2008年經濟穩定緊急法案

10月3日，繼10月1日晚美國參議院（86票贊成、13票反對）高票通過救市新方案後，美國政府的救市計劃終於在眾議院（263票贊成、171票反對）的二次投票中過關，獲得參、眾兩院通過。

本輪美國金融危機已經廣泛地深入到了美國社會的各階層、各領域，已經遠不是金融領域內的問題了，所以，《2008年緊急經濟穩定法案》也廣泛地涉及了金融以外的領域。自從美國《金融服務現代化法案》實施以來，美國的金融業內部的銀行、證券、保險、基金業務廣泛地相互滲透，而金融各子部門、資產、業務類別的監管仍然還處於嚴重分散狀態，尤其金融危機處理的職責仍然廣泛分散，以至於發端於次級貸款、傳播於資產支持證券市場、放大於資產衍生工具市場、滲透於金融、經濟領域的全面危機，不得不建立一個廣泛的緊急穩定法案來應對，這是百年金融、經濟危機處理所未見的現象。

一、《2008年緊急經濟穩定法案》的主要特點

（一）《法案》中經濟穩定措施的層次、重點變化

現代經濟金融干預措施通常為三個層次或三個級次，首先是中央銀行的流動性支持措施，即通過中央銀行的再貸款、再貼現等資金注入方式，為流動性不足的機構提供支持；其次是財政部門或下屬專門的救助機構提供問題資產購買、資產互換支持，將問題資產從問題機構中剝離，並進行相關的資產處置；第三是注資，從內部、外部獲得資本注入，或通過購併、重組方式恢復問題機構的資本充足水平和財務健全性。《法案》主要規定了第二級的穩定措施內容和實施細則，其餘第一級、第三級的措施只是略微提到，或重申、強調。經濟穩定措施的重點也強調了第二級措施的內容，即通過財政手段的運用，實現穩定經濟的目標。

（二）《法案》中經濟穩定措施實施主體的變化

由於《法案》中的主要穩定措施是第二級的財政措施，所以，經濟穩定措施的實施主體也主要是財政部及其下屬機構，財政部長被授權制定實施本法案的政策、機制和程序，組建相關執行機構，擬定所購買的問題資產類別和問題機構名單，決定問題資產處置方式和處置價格。在財政部國內金融局內部建立金融穩定辦公室，該辦公室由一位助理部長負責，在部長領導下直接承辦穩定評估、問題機構認定、問題資產購買、問題資產處置事務。

財政部長授命發佈問題資產救助計劃的指導原則，包括購買問題資產的機制、問題資產的評估和定價方法、選擇資產管理者的程序、識別所購買問題資產的標準，等等。財政部長還需要制定對2008年3月14日前發行的問題資產（包括資產支持證券MBS）的擔保計劃，內容包括對問題資產的擔保範圍和收費標準，為實現本法案目標，財政部可向問題資產擔保支付不超過資產面值100%的本金和相關利息。授權財政部對被擔保的資產和機構收取擔保費，並存入“問題資產擔保融資基金”，收費水平由財政部長按照預期的支付要求、實際分析和保護納税人等條件確定。該基金的餘額可以根據需要由財政部投資於國債、以現金持有或存款形式存放。

（三）《法案》中經濟穩定措施監督的變化

在發揮原有監督機構職能的基礎上（由總審計長負責監督法案授權的實施、資金使用，FBI負責問題機構中的欺詐、虛假陳述、瀆職行為等刑事犯罪的調查），國會授權新建多家審查監督機構嚴格全面地監測、評估、報告法案執行情況和效果。

1、金融穩定監督委員會（FSOB）。其職責是評估本法案要求的救助計劃實施情況，針對財政部長和金融穩定辦公室相關政策的執行情況，包括人員的任命、需要購買的資產類別的設計、用於購買資產的工具結構計劃，以及上述行動在援助房主維持產權、穩定金融市場和保護納税人方面的效果。該委員會還應就財政部長行使本法案的權力提出適當的建議，委員會還應就任何可能的欺詐、虛假描述、瀆職行為向該計劃的特別總檢察長或聯邦總檢察長報告。

