定基本農田16.32億畝。2004年，按照國務院部署，國土資源部和農業部聯合組織開展了全國基本農田保護檢查工作，基本摸清了基本農田的底數及變化情況。檢查後統計結果表明，全國在冊基本農田面積為15.89億畝。1994年6月，江澤民總書記在福建省惠安縣走馬埭耕地保護區視察時指出：“保護耕地就是保護我們的生命線”。

耕地保護是關係中國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題。“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”是必須長期堅持的一項基本國策。

黨中央、國務院歷來十分重視耕地保護工作，先後制定了一系列重大方針、政策，一再強調要加強土地管理，切實保護耕地。1986年，黨中央和國務院發出《關於加強土地管理、制止亂佔耕地的通知》；1992年黨中央、國務院發出《關於嚴格制止亂佔、濫用耕地的緊急通知》；1994年發佈《基本農田保護條例》；1997年，中共中央、國務院發出《進一步加強土地管理，保護耕地的通知》（11號文件）；1998年，耕地保護寫進了《刑法》，增設了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉讓土地罪”。

2005年度土地變更調查結果顯示，中國現有耕地為18.31億畝，人均耕地為1.4畝。而在1996年，全國的耕地數是19.51億畝，人均耕地為1.59畝。9年間中國的耕地減少了1.2億畝。這意味着，要完成《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中1.2億公頃（18億畝）耕地保有量的硬性指標，今後中國耕地減少量必須控制在3000萬畝以內。這是一個艱鉅的任務。

分析耕地減少的原因，在“十五”期間耕地減少的比例中，生態退耕佔了70.9%，如果退耕過多，耕地的保有量就難以完成。所以，生態退耕的規劃很重要，需要社會及相關部門加強協調。

耕地保護的一個重要方面是大力推進土地開發整理工作。土地整理是通過採取工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率的活動。

通過土地整理補充耕地，有效地保護了中國糧食綜合生產能力。“十五”期間，通過土地開發整理，中國累計補充耕地2140萬畝，平均每年約428萬畝，大於同期建設佔用耕地面積，建設了一批適應現代農業發展要求的高標準、成規模的基本農田。全國基本農田面積穩定在16億畝左右，糧食的綜合生產能力得到有效的保護。同時，土地整理還促進了生態環境保護。據對國家土地整理示範區的調查，土地整理後植被覆蓋率增加2.4個百分點，抗禦自然災害能力明顯增強。

土地整理是補充耕地面積的有效手段。

徵地補償安置工作事關國家經濟建設和社會穩定，事關被徵地農民切身利益和長遠生計，多年來一直是國土資源管理工作的重點之一。

為從根本上解決徵地問題，探索建立長效機制，國土資源部自1999年開始研究徵地制度改革問題，先後確定在19個城市開展試點工作，在改進徵地補償辦法、拓寬安置途徑、規範徵地程序等方面大膽探索。2002年，國土資源部與中央農村工作領導小組辦公室聯合，就完善和改革徵地制度作了專題調研。一些試點地區的成功經驗已被吸收到《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》中。

針對徵地補償安置工作中拖欠、截留、挪用徵地補償費情況嚴重的問題，經國務院同意，監察部、國土資源部、農業部、審計署2004年在全國聯合開展了徵地補償費管理使用情況專項檢查。截至2004年12月底，全國清理出1999年以來拖欠農民徵地補償費175.46億元，除西藏自治區外，其他30個省（區、市）共清欠175.38億元，佔拖欠總數的99.96%。西藏自治區於2005年1月下旬全部償還了拖欠農民的徵地補償費。

國土資源部明確提出徵地要堅持四個必須：必須按規劃、計劃徵地；必須徵求被徵地農民對徵地補償安置的意見；必須在補償安置費用足額到位後才能動工建設；必須公開徵地政策、補償標準、補償費用管理使用情況。凡徵收土地方案未徵求被徵地農民意見、補償安置不符合法律規定、沒有妥善解決失地農民長遠生計的，一律不得報批。

