組羣式城市

組羣式城市由相對獨立而又相互依託的多個城區構成。城區佈局分散，城鄉交錯，佈局舒展。此類型的城市一般都有分散佈局的幾個城區，這是它區別於集中式城市的主要特徵。例如：淄博市五個城區（市轄區城區）呈“T”形分佈，各相距20公里左右；秦皇島市四個城區，其中海港區為主城區，北戴河區、撫寧區、山海關區為衞星城區，三個區距離海港區約10公里。分散的佈局使城區與鄉村相互交叉，聯繫密切，交流方便，發展協調；但也導致其基礎設施建設戰線長，投資分散，聯網難度大。

城市自然生態環境好，居住、休憩條件優越。組羣式城市的各城區分別鑲嵌農田及大型隔離綠帶之間，避免了集中式城市的“熱島”效應和生物資源的匱乏，城市工業產生的不良物質，迅速得到廣大植被的消化和吸收。

城市整體規模大，城區個體規模小。如淄博從總體上看是一個特大城市（截至2010年，該市市轄區户籍人口312.92萬人，市域户籍人口453.06萬人，市域常住人口約500萬人）；但個體規模較小，其建成區面積最大的市轄區張店區户籍人口約為93萬人（2010年）。中心城區不突出，輻射力和凝聚力遠不及集中式城市。而秦皇島市建成區面積最大的海港區人口近80萬，北戴河區、山海關區卻均僅有15萬人口，主城區輻射衞星城區顯著。

城區內交通量較小，城區間交通量較大，城區沿區間幹道擴展速度快。組羣式城市各城區分散佈局，各城區內交通網絡自成體系，交通量相對較小，但各城區間聯繫密切，交通量相對較大。城區間的交通幹線既是各城區相互聯繫的主幹道，又是城市輻射的主方向，城區沿區間幹道擴展的速度遠遠高於向其他方向擴展的速度。

重慶市 ^[1]  、山東省淄博市，河北省秦皇島市，內蒙古自治區包頭市、內蒙古自治區鄂爾多斯市，黑龍江省大慶市、黑龍江省齊齊哈爾市，甘肅省白銀市，廣東省佛山市，山東省棗莊市，山東省濟寧市等

城市是一定區域的政治、經濟、文化中心，是區域經濟發展的“龍頭”。區域經濟的發展又進一步促進城市的發展，兩者相互作用，協同發展，這是區域經濟和城市發展的客觀規律。國內許多組羣式城市都形成於對某一區域礦產資源的開採利用，並伴隨礦產資源綜合加工和其它相關產業的發展而發展，對區域經濟的發展起了很好的帶動作用。其城鄉交叉的佈局模式，有利於城鄉優勢互補，有利於農村產業化水平的提高和城鄉產業結構的合理配置，有利於農村城市化和城市現代化的發展。

美國著名城市理論家芒福德指出：“城與鄉，不能截然分開，城與鄉，同等重要；城與鄉，應當有機結合在一起。”城市從出現到現在，已經歷了城市化、郊區化、逆城市化、超城市化等演變過程，其變化的根源就是人的需求。“人們為了活着，聚集於城市，為了活得更好，居留於城市”。組羣式城市城鄉交叉，自然條件優越，適應人類崇尚自然的需要，只要科學規劃，並按規劃實施，就可使城市居民既享受城市高度文明、發達的生活環境，又可接受大自然的青睞。

綜上所述，組羣式城市在協調區域經濟健康發展，促進城鄉一體化和城市可持續發展，創造良好的城市生活環境等方面具有其獨特的優勢和廣闊的發展前景。改革開放以來，組羣式城市越來越多，這一實際也充分證明了這一點。

城市規劃是對城市經濟、社會發展各項建設的綜合部署和具體安排，是政府調控、引導城市健康有序發展的依據和手段，是事關城市近期和長遠發展大計的一項極其重要的工作。組羣式城市的規劃編制應結合實際，立足於其特點，注重發揮優勢，轉化不足。當前，應重點解決以下幾個方面的問題：

適合組羣式城市特點的城市規劃編制體系

傳統的城市規劃體系是總體規劃和詳細規劃兩個層次。對於組羣式城市而言，傳統的總體規劃內容過細，包羅萬象，編制報批的週期長；詳細規劃法律效力差，不能滿足市場經濟條件下城市建設和城市規劃管理的需要。根據組羣式城市的特點，應建立城市總體規劃、組羣規劃、法定圖則、詳細藍圖四個層次的規劃體系。

