保甲條例

《保甲條例》只實行於台灣，並不實行於日本的其它其它殖民地。 保甲制度，跟日本的地方自治團體截然不同，這是直接受警察指揮的組織， 保甲除負責治安的連帶責任之外，還擔任户籍調查、徵收租税 等，下級行政事。 而且，在殖民地台灣，保甲制度施行的對象，是“本島籍民”（台灣人），至於在台的“內地人”（日本人）除外。

一 清以前的保甲制 保甲制是中國封建社會末期國家控制基層社會的制度。

中國封建社會末期，專制主義中央集權發展到極至，皇帝高居於廟堂之上，通過督撫州縣官員控制地方。督撫大吏品級雖高，但實權有限，“督撫品儀雖與相埒，然不過承號令，備策應而已”。

直至太平天國戰爭爆發後，督撫權勢才增大。縣是基層政權單位，知縣為“親民之官”，有所謂“天下之治始乎縣”的説法。但是，每縣的官員人數有限。以明清為例，縣設知縣，縣的佐貳官，有縣丞及主簿，縣大事繁之縣多至數員，事簡之縣，不設縣丞主簿。

唐代已有裏政制度，歷經宋元，至明朝有了較大發展。明朝開國皇帝朱元璋建立了以裏甲為基礎的人丁統計和管理體制。“詔天下編賦役黃冊，以一百一十户為一里，推丁糧多者十户為長，餘百户為十甲，甲凡十人。歲役里長一人，甲首一人，董一里一甲之事。先後以丁糧多寡為序，凡十年一週曰排年。在城曰坊，近城曰廂，鄉都曰裏。裏編為冊，冊首為一圖。鰥寡孤獨不任役者，附十甲後為畸零”。

明代實行裏甲制，南北有差異。裏甲制首先在賦役較重的江南地區實行，其職能偏重於賦役。江南每裏設裏書一人，掌冊籍書算，按户登載應徵賦役若干。北方，裏甲承襲元朝里社制，並注重其維持治安的功能。 明朝後期，社會治安惡化，朝廷於裏甲之外，另設保甲組織，專職維持社會治安。

北京外城設保甲，內城設坊鋪，統之以總甲。總甲除維持社會治安的職能之外，在百姓社會生活的許多方面都發揮作用。按規定，民間買賣房地產必須赴官府納税，總甲每日將相關情況彙報順天府，順天府據以考查縣徵税的情況。

總甲協助政府管理民間房地交易，登記契税，同時也承擔日後發生爭執時出面作證的職責。 北京內城設立保甲始於天啓年間。天啓元年（1621年），管理“京城戎政”的餘懋衡上疏朝廷，建議在北京編查保甲。朝廷採納餘懋衡的建議，嚴立保甲之法。至此，北京城區開始以保甲制度嚴密監視百姓。因北京是國家都城，又是北方城市，不像南方城鎮那樣有複雜的賦役，北京的保甲制和裏甲制在實行過程中實際上相互滲透之處甚多，無法嚴格區分。

二 清代保甲制 清王朝建立之後，承襲明制，並把從明中期在一些地區推行的保甲法確立為國家制度，不遺餘力地加以推行。

因各個地區各個時期情況各異，包括北京在內各個地區保甲組織行政職能，也因時制宜，因地制宜，有所變化。 清代推行保甲制，大致可以分為四個階段。 第一階段：順康時期 清王朝在順康時期奠定了保甲制度的基本內容。 順治時期 順治元年（1644年）八月，攝政王多爾袞下令將保甲制確立為清王朝統治基層社會的制度，此即所謂“總甲法”。從總甲法可以看出，保甲制的基本職能是弭盜安民，參與基層司法。《大清律例》有明文規定：“民間訴訟細事，如田畝之界址溝洫，親屬之遠近親疏，許令鄉保查明呈報。

第二階段：雍乾時期 雍乾時期，清王朝採取強硬措施強化保甲制並開創了在全國範圍內以保甲統計户口的户籍管理制度。 雍正時期 雍正二年（1724年），在全國實施攤丁入地的賦役改革，依“續生人丁，永不加賦”的政策，將人丁税和田畝税合一，按田地多少徵收賦役，號“攤丁入地”。攤丁入地簡化了賦役徵收制度，有助於保證封建國家的税收足額到位，在我國封建社會的賦税史上，是一次重大的改革。實行“攤丁入地”後，農民從嚴重束縛人身的丁户編審中解脱出來，有了較多的流動遷徙和從事其他職業的自由。

乾隆時期 乾隆初年，有大量人口向邊遠地區遷徙，如湖廣之人遷往四川，號稱“湖廣填四川”，川陝之人遷往滇黔等等，動以千萬計，為前所未有。北京集聚流動人口達數十萬，“輦轂之下，聚數十萬遊手遊食之徒”，“晝則接踵靡肩，夜不知投歸何所”[20]。遊民辛勤勞作而收入低微，生活於社會邊緣。他們為工商業的發展提供了勞力資源，促成了社會的繁榮，但也造成社會治安隱患。

