社會穩定風險評估

2019年05月08日，國務院出台的《重大行政決策暫行條例》國令第713號發佈，2019年9月1日起施行，《條例》堅持將黨的領導貫徹到重大行政決策全過程，對重大行政決策事項範圍、重大行政決策的作出和調整程序、重大行政決策責任追究等方面作出了具體規定。重大行政決策的實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責風險評估工作的其他單位應當組織評估決策草案的風險可控性。風險評估結果應當作為重大行政決策的重要依據，同時也標誌着風險評估工作已進入新一階段。

習總書記在2012年11月“落實黨的十八大精神要抓好六個方面工作”時指出：對涉及羣眾切身利益的重大決策，要認真進行社會穩定風險評估，充分聽取羣眾意見和建議，充分考慮羣眾的承受能力，把可能影響羣眾利益和社會穩定的問題和矛盾解決在決策之前。

習總書記在2015年5月“要把風險想得更深入些”時指出：要清醒認識面臨的風險和挑戰，把難點和複雜性估計得更充分一些，把各種風險想得更深入一些，把各方面情況考慮得更周全一些，搞好統籌兼顧。要堅持經濟發展以保障和改善民生為出發點和落腳點，全面解決好人民羣眾關心的教育、就業、收入、社保、醫療衞生、食品安全等問題，讓改革發展成果更多、更公平、更實在地惠及廣大人民羣眾。

中辦、國辦於2015年4月發佈《關於加強社會治安防控體系建設的意見》時強調：落實重大決策社會穩定風險評估制度，切實做到應評盡評，着力完善決策前風險評估、實施中風險管控和實施後效果評價、反饋糾偏、決策過錯責任追究等操作性程序規範。落實矛盾糾紛排查調處工作協調會議紀要月報制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制，着力防止因決策不當、矛盾糾紛排查化解不及時等引發重大羣體性事件。

社會穩定風險評估（簡稱：穩評 ^[1]  ）已被提升為重要的黨政國策，因此亟需實事求是地給出社會穩定風險評估的科學定義。結合社會發展的四個典型階段，《社會穩定風險評估與管理》（唐鈞/著，北京大學出版社2015版）中提出：社會穩定風險評估（簡稱：穩評）也具有相應的定義（如圖1所示）。 ^[1] 

粗放階段的社會穩定風險評估，指僅評估項目或政策等待評事項，是否具有可能引發羣體事件的風險。

規範階段的社會穩定風險評估，指在政策、項目、活動的制定或實施之前，通過全面科學地分析可能影響社會穩定的因素，預測其損害程度，預估責任主體的承受能力，進而綜合評定風險等級。

精細階段的社會穩定風險評估，指系統應用風險評估的科學方法，全面評估待評事項可能引發的社會穩定風險，客觀預估責任主體和管理部門對社會穩定風險的內部控制和外部合作能力，科學預測相關利益羣體的容忍度和社會負面影響，提前預設風險防範和矛盾化解的措施，進而確定該待評事項的當前風險等級，並形成循環。

人性階段的社會穩定風險評估，指同時兼顧兩個維度：一是民眾牴觸和抗議的最小化，也即底線思維的反對最小化；二是民眾滿意度的最大化，也即人性化導向的滿意度最大化。

在現階段，社會穩定風險評估（簡稱：穩評 ^[1]  ）應儘早規範化、努力精細化、盡力人性化。因此，《社會穩定風險評估與管理》（唐鈞/著，北京大學出版社2015版）中提出：現階段的社會穩定風險評估，亟待符合規範的要求（如圖2所示）。 ^[1] 

綜上，社會穩定風險評估機制的目標：降低民眾的反對度和提升民眾的滿意度，始終不會動搖。但建立健全社會穩定風險評估機制，則要認識到不同階段的社會穩定評估具有相對應的科學定義，並且將是伴隨着社會的不斷髮展而持續優化和改進的動態過程。

2005 年，遂寧市在全國率先建立《重大工程項目社會穩定風險評估預測化解機制》，許多省市紛紛效仿，形成了“遍地開花”、“燎原之勢”的局面。2013 年，黨的十八屆三中全會作了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，強調健全重大決策社會穩定風險評估機制。這些政策主張和實踐有效促進了社會穩定風險研究，並使之趨於精細化。 ^[2] 