(1)城市總體規劃。它是城市發展的戰略規劃，應突出其戰略性、長期性、整體性與結構性。重點研究城鎮村結構體系、生態環境體系及城市發展的機制、方向，採取的政策，確定城市性質、規模及各級中心城的職能、規模，部署全市性基礎設施，劃定各種資源的保護範圍，協調城市、鄉村的土地利用結構和空間結構，協調全市與所處區域大環境的關係。這一層次規劃關係國家和省域的資源控制和發展，決定着本區域的發展形態和方向，需要置於國家和省的宏觀調控之下，要按規定程序上報審批。

(2)組羣規劃。重點解決在全市總體規劃指導下，各組羣內部如何發展問題。主要內容是根據各組羣的發展條件、水平及總體規劃對各組羣的定位和控制；確定每個組羣的發展方向和佈局形態；落實總體規劃中的全市性基礎設施；佈置組羣內部的基礎設施；確定各項基礎設施的容量；部署各種網絡、城市豎向和河湖水體；協調各組羣與市大組羣之間的關係，尤其要重視各項基礎設施之間的相互協調。這一層次規劃雖屬於宏觀性規劃，但它是在全市總體規劃控制下的規劃。組羣規劃由市政府組織協調，分組羣組織編制，市人大審查同意後，由市政府審批。

(3)法定圖則。城市規劃對城市各類用地和空間資源的安排及對各項建設的綜合部署，是通過對大量建設項目的規劃管理來實現的。在市場經濟條件下政府是公共利益的代表，政府和城市各利益主體之間需要有一個共同遵守的規劃，以達到公正、公開和公平。政府與城市各利益主體所共同遵守的這個規劃，必須是法定的，即法定圖則。對這一層次規劃，深圳已進行了較為深入的研究和成功的實踐。

(4)詳細藍圖。主要是在法定圖則控制下對具體地段提出的控制原則和引導方案，是規劃管理的具體依據。

城鄉一體化規劃

組羣式城市不僅僅是城區的概念，而應是區域的概念，必須從區域的範圍來分析研究影響其發展的各種因素，強化組羣式城市在區域經濟社會發展中的地位和作用，帶動區域整體協調發展。因此，組羣式城市的規劃應當是城鄉一體化的規劃。它既不是組羣式城市各組羣規劃的機械拼接，更不是各城區規劃的“拼盤”，而是對組羣式城市各類用地及空間資源的各項建設的統籌安排和綜合部署，它的覆蓋範圍應是整個市域範圍。編制城鄉一體化規劃，總體規劃層次應避免“拼盤”。城市總體規劃必須在一張圖上編制完成，不能各組羣分別編制後再拼湊到一張圖上。組羣規劃層次應做銜接與協調：①各組羣與市大組羣的銜接與協調；②各級羣之間的銜接與協調；③各組羣內部城鄉間的協調。通過一系列規劃，使整個城鄉建設在各層次上都有一體化規劃來調控和引導。

優化城鎮體系結構，強化中心城區地位

組羣式城市的結構是否合理，直接影響其能否健康有序發展和對區域整體發展的帶動。組羣式城市各城區分散佈局，競相發展，極易導致各城區長期均衡發展，使其中心城區不突出，結構性差。因此，組羣式城市構築合理的城市結構非常重要。

(1)在城鎮體系空間佈局結構規劃中應加強城鎮羣的向心力，減弱城鎮羣的離心力，突出中心城區（即核心）的地位，保障城鎮羣整體的協調發展。對於影響城鎮羣整體效應的個別城鎮要採取必要的調整措施，如淄博市下轄的桓台縣，地處淄博市中心城區（張店區）的北鄰，現淄博市的城市形態呈“T”形偏心結構，不利於城市整體效應的發揮，如將桓台縣劃為桓台區，使淄博市城市形態呈“十”字形向心結構，則有利於城市整體效應的發揮。

(2)構築金字塔式城鎮等級規模結構，對於規模較小的鄉鎮應與相鄰的區位優越的建制鎮合併。

(3)在發展政策上要突出中心城區地位，順應城市“均衡發展→極化發展→拉動發展”螺旋式上升發展的客觀規律，並根據各個城市所處的發展階段採取相應的城市發展策略。淄博市過去長期實行均衡發展政策，促進了各城區的發展。但是，城市發展到現在，特別在市場經濟條件下再實行均衡發展政策，必然削弱其作為百萬人口特大城市的集聚效應和市場競爭力。因此，淄博市及時調整了城市發展策略，1997年做出了加快中心城區（張店區）建設，帶動全市協調發展的決策，並將這一決策落實到總體規劃和實際工作中，規劃至2010年張店區城市人口達到52萬人，從個體上也跨入大城市的門檻。通過強化中心城區的地位，帶動市域經濟社會整體協調發展。