保甲制以治安保警為主，同時兼理地方某些社會性公務。因清代各個時期情況不同，保甲組織行政職能的側重點也因時制宜，有所差別。 筆者以為，京城房契總甲簽字畫押及按坊鋪組織標明對象房坐落項比例變化是由以下兩個原因造成的： 首先，從社會大環境看，明清鼎革戰亂之後，推行保甲制有利於將百姓附着於土地之上，客觀上有助於安定社會秩序，促進小農經濟的恢復和社會的發展。

但是，嘉道以後，隨着社會經濟的發展和工商業的繁榮，人口的遷徙和流動日益成為不可阻擋的趨勢。保甲制編查保甲，管束百姓，必然成為阻礙社會發展的桎梏。總甲在京城民間房地交易中淡出，即可從側面反映清王朝對基層社會失去控制，人們在經濟生活中享有更大的自由的發展趨勢。 其次，從保甲制自身的職能看，是總甲協助官府管理房地交易的職能發生變化所致。清朝初年，總甲承擔協助官府監督管理房地交易的職能。其職能包括監督繳納契税，與房牙共同發放契尾。

百姓立契交割，總甲的作用是必不可少的。康熙時期，政府改變了管理規則，改由縣吏發放契尾。乾隆時期，清朝統治者利用保甲組織統計户口及谷數，保甲的職能發生了轉化，其在百姓房地交易中的作用日漸衰減。

南京國民政府時期為維護其反動統治而施行的縣以下基層行政組織制度。沿襲宋代以後封建舊制。1932年開始在豫鄂皖三省紅軍革命根據地周圍地區施行。先後擴大到陝西 、江蘇 、甘肅 、寧夏、湖南、綏遠、福建、浙江、山東、江西、四川等省及北平（今北京）、南京市。1937年2月由行政院公佈修正《保甲條例》，推行全國。保甲編組以户為單位，設户長；10户為甲，設甲長；10甲為保，設保長。户長鬚一律簽名加盟於保甲規約，並聯合甲內户長共具聯保連坐切結，聲明如有“為匪通匪縱匪”情事，聯保各户，實行連坐。保甲長受區保長指揮監督，負責維持保甲內安寧秩序。聯保主任受區長指揮監督，負維持各保安寧秩序總責，但各保應辦事務仍由各該保長負責。保甲組織的基本工作是實施管、教、養、衞等四個方面。

“管”包括清查户口，查驗槍支，實行連坐切結等；“教”包括辦理保學，訓練壯丁等；“養”包括創立所謂合作社，測量土地等 ；“衞” 包括設立地方團練，實行巡查、警戒等。1939 年9月規定，保長兼任保國民學校校長和壯丁隊隊長，進一步強化保甲制度。 1949年隨着南京國民政府在大陸的統治結束而被廢止。

日本治安警察法延用於台灣，這改革並沒有改變殖民地台灣是警察政治在橫行霸道。 因為總督獨裁，行政執行的末端，就是警察政治。 在法制上，警察對台灣籍民的言論、出版、集會、結社等一系列自由均有權干涉。殖民地人民根本不須構成犯罪，只要被認為屬於叛亂者，就可能隨時被剝奪自由，送到台東偏僻地方服勞役，或送到火燒島監禁。

匪徒刑罰令、一審終結、殘暴的臨時法院，還有一次判處死刑千人的記錄。 暴虐、嚴苛的刑事法、警察法、保甲制度，構成了一條牢不可破的鎖鏈，鎮壓台灣人民。 因此在法律上，台灣籍民是完全處於被支配的地位；專制政治、警察政治、民族壓迫，三者結合，成為壓迫殖民地人民的三種利器。

日本帝國的下屬殖民地支配者，就是台灣總督，其殖民地支配體制，就是專制政治。 雖然在日本殖民統治50年期間，也經過法律改革，內地法延用，但是台灣島民是殖民地的綿羊，任由日本帝國恣意宰割羊毛，此原則沒有改變。 所有的法律，均由殖民地統治者，專斷制定；各種法制（包括警察法），均難掩飾對殖民地人民的歧視、凌虐、橫暴的特色；而在經濟上的法制，都是設計如何讓日本帝國以及日本壟斷資本（財閥），榨取、掠奪殖民地台灣的資源和勞動力。

特別是當日本帝國進入戰爭總動員時期，所有法律制度，都為戰爭而制定，戰爭是軍國主義政治的延續，殖民地台灣被宰割羊毛的角色，越來越吃重，越來越明顯。 特別是當日本帝國進入戰爭總動員時期，所有法律制度，都為戰爭而制定，戰爭是「軍國主義政治」的延續，殖民地台灣被宰割羊毛的角色，越來越吃重，越來越明顯。