該委員會由美聯儲主席、財政部長、聯邦住房金融機構理事長、證券交易委員主席、住房與城市發展部長組成，主席由全體成員從財政部長以外的成員中選出。委員會在財政部購買第一批資產的兩個星期後召開第一次會議，此後每月召開一次會議。該委員會還有權監督財政部長執行的政策是否與本法案一致、是否符合美國國家利益、是否符合納税人的利益。如果必要，委員會可以任命一個信用評估委員會，負責評估資產購買權力行使情況。該監督委員會應以不低於每季一次的頻度向國會專門委員會提交工作報告。

2、問題資產救助計劃（TARP）的特別總檢察長辦公室。其負責實施和協調對財政部長決定的資產購買、管理、出售過程的審計、調查，並收集財政部長決定購買的資產清單、類別、原因等情況信息，收集管理問題資產的個人、機構的詳細信息，彙總救助計劃中的問題資產總規模、財政部簿計系統中問題資產規模、每一次資產處置、銷售的資產數量、損益情況，收集擔保合約的清單和規模。TARP特別總檢察長按照忠誠度和公認的會計、審計、金融分析、管理分析、公共管理、調查能力標準選擇，經國會認可同意後，由總統任命。其任免和職責還必須遵守《1978年總檢察長法案》。

3、國會監管專家組。在立法機構內部設立專職監督小組，從社會聘請5位專家，負責評估金融市場和監管系統的最新狀況，每月向國會提交本法案執行情況、效果和影響的報告和建議。並特別要求監督小組不遲於2009年1月20日前，向國會提交監管改革的特別報告，就監管系統的現狀、有效性、改革原則、方向提出專門報告。

二、《2008年緊急經濟穩定法案》對未來經濟干預的影響

本輪美國金融危機甚至是經濟危機，已經廣泛地深入到了美國社會的各階層、各領域，已經遠不是金融領域內的問題了，所以，《法案》也廣泛地涉及了金融以外的領域。《法案》可能對未來的金融、經濟危機處理形成如下的影響。

（一）經濟金融危機處理的全球化

由於金融全球化在市場全球化、分支機構全球化、資產分佈全球化、資產價格影響的全球化方面的具體現實，美國金融經濟危機在很大程度上已經擴大為全球金融經濟危機。危機現象主要體現為全球性的區域金融市場動盪，全球性的同類資產出現大比例的違約和不良資產，吞噬了各類機構的資本，全球性的問題機構分佈、倒閉和救助，導致了全球性遏制金融經濟危機的協調性或自主性金融緊急干預行動。今後類似的主要國家金融危機，導致全球性的危機干預行動，可能成為一種全球性的常態。

（二）經濟穩定措施實施主體的單一化

《法案》的一個突出特點是把經濟穩定干預的權力和責任授予了一個機構，即財政部，而且在很大程度上把權力和責任賦予了財政部長。在財政部內部，也在國內金融局內建立金融穩定辦公室，主要人員需要臨時招聘。其他對金融穩定負有責任的聯儲、貨幣監理署、證監會、存款保險公司在經濟穩定計劃中都只是配角。尤其聯儲幾乎沒有了利率下調空間，完全成了一個提供流動性支持的機構，而存款保險公司幾乎成了一個關閉、重組問題存款類銀行的機構，其他的穩定措施幾乎完全由財政部控制和操作。在本輪危機處理結束後，由於金融服務的全面混業帶來了複雜的局面和風險關聯，未來的金融監管也可能也高度統一和集中於單一機構，以便於監測、分析和處理全面的金融混業帶來的複雜風險狀況。

（三）經濟穩定措施融資問題國際化

鑑於美國累積的國債水平和當年的財政、國際收支赤字水平都很高，嚴重製約了美國遏制經濟金融危機的財政能力，所以，該《法案》明確要求財政部與其他國家財政部、央行，協調危機處理所需的融資問題，表明美國金融危機處理成本可能需要國際分擔。無論危機處理融資以國債、貨幣互換、貸款形式獲得，都需要主要國家之間的協調和配合。但奇怪的是美國《法案》並未要求財政部與國際金融組織協商融資問題，也許美國國會認為國際組織如IMF本來就是自己控制的機構。