（一）人均耕地不超過1畝的地區（以縣級行政區域為單位，下同），每平方米為10元至50元；

（二）人均耕地超過1畝但不超過2畝的地區，每平方米為8元至40元；

（三）人均耕地超過2畝但不超過3畝的地區，每平方米為6元至30元；

（四）人均耕地超過3畝的地區，每平方米為5元至25元。

國務院財政、税務主管部門根據人均耕地面積和經濟發展情況確定各省、自治區、直轄市的平均税額。

耕地在地理學上是指可以用來種植農作物的土地。地球上1億4800萬方公里的陸地中大約有3100萬是可耕地，但可耕地面積正以每年10萬平方公里的速度流失。而耕地流失的主因是森林開伐，森林開伐主要發生在熱帶地區過度開發的雨林中。森林開伐有時甚至會導致荒漠化，例如馬達加斯加的中央高原上因為過度的遊耕已導致嚴重的荒漠化。

耕地是人類賴以生存的基礎和保障。中國作為一個擁有13億人口的農業大國，必須保有一定數量的耕地，才能滿足人口的吃飯問題。

國土資源部12日晚間發佈通報顯示，我國耕地保有量保持18.24億畝，全國耕地淨減勢頭得到有效控制，實現“十二五”期末18.18億畝耕地保有量目標具備堅實基礎。

通過2002年變更調查得知，中國耕地總面積12593萬公頃，人均耕地面積僅為0.10公頃，不足世界人均耕地的一半，在世界26個人口5000萬以上的國家中處於倒數第3位。據國土資源部提供的資料顯示：1996年至2003年間中國耕地面積已由1.3億公頃減到1.23億公頃，減少了700萬公頃，比2個海南省的耕地面積還要多，而且減少的多是城郊村旁的優質耕地。人口每年仍以1000多萬的速度遞增，人地矛盾更加尖鋭。

中國耕地分佈在山地、丘陵和高原地區的佔69.27%，分佈在平原和盆地的僅佔30.73%。由於乾旱缺水，使大量耕地、草地荒蕪，利用難度大。資料顯示，全國4200萬公頃坡耕地和666.67萬公頃風蝕耕地，平均每年要流失30～150t/公頃，全國每年至少有50億t沃土付之東流，上億噸N、P、K養分隨之流失，超過全國一年的化肥用量。水資源分佈不均衡及其它限制因素，使中國60%以上的耕地質量相對較差。

據國家水利部第二次遙感調查（2002年），中國水土流失面積達356萬平方公里，佔國土面積的37%，有4866.67萬公頃，耕地存在水土流失的約佔38%，較為嚴重的黃河流域和長江流域水土面積分別達到54萬平方公里和74萬平方公里，全國平均每年水土流失面積達1萬平方公里。新中國成立以來，全國共有66.7萬平方公里耕地淪為沙地，年均喪失耕地1.5萬平方公里。荒漠化和水土流失使耕地肥力降低或喪失嚴重，基岩裸露，導致地力衰竭，可耕地面積減少。

全國宜耕荒地資源約為1360萬公頃，按60%的復墾率計算，可增加耕地813.33萬公頃，根據現有的開墾能力，今後15年最多可開發533.33 萬公頃，且投入大、週期長、短期內難以見效。退耕還林政策已全面啓動，25°以上的陡坡耕地約為600萬公頃，要亟待退耕，10～25°以上的坡耕地為1250萬公頃，要逐步退耕，因此可以開發利用的後備耕地資源極其有限。

中國耕地保護的形勢十分嚴峻，耕地減少的趨勢仍未緩解。1958～1986年，全國累計減少耕地4073.3萬公頃，年均減少140.5萬公頃。《土地管理法》實施後，耕地鋭減的勢頭開始得到控制，1986～1995年減少耕地684.4萬公頃，10年間共開發復墾耕地491.2萬公頃，年均減少和淨減少分別為：68.44萬公頃 和19.32萬公頃。2002年全國建設佔用耕地19.65萬公頃，災毀減少耕地5.64萬公頃，同期全國土地整理復墾開發補充耕地26.08萬公頃，增減相抵增加耕地0.79萬公頃。同期生態退耕減少耕地142.55萬公頃，農業結構調整減少耕地34.90萬公頃，2002年全國耕地比上年淨減少168.62萬公頃。由於人口增加和耕地。

2012年12月，國土資源部發布“2011年度全國土地變更調查數據”顯示，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝。

2011年度，全國耕地減少532.7萬畝，其中建設佔用耕地485萬畝，災毀耕地33.5萬畝，生態退耕14.2萬畝；同期耕地增加483.7萬畝，增減相抵，耕地面積淨減少49萬畝。