保甲組織的基本工作是實施“管、教、養、衞”。“管”包括清查户口，查驗槍支，實行連坐切結等；“教”包括辦理保學，訓練壯丁等；“養”包括創立所謂合作社，測量土地等；“衞”包括設立地方團練，實行巡查、警戒等。1939年9月19日國民政府公佈<縣各級組織綱要>，增設副保長一人，規定保長兼任保國民學校校長和壯丁隊隊長，進一步強化保甲制度。

中國的户籍制度始於周朝，至秦代初具規模。此後，經過三國至南北朝的整頓，到隋唐時期日趨完備和周密。從商代的“登人”到漢代的“編户齊民”，再到宋代的“保甲制”，展現了中國户籍文化的豐富內涵和户籍制度的發達。

從世界範圍看，中國曆代政府對户口管理的重視程度是最高，它通過體系完備的社區組織、行政網絡克服了人口分散居住的特點，建立起了自下而上的嚴格的户口管理制度。我國曆代政府之所以重視户籍管理，最主要的目的在於藉此為國家的生存籌措人力資本和物質資料。

深受傳統社會經濟制度和文化影響的我國曆史上的户籍制度，表現出以下特徵：

一是户籍地域性。由於人口與賦役是聯繫在一起的，所以政府千方百計將人口控制在特定的地域範圍中，限制其流動，甚至把任意離開户口所在地視為一種犯罪而加以懲處。如金朝規定：“避役之户舉家逃於他所者，元貫及所寓司縣官同罪。”明朝規定：“其令四民務在各守本業。醫、卜者土著，不得遠。”在農業社會，以土地為主的生產經營和自給自足的生活方式本來就具有制約人口流動的客觀條件，而嚴格的户籍管理制度從外部加強了這種安土重遷的特徵，人身的束縛導致了整個社會的封閉，從而影響社會經濟的發展。

二是户籍等級性。中國傳統社會曾出現過特權户種、民籍户種和賤籍户種等類別，其户籍地位逐級降低，界線分明。其中，特權户籍以宋代的官户最為典型。它可享受以下特權：蔭補，即做官的資格，減免某些税收，差役免除和減免刑罰等。作為特權户種的官户在宋代以後消失了。民籍户種是平民百姓擁有的户籍，是主體户種，包括民户、匠户、灶户和鋪户等。這些人是國家賦役的重要承擔者，其社會地位基本相同。而賤籍户種的社會地位低於平民，包括軍户、錄户、雜户、樂户和丐户等。

三是户籍世襲性。嚴格的户籍管理不僅體現在對人口生存地域的控制上，而且體現在對人口等級、職業的控制上，即同人口的地域流動一樣，人口的等級、職業也被户籍標識得清清楚楚；不同等級、職業間的流動受到制約，户籍是世襲的。如軍户、匠户和雜户就具有非常突出的世襲性。軍户自東漢末和三國時出現歷朝各代均實行世襲制，以達到"兵之子恆為兵"的目的。

三國時期，軍户的兒子世襲為士兵，女兒也只能在軍户內嫁人，形成了户籍對婚姻的制度性限制。雜户主要是指擁有各種技能、技巧的專業户。北朝時就規定他們的子弟要世襲父業，不得進學受教育。匠户主要是指各種手工業者。唐朝政府對官府掌握的手工匠户的世襲性作出了明確規定，《大唐六典》卷7載："工巧業作之子弟，一入工匠後，不得別入諸色"。宋元以後控制更嚴，《元史·刑法志》載：“諸匠户子女，使男習工事，女習黹繡，其輒敢拘刷者，禁之”。

四是户籍的社會治安職能。户籍管理一般應是人口的統計和管理工作，與社會治安並不直接相關。但是在我國曆史上，户口的管理也對人口活動行為進行制約，它對封建秩序，特別是治安秩序的穩定具有重要意義。特別是宋代以後出現保甲制，賦予了户籍管理一項重要的社會治安功能。各種行政單位、各種身份的人都要被編入其中，形成一個遍佈各地、各行業將各種職業者聯繫並束縛在一起的社會治安網絡，從而成為政府加強其統治基礎的重要措施。

新中國成立後，政府廢止了舊的户口制度，制發了新的户口簿冊，建立了新的户口登記制度。但由於歷史傳統、文化觀念和計劃經濟體制等多種因素的影響，從總體上看，仍保留有大量傳統户籍制度的內核。如户籍帶有深深的身份烙印，城市户口和農村户口之間存在着等級差異性，享受的待遇明顯不同；户籍被打上世襲的烙印，農村居民的子弟除考學等少數途徑外，絕大部分都承襲父母的農村户籍；户籍管理帶有很強的社會治安功能等。

隨着以市場為導向的經濟體制改革的不斷深入，現行户籍制度的弊端日益明顯，户籍制度的改革已迫在眉睫。我國應儘快變户口的靜態管理為動態管理，淡化户籍制度對經濟活動的制約作用，實行用工制度與户籍制度彈性掛鈎，加速實行證件化管理，用經濟手段而不是行政控制手段調節人口遷移。

《大清會典事例》卷158，《户部·户口·保甲》陸世儀《論治邑》，載《保甲書》卷3。