國務院總理李克強2015年3月5日作政府工作報告時，再次提出：深入開展法治宣傳教育，加強人民調解工作，完善法律援助制度，落實重大決策社會穩定風險評估機制，有效預防和化解社會矛盾。

在穩評與穩管的理論研究和實踐總結的基礎上，社會穩定風險評估機制亟待建立健全。理想的社會穩定風險評估機制，是指系統應用風險評估的科學方法，全面評估待評事項可能引發的社會穩定風險，客觀預估責任主體和管理部門對社會穩定風險的內部控制和外部合作能力，科學預測相關利益羣體的容忍度和社會負面影響，提前預設風險防範和矛盾化解的措施，進而確定該待評事項的當前風險等級，並形成循環。

《社會穩定風險評估與管理》（唐鈞/著，北京大學出版社2015版）中提出：社會穩定風險評估機制，應該由五部分組成：評估風險度，提升承受力，內部防範力，外部公信力，立體聯動機制（如圖3所示）。 ^[3] 

《社會穩定風險評估與管理》（唐鈞/著，北京大學出版社2015版）中指出：在我國的轉型期，社會穩定風險評估機制的建立健全，雖任重道遠，但意義重大，是在民主法治社會實施善治（Good Government）的先決條件。

第一，社會穩定風險源的持續變動，要求穩評和穩管的配套和升級；

第二，社會穩定風險評估範圍的“應評盡評”原則，將從管理方設“重大”標準，轉為民眾設“利益相關”標準，評估的覆蓋範圍將大幅度擴大；

第三，社會穩定風險評估必須與社會穩定風險管理結合，以評促管、邊管邊評、先管後評等方式將予實施，穩評將從立項前的一個環節，轉變為持續全部過程的管理活動；

第四，規範化的社會穩定風險評估，技術上引入了國際上先進的風險管理標準，究其實質是最大範圍地識別潛在問題，最大程度地分析社會風險，最為謹慎地確定風險等級，最大力度地防範社會問題，最大誠意地調處矛盾糾紛；

第五，社會穩定風險評估與管理，雖是“先評估後立項”的形式要件，但卻是當前最為符合社會服務管理“民本”要求的管理要件，在抵禦“風險社會”的同時也將有力推動“民本善治”的到來。 ^[3] 

以上社會穩定風險評估的科學定義、規範要求和評估機制均來自《社會穩定風險評估與管理》（唐鈞 著，北京大學出版社）一書。

中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞認為：穩評在當前遇到的問題，主要還是由其自身的欠缺造成，包括認知狹隘、方法粗糙、評管脱節三個問題。 ^[4] 

第一，認知狹隘。傳統上社會穩定風險評估只評估是否會發生羣體性事件，是“小穩評”。而實際上應該從更廣的角度，考慮到突發公共事件、社會負面影響、公信力三個層面的風險，並且在實踐中着重針對矛盾糾紛、秩序破壞、社會恐慌等高危風險項，開展有效的穩評。具體點來説，近期一系列樓房塌陷事故，還有“殭屍肉風波”，都已經引發了嚴重的社會恐慌，哪怕沒有人員死傷，都應該列為高危的社會風險。

第二，方法粗糙。社會穩定風險評估與管理尚處於粗放階段。現實中的穩評，標準模糊、報告粗糙、流程不規範等問題屢見不鮮，在科學性、規範程度、信度、效度等多個方面都亟待改觀。

事實上，科學的穩評應該綜合考慮相關利益羣體的需求，綜合應用“虛實結合”等方法，充分利用“大數據”等工具，全面評估待評事項可能引發的社會穩定風險，客觀預估責任主體和管理部門對社會穩定風險的內部控制和外部合作能力，科學預測相關利益羣體的容忍度和社會負面影響，提前預設風險防範和矛盾化解的措施，進而確定待評事項的當前風險等級，並形成循環。