突出個性特色

城市形象要避免雷同化，就必須突出個性，強化特色。組羣式城市各城區都有着不同的地理特徵、歷史背景和文化內涵，在突出中心城區發展的同時，要充分利用和發揮各城區的基礎條件，塑造各具特色的城市形象。如淄博市五個城區（市轄區）各自有着不同的歷史文化內涵和城市地理特徵：臨淄區的古齊文化、博山區的山水風景、淄川區的山水湖、周村區的傳統文化街區等等，對各城區發展都有着明顯的影響，為此，編制規劃應予以充分考慮，以利於塑造鮮明的城市特色。

注重區間交通規劃，強化各組羣聯絡

交通是城市人流、物流、能流的載體，路網則是城市的骨架，路網合理與否，交通可達性如何，直接關係到城市效能的高低，對於組羣式城市來説，區間交通還是維繫組羣式城市發展的基礎。如果區間交通網絡分佈合理，可達性強，各城區人流、物流、能流傳遞高效迅速，各城區的凝聚力、吸引力提高，排他性減弱，組羣式城市就會保持健康持續發展。因此，組羣式城市要注意做區間交通規劃，建立區間交通走廊，交通要向快速化、立體化發展。對於淄博市來説，應依照“十”字結構，建立“十”字型高速公路、區間快速路、區間聯繫路和區間鐵路（輕軌）等綜合道路系統，以減少組羣城市散、遠的問題。

加快基礎設施聯網，提高綜合抗災能力

基礎設施是城市的骨架和脈絡，是構成城市功能和承載力的基本要素，是保障城市生產生活等一切活動正常進行的基礎。一個城市，如果其基礎設施配套差，不成系統，則該城市就難以發揮正常的功能，城市的各項活動將無法有序進行。因此，建設現代化城市，首先要構築現代化的城市基礎設施。組羣式城市因佈局分散，其基礎設施全市聯網困難較大，一般都是各城區自成系統，這也是其城市功能差的主要原因。所以，在組羣式城市規劃編制中應予以認真研究，妥善解決。淄博市已實現電力、通訊、消防、道路的全市聯網，但其他都是各區自成系統，大大降低了城市功能的發揮。規劃編制應認真分析現實和需要、需要和可能的辯證關係，提出逐步實現全市基礎設施聯網的各種方案。從某一系統或部分城區基礎設施的聯網開始，如張店區、臨淄區、周村區三個城區（市轄區）部分設施的聯網。淄博市引進天然氣項目已簽訂協議，應儘早規劃全市統一的供輸管網。全市基礎設施聯網是一項系統工程，應統一規劃，分期實施，逐一到位。通過聯網提高淄博市的城市功能，增強城市的抗災能力和處理突發事件的能力，提高城市的現代化水平。

建立適應組羣式城市特點的規劃管理體制

城市規劃管理體制是否科學合理，對城市的建設發展有着至關重要的作用。與集中式城市相比，組羣式城市規劃管理的難度更大，建立適合其特點的規劃管理體制尤為重要。組羣式城市的典型特徵是城市佈局分散，城鄉交叉，城鄉一體。組羣式城市建設是城鄉一體的建設，引導、調控城鄉一體化建設須有與之相應的規劃管理體制提供組織保障。因此，組羣式城市應建立城鄉一體、上下垂直、高度集中的規劃管理機制，解決一個城市內城區規劃管理和村鎮規劃管理兩個機構，兩個“龍頭”的問題，最近國務院批准的國家建設部機構改革方案中，已將城市規劃司和村鎮建設司合併，説明中央領導已注意解決這個問題，各級地方政府，特別是城市人民政府更應引起高度重視。作為組羣式城市規劃行政主管部門應對全市城鄉規劃實施統一管理，並在各區設派出機構，實行垂直領導。市規劃行政主管部門主要負責組織擬定關於城鄉規劃的行政法規、技術規範；組織編制全市城鎮體系規劃和城市總體規劃，並負責組織實施：對各區的建設工程核發“一書兩證”；對全市城鄉規劃實施監督檢查。區規劃管理部門主要負責編制和報批組羣規劃及其以下各層次規劃；根據市規劃主管部門授權負責本區的日常規劃管理和監督檢查等。

組羣式城市規劃管理應突出中心城區這一重點

城區是城市的核心，是城市規劃管理的重點。組羣式城市具有多個城區，每個城區都是其城鎮組羣的核心，幾個城區中的中心城區則是整個城市的核心。組羣式城市每個城區的規劃建設管理如何，都體現着各自城鎮組羣的發展水平和管理水平。而中心城區的規劃建設管理如何，又體現着整個組羣式城市的發展水平和管理水平。因此，組羣式城市規劃管理的重點是其各個城區，中心城區則是其重中之重。對中心城區的規劃管理宜交接由市規劃主管部門負責。例如淄博市城市規劃管理的重點是五個城區（市轄區），作為中心城區的張店區則是淄博市城市規劃管理的重中之重。