2009年2月，國土部公佈數據顯示，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。

自此之後，國土部在三年多的時間內再未對外發布過全國耕地面積的數據，這一數據也連續缺席了2009年、2010年、2011年的《國土資源公報》。而此前，這原本是每年《國土資源公報》的核心數據之一。

按照《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》，我國耕地保有量到2010年和2020年要分別保持在18.18億畝和18.05億畝。據官方統計，全國耕地面積減少速度已放緩至每年百萬畝以下，而此前的1997～2007年，中國平均每年減少的耕地面積高達1132萬畝。

2012年12月12日，國土資源部晚間發佈2011年度全國土地變更調查數據。作為面向社會發布的土地權威數據，每年的土地變更調查數據廣受社會關注，2011年度數據顯示，我國耕地保護面臨的四大矛盾必須予以正視。而且作為粗放型經濟增長模式的具體反映，這些矛盾都到了非解決不可的地步。

首先要看到，儘管全國耕地總量基本穩定，但個別省份補充耕地困難不容忽視。糧食實現“九連增”，折射出耕地保護的支撐力度。數據顯示，2009、2010、2011年連續三年全國耕地面積保持在18.24億畝以上，2011年度耕地淨減少49.0萬畝，耕地淨減少的勢頭得到了控制，國家“十二五”期末18.18億畝耕地保有量目標有望落實。但與此同時要看到，東部沿海、轄區面積較小的直轄市和個別省份，耕地後備資源已近枯竭，落實耕地佔補平衡困難，個別省市出現了難以足額落實耕地佔補平衡的情況。

其次，儘管建設用地保障有力，但我國用地供需矛盾依然突出。從2011年度土地變更調查數據可以看出，在配合國家宏觀調控、建設用地保障方面，國土資源系統上下作了大量努力，有力保障了穩增長、調結構、惠民生必要的用地需求。2011年度全國共安排各類新增建設用地計劃指標830萬畝，並安排城鄉建設用地增減掛鈎試點指標90萬畝，專項用於優化用地結構，促進城鄉統籌發展和新農村建設。2011年度各項用地審批控制在計劃指標規模之內，但2011年作為“十二五”規劃實施的啓動之年，同時為積極應對金融危機，各地普遍加大了投資和建設的力度，相應擴大了用地需求，供需矛盾依然突出。

與此同時，必須説清楚的是，儘管批而未用土地清理效果明顯，但我國土地利用仍有挖潛空間。2011年度各地積極採取措施，清理批而未用土地，取得明顯效果。變更調查顯示，往年批而未用的建設用地於2011年度開工建設的面積達到193.9萬畝，比上年度增加102.2萬畝。與此同時，實施鼓勵開發利用低丘緩坡及荒灘等未利用地的政策也取得成效，全年建設使用未利用地190.9萬畝，有效減緩了建設佔用耕地的壓力。但數據還顯示，2011年度新批尚未建設的土地184.6萬畝，佔批准的新增建設用地比重為22.1%，表明批而未用的土地仍有較大挖潛空間。

最後，必須承認的是，儘管我國規範用地水平不斷提高，但村鎮用地未批先建情況，折射出深層次體制改革問題再也不能迴避。變更調查顯示，2011年度未批先建面積172.5萬畝，數量較上年下降30.3萬畝，佔新增建設用地的比例由上一年度的19.0%下降到17.1%。但隨着城市和重點工程違法用地數量的下降，村鎮建設用地未批先建問題凸顯。調查顯示，2011年度未批先建面積中，村莊、建制鎮部分仍達92.1萬畝，比重由上一年度的42.6%上升到53.4%。必須正視的現實是，在我國農村常駐人口持續減少同時，農村人均建設用地面積持續擴張，這表明我國城鄉二元化格局特別是“只要農村的地，不管農村的人”城鎮化模式，確實已經到了難以為繼的地步。

根據“十一五”規劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低於18億畝這條紅線。另外依據《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》，在未來12年間，需要再新增500億公斤生產能力，以提高國家糧食安全的保障程度，各地尤其是發達地區又都急需加大土地供應，土地供需進退，矛盾重重，同時因耕地減少而帶來的各方面危機也凸現出來。