第三，評管脱節。穩評存在形式主義、評而不用、用評估應付規定等問題，評管脱節、只評不管、聯而不動的問題突出。實際上，社會穩定風險評估必須與社會穩定風險管理（下稱穩管）緊密結合起來。一是穩評的範圍應包括實施過程和實際應用後的風險；二是評估結論和風險建議應連接風險管理，並予以落實操作；三是風險評估應配套事中監管、事後績效考核等連帶措施。

總的來説，當前中央和社會各界其實都高度重視穩評，但由於穩評在理念、方法、管理等方面的問題，一定程度上導致了形式主義、信度效度不高、評而不用等問題，進而導致其應有作用未能得以發揮出來。《社會穩定風險評估與管理》（北京大學出版社2015）指出下一步要推廣科學、規範的穩評。 ^[4] 

中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞認為：科學、規範的穩評有三大關鍵：風險理念，科學方法，評管結合。 ^[4] 

第一，樹立風險評估與管理的觀念。應扭轉穩評是自找麻煩、增加成本、看似無用等狹隘觀念，而是將其看作社會效益的堅實保障。穩評的目的是兼顧三方面的利益：一是確保建設項目、活動事宜得以安全、順利地開展；二是通過與周邊民眾的充分溝通和提前化解，爭取反對的最小化；三是綜合考慮社會各界的訴求，實現社會資本的效益最大化和民眾滿意度最大化。

因此，凡是直接關係到人民羣眾切身利益、涉及面廣、容易引發社會穩定問題的重大決策事項，應該應評盡評、全面客觀、查防並重、統籌兼顧。這就意味着，除了核電站、PX等高風險項目，住房安全、食品安全等直接與民眾生活相關的安全風險，都需要開展科學、規範的穩評。

第二，採用科學的穩評方法。在《社會穩定風險評估與管理》一書中，總結了科學的穩評應包含的5大要素——意願度、支持度、反對度、容忍度和風險度。

意願度是指實施項目的意願及其強度，包括官方意願度和社會意願度。

支持度是對於項目的實際支撐、具體行動、實施保障等多方面配套狀況的真實程度。

容忍度評估主要針對不能容忍的風險進行排查並評估其狀況，主要包括法律法規的禁忌、民眾普遍的耐受力狀況、地區習俗和村規鄉約的禁忌等風險。

反對度主要指利益全體的真實反對程度，包括由於損害或損失等導致的直接反對，和由於連鎖反應、替代方案等導致的間接反對。

風險度則指待評事項可能引發社會穩定風險的綜合狀況，再加上社會穩定風險管理的狀況。

科學的穩評應綜合考慮以上五大評估要素，全面分析可能影響社會穩定的因素，預測其損害程度，預估責任主體承受能力，進而綜合評定風險等級。

第三，評管結合。穩評應形成管理機制才能充分發揮其應有的作用。尤其在當前轉型期，社會穩定風險源持續變動，要求穩評和穩管的配套和升級，並擴大評估覆蓋範圍。同時，穩評必須與穩管結合，藉由以評促管、邊管邊評、先管後評等方式予以實施，從立項前的一個環節，轉變為持續全部過程的管理活動。

綜上，《社會穩定風險評估與管理》（北京大學出版社2015）指出：只有樹立風險理念，應用科學方法，實現評管結合的穩評，才是切實防治社會穩定風險的評估機制，才是科學、規範的穩評。 ^[4] 

以上“主要問題”和“三大關鍵”摘自《中國經濟導報》2015-07-25 B01版《社會穩定風險評估應派上更大用場——訪中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞》一文。

從當前中國社會的總體形勢看，整體平穩的同時存在着嚴重的社會風險，一方面，中國經濟持續快速發展，政治體系運行平穩有序，社會整體發展保持着良好態勢。另一方面，當前中國各種問題和矛盾凸現出來，不少問題和矛盾還呈現出繼續惡化的態勢，社會風險也在不斷累積。當前，“三農”問題、腐敗問題、房屋徵收、國有資產流失、貧富懸殊問題、就業問題、金融風險的加劇、安全生產問題、犯罪猖獗問題、誠信危機及影響社會和諧穩定的不安定因素等這些問題中潛藏着巨大的社會風險，這些問題可以説是當前中國十分緊迫並亟待解決的問題，這些問題中潛藏着巨大的社會風險。這些問題如果得不到較好的解決和處理，累積到一定程度，就可能失控從而形成社會危機。在很大程度上可以説，這些社會問題是當前中國社會風險之源。