加強城區間的規劃管理

城區間是組羣式城市的一個重要地帶，它包括環繞各城區的城鄉結合部和連接各城區的交通幹道沿線的帶狀區域。組羣式城市各城區間隔分佈，這種空間佈局形態的城市，極易造成城市局部（城區）發展的有序和大部（城區間）發展的無序，導致城市生態環境惡化，城市發展目標難以實現。這種城區間發展的無序，主要有以下原因：

(1)城區間地帶與城區相比，範圍大、戰線長，而這一地帶受城區影響，經濟發展較快，建設活動頻繁，使規劃管理任務重、難度大。

(2)各城區一般都是鄉鎮企業及個體私營企業較發達的地帶，這些企業為了尋求自身發展，爭相佔據有利位置，盲目建設擴展，導致其佈局分散、混亂、無序。

(3)各城區間都有交通幹道相連，這些幹道兩側極易成為鄉鎮企業和個體私營企業經銷其產品的店鋪，導致城區間幹道兩側“一層皮”式的低檔次建設，從視覺上阻斷了城區與鄉村田野的有機聯繫。

組羣式城市規劃行政主管部門在對城區實施嚴格的規劃管理的同時，必須加大對各城區間地帶的規劃管理力度，合理引導鄉鎮企業發展和鄉鎮村建設，控制城區的無序蔓延趨勢，制止各城區間道路兩側“一層皮”式的低檔次建設，保護城區間的綠色空間和田園風光，使整個城市處於一個良好的生態環境裏。

加強村鎮規劃管理

城鄉一體化發展，要求城市規劃主管部門不僅要管好城區的規劃，還要管好村鎮的規劃。組羣式城市城鄉交叉的城市佈局為城鄉一體化發展提供了比集中式城市更好的基礎條件，但是，如果不加強對村鎮的規劃管理，不積極調控引導村鎮的規劃建設有序發展，並與整個城市的發展相協調，這種優越的基礎條件就可能會起相反的作用。如村鎮建設無序，一方面導致村鎮規模的低檔次蔓延和土地資源的大量浪費，使已經十分尖鋭的人地矛盾更加突出；另一方面又使環境質量惡化。因此，在村鎮建設中貫徹十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地的基本國策顯得尤為重要，這也是可持續發展的一項重要內容。城鄉一體化發展要求村鎮建設要象城市建設那樣有序發展，使其具有便捷的交通、必要的基礎設施和良好的生活服務、文化教育等公共設施，並保持良好的環境質量。而要達到這一要求，則必須依賴於規劃對村鎮建設的調控、協調和引導。加強村鎮的規劃管理，精心編制和認真實施村鎮規劃。小城鎮只有達到一定規模，才能節約資源形成有效的基礎設施，促進經濟發展。因此，實施小城鎮建設應採取適當的遷村並點措施，把部分規模小、自然條件差、位置偏僻、交通不便的村莊撤併遷移到各方面條件較好的小城鎮。

完善法規體系，依法實施規劃管理

市場經濟是法制經濟，城市規劃管理必須依法實施，建立健全適應市場經濟的規劃法規體系。

①儘快健全以《城市規劃法》為主體的國家法律、行政法規、地方法規和技術規範相配套的城市規劃法規體系。現行《城市規劃法》是在計劃經濟體制背景下制定的，許多方面已不適應變化了的形勢和市場經濟發展的需要，應儘快進行必要的修改、補充和完善。

②改革城市規劃體系，強化規劃的法律地位。

③進一步加大城市規劃執法力度，強化城市規劃的監督檢查，建立專職規劃執法監察隊伍，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，依法保證城市的各項建設按城市規劃實施。

建立民主監督制度和公眾參與制度

市場經濟的運行原則是公開、公正和公平，它要求管理公開化、民主化。因此，要建立民主監督制度和公眾參與制度，並將這項制度貫穿在規劃編制、審批和實施的各個環節。建立並實行此項制度，有利於提高規劃的編制質量，有利於增強市民的城市規劃意識，有利於城市規劃的貫徹落實。在這方面，淄博市規劃局進行了有益的嘗試：

①實行了規劃公佈制度，規劃方案一經批准，立即向社會公佈。

②聘請部分人大代表和政協委員為城市規劃執法監督員。

③在市級電台、電視台、黨報等新聞媒體開辦城市規劃專題欄目。

④印發新一輪城市總體規劃宣傳材料。

⑤實行局長接訪日製度。通過採取上述一系列制度及措施，大大增強了規劃管理的民主化和公開化，收到了良好的效果。

芒福德説：“真正影響城市規劃的是社會變革”。當前，我國的政治體制改革和經濟體制改革正逐步深入，改革的推進必將給城市規劃及其管理帶來機遇和挑戰。城市規劃部門應抓住機遇，通過紮實有效的工作，引導、調控和促進城市建設和區域經濟社會健康協調發展。