在城市化進程和現代農村建設中，倘若這些危機不能得到及時有效的解決，則將衍生為經濟發展、社會進步的重要阻礙。調整土地的行政配置權、確保農民基本權益？推進土地流轉、開發適度規模經營？政策引導、扶持農民積極種糧？這些集思廣益的中肯的建議，在很大程度上代表了中國當前耕地危機的程度和出路。它們絕不應該成為紙上談兵，相反，這些建議需要儘快融入廣大農村的切實工作中。

1.城市規模擴張過快、過大，土地利用率低

據統計，2002年底，全國城市660個，城市面積46.48萬平方公里，其中建成區面積25.97平方公里。1997年利用遙感資料對全國31個特大城市佔地規模判讀和量算，1986～1996年主城區實際佔地規模由3270平方公里 擴大到4910平方公里，增長了50.2%，城市用地增加與人口增長比例達到2.29∶1，高出正常比例近一倍。

在城市規模擴張過程中，工業用地占城市面積的20%～30%，超出合理限度10個百分點（合理限度為10%～15%），工業用地規模過大並佔據黃金地段，不僅土地產出率低，且污染城市環境。

2.農村居民點建設分散，宅基地審批缺乏管理和監督

中國農村人口多，居住分散，宅基地佔用耕地呈逐年上升趨勢。根據《全國土地利用總體規劃綱要》確定，2000年農業居民點用地規模為1366.6萬公頃，另外，農村集體經濟組織不健全，產權關係不明確，宅基地審批缺乏嚴格的管理和監督，村官成為集體土地建設用地使用權的實際審批者和受益者，使宅基地佔用耕地數量呈逐年增長態勢。

據調查資料顯示，2003年底，全國各類開發區6015個， 規劃面積達3.54平方公里，超過了全國660個城市和所有建制鎮的建設用地總面積。其中，經國務院批准的只有232家，佔4.64%；經省級政府部門批准的有1019家，佔20.38%，更多的是地方盲目設立的各種開發區、工業園，造成了大量耕地的“撂荒”現象。全國開發區有43%閒置，土地利用率低下，耕地面積正在以驚人的幅度減少。由於地方政府建設開發區佔用農民大量的耕地，給農民的徵地款僅是很低的補償標準，或者不能到位、剋扣、挪用、截留，帶來嚴重的社會動盪問題。有關部門統計，土地上訪案件佔整個上訪量的1/3。

1991～1996年，國家、集體、農民建房三項非農建設用地202萬公頃，佔用耕地102萬公頃，分別超過同期計劃的28%和18%。而同期全社會固定資產投資總額為8585億元，這些資金僅夠佔用土地133萬公頃，實際佔用耕地量的34%超出投資額度。由於土地供應嚴重超過投資能力，造成耕地大量閒置、浪費、利用粗放。

由於農產品價格走低，農民增收相對緩慢，農民種糧積極性降低，大片耕地被改為果園、茶園等。2002年，全國農業結構調整減少耕地34.90萬公頃，已成為耕地減少的主要因素之一。

據中國政府與聯合國開發計劃署、聯合國糧農組織於1996年完成的《中國土地的人口承載千里研究》得出：中國可以養活自己人口，但前提是必須保證耕地面積不得低於1.2億公頃。對此，黨的十六屆三中全會指出，“要實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全，保護提高糧食綜合生產能力，説到糧食，必須以穩定一定數量的耕地為保障”。為節約和集約利用土地，維持中國的長遠發展，必須從以下幾方面着手。

1.科學編制和嚴格執行土地利用總體規劃

各級政府編制土地利用總體規劃的原則為：①嚴格保護基本農田，控制非農建設佔用耕地；②提高土地利用率；③統籌安排各類、各區域用地；④保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；⑤佔用耕地與開墾耕地相平衡。土地利用總體規劃是各項建設和土地用途管制的法律依據。任同時應加大土地利用年度計劃執行的監督力度，重點監督耕地被佔用情況。做好土地利用動態監測工作，保證耕地總量動態平衡。

2.規範土地市場，合理配置土地資源，完善和規範土地市場秩序，大力推進經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度

對徵用農民集體土地可引入市場機制，政府只參與管理、協調和合同簽訂等工作，這樣就可以杜絕“暗箱”操作和侵害農民利益事件的發生。積極開展農用地合理流轉的試點和推廣工作，發揮市場配置土地資源的基礎性作用。政府應繼續提高調控土地市場的能力和水平，運用行政、法律、經濟手段，嚴控土地供應總量，優化土地利用結構，合理配置土地資源。