重大事項決策的提出、政策的起草、項目的報批、改革的牽頭、工作的實施等有關部門是負責組織重大事項社會穩定風險評估工作的主體。涉及到多個部門的，牽頭部門為評估工作的主體，其他相關部門協助辦理。

根據重大事項的合法性、合理性、可行性、可控性等四個要素，主要圍繞以下內容進行評估。

（一）是否符合現行法律、法規、規章，是否符合黨和國家的方針政策，是否符合國家、省委省政府的戰略部署、重大決策以及暫行辦法 ^[5]  。

（二）是否符合本省、本系統近期和長遠發展規劃，是否符合經濟社會發展規律，是否符合以人為本的科學發展觀，是否兼顧了各方利益羣體的不同需求，是否考慮了地區的平衡性、社會的穩定性、發展的持續性。

（三）是否經過充分論證，是否符合大多數人民羣眾的意願，所需的人力、財力、物力是否在可承受的範圍內並且有保障，是否能確保連續性和穩定性，時機是否成熟。

（四）對所涉及區域、行業羣眾利益和生產生活的影響，羣眾對影響的承受能力，引發矛盾糾紛、羣體性事件的可能性。

（五）其他有可能引發不穩定因素的問題。

由重大事項的承辦部門具體組織實施風險評估工作，按照“誰主管、誰負責”、“誰決策、誰負責”、“誰審批、誰負責”的要求，對評估結論負責。

評估重大事項必須依照法律、法規和政策，做到公開、公正，體現公平，符合大多數人民羣眾的意願。

依照相關法律法規和政策制定科學、規範的評估標準，深入調查研究，多渠道、多方式、多層次徵求意見，定性與定量分析相結合，充分論證，確保評估工作全面、客觀、準確。

統籌考慮發展需要與人民羣眾承受能力，統籌考慮人民羣眾長遠利益與現實利益，切實維護人民羣眾合法權益。

正確處理改革、發展、穩定的關係，把改革的力度、發展的速度與社會可承受程度統一起來，實現政治效益、經濟效益的有機統一。

凡與人民羣眾切身利益密切相關、牽涉面廣、影響深遠，易引發矛盾糾紛或有可能影響社會穩定的重大事項實施前，都應開展社會穩定風險評估。

包括事項：

（一）涉及土地等保管、利用、徵集方面的事項。

主要是涉及範圍廣、影響面較大的徵集方式的改變、調整等。

（二）涉及重大政府法規政策的事項。

主要是涉及較多部門、涉及較多人員的政府政策的制定、調整和落實的事項。

（三）涉及重大違法案件、處罰的事項。

主要是涉及重要的違法案件和檔案行政處罰的實施等。

（四）涉及黨政系統多數幹部職工切身利益的事項。

主要是涉及黨政系統幹部職工的重大政策制定和調整。

（五）其他涉及較多人民羣眾利益的重大事項。

由評估主體對已確定的評估事項制定評估方案，明確具體要求和工作目標。

評估主體根據實際情況，將擬決策事項通過公告公示、走訪羣眾、問卷調查、座談會、聽證會等多種形式，廣泛徵求意見，科學論證，預測、分析可能出現的不穩定因素。

對重大事項社會穩定風險劃分為A、B、C三個等級。人民羣眾反映強烈，可能引發重大羣體性事件的，評估為A級；人民羣眾反映較大，可能引發一般羣體性事件的，評估為B級；部分人民羣眾意見有分歧的，可能引發個體矛盾糾紛的，評估為C級。評估為A級和B級的，評估主體要制定化解風險的工作預案。