三、危機後的改革領域和方向

本輪全球性的經濟金融危機後，由於其影響深遠和損失的慘重，可能導致一系列根本性的貨幣政策調控、金融監管和運作觀念、經營方式的反思和改革。

（一）貨幣政策操作的反思

本輪美國危機起因於次級抵押信貸業務，放大於抵押資產證券化和相關衍生品的發行、投資方式，起因於傳統業務，放大於結構化證券和衍生工具。儘管根本原因在於傳統信貸業務的失控，但在這個過程中不當的貨幣政策操作起到了推波助瀾的次要作用，表現為2001年來美聯儲在應對高技術（IT）泡沫時，快速的加息、減息、再加息節奏和幅度，消極地影響了信貸機構和借款人的適應能力，恰逢美國房地產十年來上升階段，破壞了部分信貸機構和次級借款人對信貸風險、利率風險的正確判斷。因此，貨幣政策儘管是一個短期的總量控制工具，但並不適合於快速變化的操作，在每次操作的間隔，應該留出一定的時間，觀察政策效果和讓市場參與者適應利率的下降或上升週期。我們認為像利率這類工具，調整的頻度不能高於每月一次的頻率，否則負面的效果將不可忽視。

（二）金融監管的反思

本輪金融危機經歷了從傳統業務風險，通過結構化證券工具，再到複雜衍生工具的傳播過程，跨越了信貸市場、結構化工具發行、交易市場、衍生工具市場等市場和交易環節。風險傳遞過程涉及了傳統信貸機構、投資銀行、保險公司、基金公司等金融機構。但就是在這麼複雜的業務、機構、市場傳遞過程中，缺乏一個統一的監管者，可以有效監測、分析、評估和可靠地掌握風險的狀況。這首先説明，在一個全面混業的金融市場內，需要一個掌握全局業務、機構、風險的監管者。其次，任何複雜的金融創新或工具，無論其數學過程和交易過程多麼嚴密和精密，都需要把可能的例外條件考慮進去，至少要適度地控制各類例外條件同時發生的可能性。第三，任何金融業務都應該適度控制槓桿幅度，不能違背風險與收益成比例的經典原則，放任高槓杆度的套利、保險行為無限制地發生、發展。

（三）金融混業經營的構成與協調

1999年11月4日，美國通過了《1999年金融服務現代化法案》，徹底解除了銀行、證券、保險、基金業之間的限制，允許不同金融機構跨越類別限制開展業務，由此出現了許多跨越傳統金融業務界限的新景象。例如，投資銀行不再專注於證券媒介和投資購併諮詢服務，開始涉及高槓杆、高利潤的槓桿貸款、投資基金、不動產投資或投機，推出較高收益的信貸違約互換、利率和匯率衍生品。部分保險公司也開始賣出信用違約互換等基於信貸業務的保險產品，並且投資於各類結構性產品。各類機構廣泛地推出創新性的服務和產品，但並不接受嚴格的監管審查，業務方面也不需要詳細披露自己的財務和資本狀況。而且，少數高風險產品只是在極少數對手方進行交易，這樣的機構一旦缺失一個，其他的機構必將難以倖存。這樣的混業經營把各種不同的金融機構都通過信用、價格影響聯繫在一起，甚至把不同國家的金融機構、產品、價格聯繫在一起，形成了巨大的關聯風險。因此，金融混業經營模式和監管必須進行重構和調整，原則是降低風險、增加透明度和適度的規模控制。

（四）金融全球化與監管的全球化協調

金融全球化的經營、資金流動、市場聯動，加上單一儲備貨幣和匯率，必然要求國家央行、監管者的全球協調和配合，這在本輪全球性的市場波動和危機傳染過程中，體現得更加充分。早在十年前就露出端倪的部分國家國際收支嚴重失衡，國際貿易失衡，國民儲蓄和消費的失衡，國家之間的儲蓄和消費失衡，以及國別的財政赤字嚴重惡化的時期，儘管討論較多，IMF也曾經召開過一個國際失衡問題的多邊磋商和諮詢會議，但除了發表一個會議公報以外，未能達成有約束力的協議或措施。而且，我們看到的是少數國家長期在貨幣匯率、國際收支和風險控制方面的嚴重缺乏自律，處理國際性失衡問題時的雙重標準，以及危機狀況下的主要國家之間危機處理行動的各自為政，自行其是。而現有的國際貨幣基金組織、國際清算銀行、世界銀行幾乎未能發揮任何作用，G8、G20等跨國組織也未能發揮建設性的作用。危機過後，強化國際性的調控和監管協調，建立有約束力的協議、措施和標準，嚴格國別的自律和統一標準，應該是各國央行和監管者共同努力的方向。 ^[1]