現階段，中國城市化水平達到37%，正處於加速發展階段。我們必須改變傳統的城市擴張模式，走內涵挖潛，盤活存量土地為主的路子。積極引導城市建設利用閒置土地、存量土地，提高土地利用率和建築容積率。

隨着農村人口向城鎮逐步轉移，對農村居民點可重新規劃整理，北方重點做好舊村改造工作，提倡綜合開發和集中成片建設；南方重點做好遷村並點工作。對於整理出的土地可重新組織復墾。

由國土資源部牽頭組織國務院有關職能部門對全國各類開發區進行一次全面、徹底的清查，對一些無人投資或投資不到位，閒置、荒蕪兩年以上的土地，政府無償收回土地使用權，交由原農村集體經濟組織恢復耕種；對一些未辦理審批手續或私自改變用途的，責令限期整改。

今後，開發區的設置、審批應遵循實事求是、科學規劃、合理佈局、充分論證、民主參與的原則。對決策失誤而造成重大經濟損失的，應追究主管領導的行政和法律責任。

5.提高抵禦自然災害的能力，減少耕地的滅失

2002年，中國自然災害毀壞耕地5.64萬公頃，佔當年耕地減少的3.5%，所造成的損失佔當年GDP的3%左右，高出發達國家幾十倍。因此，我們應採取工程技術、生物技術，加大對大江大河和荒漠化區域的綜合治理力度；認真貫徹中共中央國務院關於退耕還林還草的有關方針政策，恢復植被，加強生態建設。國家應加大農業基礎設施建設的資金投入，改善農業生產條件，增加耕地的抗災能力。

2021全年新增耕地灌溉面積46萬公頃，新增高效節水灌溉面積188萬公頃。 ^[4] 

截至2023年6月25日，全國有4504萬畝耕地受旱 ^[8]  。

未來中國只能自己養活自己

而隨着人口的增加，城鎮化、工業化進程的不斷加快，“耕地”這個話題日益沉重。從1996年12月31日的19.51億畝，到2001年的19.14億畝，再到2007年的18.26億畝，耕地一年年地減少，已經迫近18億畝紅線，也迫近我們的心理防線。

雖然中國現有土地面積居世界第三位，但是人均土地面積僅及世界人均土地面積的1/3；耕地面積列世界第二位，而人均耕地排在世界第67位。全國耕地後備資源總潛力約為2億畝，但水、土、光、熱條件比較好的只有40%，能開墾成耕地的只有8000萬畝。

中國人均耕地只有1.43畝，為世界人均耕地的27.7%，為美國的12.8%，為印度的45.5%。一些省（市）人均耕地已低於聯合國糧農組織確定的0.8畝警戒線。在全世界26個人口超過5000萬的國家中，中國人均耕地量僅比孟加拉國和日本略多一點，排在倒數第三位。

為保證中國糧食安全，併為世界糧食安全作出努力，在1996年討論糧食安全問題的羅馬會議上，中國政府承諾糧食實行基本自給的方針，進口量不超過國內需求量的5%。因此，未來中國只能自己養活自己。

《中國扶貧》：耕地危機具體表現在哪些方面？會對中國經濟發展產生哪些影響？

楊金貴：耕地減少、棄耕增多這是耕地危機的突出表現。面對人多地少的特殊國情和人增地減的發展趨勢，在今後相當長一段時期內，土地資源的危機將突出表現在耕地上。因為土地既是一切經濟活動的基本要素，未來一個時期，隨着人口增長，工業化、城鎮化發展不可避免還要佔用大量土地。

當有一天，農民都要買糧吃的時候，我們談什麼經濟安全？耕地減少對中國經濟發展的影響突出表現在如下幾個方面：

糧食安全。發生於2006至2008年間的全球性糧價飛漲在一些國家引發了暴力示威和社會動盪，儘管這場糧食危機眼下因全球經濟下滑導致高企的糧價有所回落而緩解，但危機仍有可能會再發生。根據預測，到2050年，世界人口將達到90億，農業生產必須增加70%才能滿足新增人口的需求。對於我們這個人口大國來説，吃飯始終是頭等大事。民以食為天，這個天到底能不能撐住，首先取決於有沒有足夠種糧的土地。一個國家的吃飯問題不能攥到別人手裏，耕地資源無疑是中國糧食安全的生命線。在農業生物技術沒有取得重大突破的前提下，只有守住一定數量的耕地，糧食安全才有基本的資源基礎，才不會受制於人。