在充分論證評估的基礎上，評估主體就評估的事項、風險的分析、評估的結論、應對的措施編制社會穩定風險評估報告。

重大事項實施前必須經局黨組會、局長辦公會等形式集體研究審定。評估主體將評估報告、化解風險工作預案提交局黨組會、局長辦公會等會議審批，由會議集體研究視情況作出實施、暫緩實施或不實施的決定。對已批准實施的重大事項，評估主體要密切監控運行情況，及時調控風險、化解矛盾，確保重大事項順利實施。

全省檔案部門要高度重視，切實加強對重大事項社會穩定風險評估工作的組織領導。全省各級檔案部門主要領導要加強對評估工作的督促、指導，其他領導要主動抓好分管範圍內的重大事項社會穩定風險評估工作，及時研究解決工作中遇到的重大問題，提升重大事項社會穩定風險評估工作水平。各單位要把評估結果作為重大事項決策的重要依據，認真執行、切實推進社會穩定風險評估工作，對應進行評估的事項要做到不評估不決策，不評估不實施。

各級檔案部門要把重大事項社會穩定風險評估工作納入社會治安綜合治理考評體系，對應進行社會穩定風險評估而未實施評估，或因組織實施不力、走過場，以及防範化解工作不落實、不到位，引發大規模集體上訪或羣體性事件等影響社會穩定事件的，要依據有關規定嚴肅查究有關單位和相關人員的責任。

對構建社會主義和諧社會的重大意義，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。全面準確地理解和諧社會的基本特徵和重要原則，重要的一條就是要充分認識保持安定有序、維護社會穩定的重要意義。在實踐中，人們越來越深切地體會到，構建和諧社會，必須維護社會穩定。

穩定是和諧的前提和基礎。推進和諧社會建設，就必須保持社會的平安、穩定、有序。沒有穩定，構建社會主義和諧社會就無從談起。唯有穩定才能發展經濟，才能達到社會和諧。構建和諧社會，需要做很多方面的工作，而保持安定有序、維護社會穩定，是最重要的工作。

保持社會穩定是大局，這是我國現代化建設的一條極其重要的經驗。改革開放40多年來，我國經濟始終保持持續快速健康發展，綜合國力顯著增強，人民生活逐步改善，各項事業生機勃勃，國際威望不斷提高。這一切都同我們的社會保持團結穩定的局面密切相關。我們應該倍加珍惜來之不易的大好局面。鄧小平同志曾經指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什麼都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”這不僅為改革開放和現代化建設的實踐所充分證明，也是廣大幹部羣眾從經驗和教訓中得出的共同結論，是人民的共同心聲。

維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。當前，我們所處的國際國內環境相當複雜，既面臨大好機遇，也遭遇嚴峻挑戰。團結一心，保持穩定，我們才能抓住機遇，克服困難，應對挑戰。我國現代化建設正處於一個重要戰略機遇期，確保穩定，才能抓住和用好這個戰略機遇期，實現經濟發展和社會和諧；確保穩定，才能化解矛盾、理順情緒，團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素；確保穩定，才能妥善解決我們面對的各種問題，為經濟社會發展創造良好的內部和外部環境。在現代化建設的大局面前，我們必須像愛護自己的眼睛一樣珍惜、維護社會穩定。

維護社會穩定，實現社會和諧，一個重要問題是依法有序地看待和處理我們面對的問題。依法治國這句話，大家都擁護，這就意味着必須健全社會主義法制，充分發揮法治在促進、實現、保障社會和諧方面的重要作用。社會的發展總會面臨着矛盾和問題，也總是在不斷解決矛盾和問題中前進的。當今世界很不平靜，會有這樣那樣的磨擦和問題；國內改革建設不會一帆風順，會有這樣那樣的困難。解決這些矛盾和問題，只能冷靜理智、依法有序地進行。

和諧與穩定符合國家和人民的根本利益，促進和諧與維護穩定是每一個公民的責任。我們都希望生活在一個和諧、穩定的社會之中，都希望國家儘快地富強起來，人民富裕起來，都希望順利實現現代化建設的宏偉目標，那麼，人人應該為和諧穩定盡責，為和諧穩定出力。只要我們上下同心，各方協力，和衷共濟，團結穩定，就沒有克服不了的困難。我們相信，一個更加富強、更加民主、更加文明的中國必將屹立於世界民族之林。