社會安定。耕地既是重要的生產資料，也是基本的社會保障。失去耕地的農民就意味着失去了最基本的生活保障，在河北省林潤良黑惡團伙二十多名涉案疑犯中，近一半為無業人員，還有下崗工人、農民等。在吉林省展文波涉黑案件中，被檢察機關起訴的19名犯罪嫌疑人中，無業者、農民、單位司機等人員佔了2/3。如果把不住土地閘門，大量佔用耕地，讓千萬農户甚至更多農民失去耕地，丟掉飯碗，成為“三無”人員，社會就不穩定，政治就不安全。

生態環境。耕地是最好的綠地，在有機物質生產、維持大氣中二氧化碳和氧氣的平衡等方面，具有重要的生態功能和價值。大量佔用耕地不利用社會經濟的可持續發展，遺患子孫後代。

輕工業尤其是紡織業原料來源。以農產品為原料的加工業產值佔輕工業產值的50%～60%；農業特別是種植業為中國國民經濟的發展積累了鉅額資金，新中國成立以來種植業的生產積累約佔國民經濟總積累的1/4～1/3。

通貨膨脹。容許耕地大量轉為建設用地，將會引起某些行業和地區的盲目投資與低水平重複建設，從而引發投資過度增長，相關能源和原材料供應緊張，貨幣信貸增長加快，物價水平上升，導致通貨膨脹，甚至最終導致國家金融系統癱瘓等威脅國家經濟安全的情況發生。

因此耕地問題不是一個簡單的農村問題，也不是單一的經濟問題，而是一個複雜的國家經濟安全問題，必須得到我們的重視。

土地流轉應尊重農民意願

《中國扶貧》：國家保護耕地與農民提高收入、與城市化進程，兩組關係的雙方是否存在矛盾？為什麼？

楊金貴：國家經濟社會的快速發展，城市化水平的不斷提高，原有城鎮需要調整產業結構，進行現代化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是中國整個經濟發展的內在要求，是實現現代化的客觀表現，是社會發展的必然趨勢。

誠然，城市化需要佔用土地，然而這和節約用地、農民增收本身並不矛盾，相反，應該是互為促進才對。

農村人口進入城鎮，必然帶來城鎮基礎設施建設、住房等一系列用地問題，因此城鎮化必然要佔用土地。但是，從理論上講，城鎮是較農業用地更為集約的土地利用形式。農村人口進入城鎮，如果説能夠順利將農村的居住建設用地置換出來，應該説城鎮化非但不會增加建設用地規模，相反還會節約用地。眾所周知，城市的首要特徵是密集性，城市規模越大，人口密度越高，單位土地的人口和產出密度也越高，對土地的利用自然就越集約。

同樣，城鎮化和工業化意味着有更多的就業機會被創造出來，在加強農村人力資源培訓的基礎上，可以更多程度的解決農村就業問題，更好的解決農民增收的問題。

楊金貴：在管理體制下，政府掌握了土地規劃權，也掌握了對土地要素的行政配置權。因此，政府壟斷是造成供地緊張和土地浪費的根源。隨着城市化進程的加快，土地作為最主要的資源和要素，越來越受到各級政府的青睞。

地方政府通過低價徵用農民的農用地，通過土地的“農轉非”，壟斷大量的土地資源，放入政府“土地儲備中心”，集中轉讓“國有土地使用權”。地方政府出讓一塊土地，就一次性收取50年到70年的土地收益，對農民的補償每畝只有數千元到幾萬元不等。巨大的級差收益成為地方財政的重要收入來源，有的地方土地出讓金佔財政收入的比重甚至高達60%以上。

農民作為土地使用權的所有者對土地的轉讓根本沒有發言權。如何切實保障農民的基本權益，落實農民對土地的產權主體地位，是根本繞不過去的問題。

明晰的產權制度、嚴格的權限界定，是耕地保護政策制定的核心，除此之外要加強土地使用規劃，改革現有土地審批制度，落實最嚴格的土地管理制度，尤其是基層行政單位對土地使用的保護；要加大對土地使用的監管力度，加大對土地違法案件的懲治力度，加大土地使用宣傳，增強危機意識，尤其要保護好基本農田；劃定“基本農田保護區”就是劃定我們的“飯碗田”，就是“生命線”之所在。

同時，推進土地流轉和適度規模經營，應該建立在尊重農民意願的基礎上，尊重農民，最重要的是保證農民從中獲得穩定收益，這需要政府制度規範保障。黨的十七大報告首次提出建立農民承包經營權市場，已經為農地承包經營權的有序規範流轉指明瞭方向，各地方政府應該充分學習中央精神，並將其落到實處。

《中國扶貧》：農民是解決耕地危機的主體因素之一。您認為國家應如何提高農民的種糧積極性？增加種糧補貼是解決問題的根本辦法嗎？

楊金貴：解決耕地危機，雖然説農民是土地的主人，但更重要的需要政策的扶持和政府的引導，增加種糧補貼只是提高農民種糧積極性的因素之一，並不能徹底解決農村問題。提高農民種糧積極性我以為應該從以下幾個方面入手：

第一，國家應該穩定農業生產資料價格。農資是生產的源頭，農資價格上漲，勢必增加農業生產成本，影響農民的種糧積極性，同時也會造成來年農產品價格的上揚。應該根據化肥、農藥、種子實際生產成本，制定統一銷售價格，嚴禁任何單位和個人加價銷售，一經發現，從嚴處理。

第二，提高糧食收購價格，保證農民利益不受侵害，糧食收購價格應與國際市場接軌。據有關媒體報道，作為全球大米貿易價格基準的泰國大米批發價格已從每噸580美元暴漲到760美元，而中國晚秈米零售價每噸僅為480美元左右，糧價上升空間大。

第三，出台相關政策限制土地拋荒。隨着農民工大量湧入城市，隨着而來的除了城市壓力增大之外，農村耕地棄耕的現象也日益明顯，國家應該對土地棄耕採取一定措施，譬如引導經營權流轉，這樣，即可避免責任田拋荒現象，又可增加國家糧食產量。

第四，狠抓農田水利等基礎設施建設，加強農業設施的管理和保護。

第五，加大對農民的技能培養，積極引導廣大農民科學種糧。科學技術是第一生產力，要積極引導、指導農民科學運用現代化技術手段不斷提高糧食作物產量。

另外發達國家除了在税費、基礎設施建設方面給予優惠，以減少生產成本外，還積極引導農户從事與農產品相關的非傳統農業產業，通過延長農產品的產業鏈，來擴展農户的經濟收入。如在美國俄亥俄州，早在1992年就有超過40%的農民從事非耕作經濟活動，51%的農民已不把農業作為他們的首要職業，農民跳出耕地的束縛，通過其他途徑增加經濟收入，因此，中國應重視對延長農產品產業鏈的研究，制定出相應的優惠政策，鼓勵農户發展相關的非傳統農業產業。

《中國扶貧》：在既定國情下，可不可以暢想一下未來中國農民生活的理想模式？

楊金貴：改革開放三十年來，中國農村生活發生了翻天覆地的變化。可以預見，未來十年，中國的農村生活，城鄉差距逐漸縮小，農民受教育不斷增加，科技普及程度不斷增強，農村成為城市人嚮往的生活空間。正如羅傑斯所説“未來10年至15年中國的農民最富有。我們會看到越來越多的農民會樂於種地，他們在每公頃土地上的投入會有很豐厚的回報。”

《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》顯示：2022年，新增耕地灌溉面積78萬公頃，新增高效節水灌溉面積161萬公頃。 ^[6] 

2023年4月，《2022年中國自然資源統計公報》顯示，2022年度全國國土變更調查初步彙總結果顯示，全國共有耕地12760.1萬公頃。2022年全國耕地淨增加約130萬畝，全國耕地總量連續2年實現淨增加 ^[7]  。

2024年1月5日，科技部發布的《全球生態環境遙感監測2023年度報告》指出，全球耕地休耕面積由2000年的2.07億公頃降至2022年的1.11億公頃，減幅46.4%。 ^[9] 

2024年2月28日，自然資源部發布《2023年中國自然資源公報》顯示，2023年，全國共有耕地12758.0萬公頃。 ^[11]