探索實行耕地輪作休耕制度試點方案

試點區域：重點在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地開展輪作試點。

技術路徑：推廣“一主四輔”種植模式。“一主”：實行玉米與大豆輪作，發揮大豆根瘤固氮養地作用，提高土壤肥力，增加優質食用大豆供給。“四輔”：實行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，改變重迎茬，減輕土傳病蟲害，改善土壤物理和養分結構；實行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，以養帶種、以種促養，滿足草食畜牧業發展需要；實行玉米與穀子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，減少灌溉用水，滿足多元化消費需求；實行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作，增加食用植物油供給。

重點在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區開展休耕試點。

1.地下水漏斗區。

試點區域：主要在嚴重乾旱缺水的河北省黑龍港地下水漏斗區（滄州、衡水、邢台等地）。

技術路徑：連續多年實施季節性休耕，實行“一季休耕、一季雨養”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆，減少地下水用量。

2.重金屬污染區。

試點區域：主要在湖南省長株潭重金屬超標的重度污染區。在調查評價的基礎上，對可以確定污染責任主體的，由污染者履行修復治理義務，提供修復資金和休耕補助。對無法確定污染責任主體的，由地方政府組織開展污染治理修復，並納入休耕試點範圍。

技術路徑：在建立防護隔離帶、阻控污染源的同時，採取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。連續多年實施休耕，休耕期間，優先種植生物量高、吸收積累作用強的植物，不改變耕地性質。經檢驗達標前，嚴禁種植食用農產品。

3.生態嚴重退化地區。

試點區域：主要在西南石漠化區（貴州省、雲南省）、西北生態嚴重退化地區（甘肅省）。

技術路徑：調整種植結構，改種防風固沙、涵養水分、保護耕作層的植物，同時減少農事活動，促進生態環境改善。在西南石漠化區，選擇25度以下坡耕地和瘠薄地的兩季作物區，連續休耕3年。在西北生態嚴重退化地區，選擇乾旱缺水、土壤沙化、鹽漬化嚴重的一季作物區，連續休耕3年。

與不同作物的收益平衡點相銜接，互動調整，保證農民種植收益不降低。結合實施東北冷涼區、北方農牧交錯區等地玉米結構調整，按照每年每畝150元的標準安排補助資金，支持開展輪作試點。

與原有的種植收益相當，不影響農民收入。河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕試點每年每畝補助500元，湖南省長株潭重金屬污染區全年休耕試點每年每畝補助1300元（含治理費用），所需資金從現有項目中統籌解決。貴州省和雲南省兩季作物區全年休耕試點每年每畝補助1000元，甘肅省一季作物區全年休耕試點每年每畝補助800元。

中央財政將補助資金分配到省，由省裏按照試點任務統籌安排，因地制宜採取直接發放現金或折糧實物補助的方式，落實到縣鄉，兑現到農户。允許試點地區在平均補助水平不變的前提下，根據試點目標和實際工作需要，建立對農户實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據實行保基本、重實效的補助發放制度。

農業部會同中央農辦、發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、水利部、食品藥品監管總局、林業局、糧食局聯合印發了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》出台背景如何，主要內容是什麼，有哪些政策創新，如何貫徹落實好《方案》，記者就此採訪了農業部副部長餘欣榮。

記者：請介紹一下《方案》出台的背景和過程。

餘欣榮：黨中央、國務院作出了推進生態文明建設的重大部署，對促進農業可持續發展提出了明確要求。近年來，我國糧食連年增產，農業穩定發展，為經濟社會發展全局作出了重要貢獻。但是，我國農業發展方式較為粗放，農業資源過度開發、農業投入品過量使用、地下水超採以及農業內外源污染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯，農業可持續發展面臨重大挑戰，必須加快轉變農業發展方式，推進生態修復治理，促進農業可持續發展。

黨的十八屆五中全會提出，利用現階段國內外市場糧食供給充裕的時機，在部分地區實行耕地輪作休耕，既有利於耕地休養生息和農業可持續發展，又有利於平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。2016年《政府工作報告》和中央一號文件都對探索實行耕地輪作休耕制度試點提出了明確要求。近兩年，在湖南重金屬污染區和河北地下水漏斗區開展綜合治理試點，積累了一些農業資源環境保護的經驗。目前，國內糧食庫存增加較多，國內外市場糧價倒掛明顯，開展耕地輪作休耕制度試點，具備較好的條件，時機比較成熟，農民也易於接受。

按照中央的部署，2015年11月以來，農業部在深入調研、聽取基層幹部和農民意見、召開專家座談會的基礎上，研究起草了《方案》徵求意見稿，會同中央農辦、發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、水利部、食品藥品監管總局、林業局、法制辦、糧食局等部門和單位對《方案》多次修改完善。5月20日，中央全面深化改革領導小組第二十四次會議審議通過了《方案》。可以説，《方案》凝聚了各方面的智慧，符合新發展理念的要求，是黨中央、國務院着眼於我國農業發展突出矛盾和國內外糧食市場供求變化作出的重大決策部署。

記者：人多地少是我國的國情，探索實行耕地輪作休耕制度試點有何特殊意義。

餘欣榮：耕地是最寶貴的資源，也是糧食生產的命根子。我國先天不足的農業資源稟賦，超多人口的糧食供給壓力，使得耕地水資源超強度利用，資源環境已亮起“紅燈”。開展耕地輪作休耕制度試點，是主動應對生態資源壓力、轉變農業發展方式、促進可持續發展的重大舉措。其意義體現在以下三個方面：一是鞏固提升糧食產能的需要。我國有悠久的輪作種植傳統，將禾穀類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調節土壤理化性狀、改良土壤生態；休耕是讓耕地休養生息，實現用地養地相結合，保護和提升地力，增強糧食和農業發展後勁。二是促進農業可持續發展的需要。多年來，在農產品供給的壓力下，耕地地力消耗過大，地下水開採過度，化肥農藥大量使用，農業資源環境已不堪重負。通過耕地輪作休耕，減輕開發利用強度、減少化肥農藥投入，利於農業面源污染修復，緩解生態環境壓力，促進農業可持續發展。三是提高農業質量效益競爭力的需要。當前，我國農業大而不強、多而不優、競爭力弱的問題日益凸顯，迫切需要推進農業供給側結構性改革，促進農業轉型升級。通過耕地輪作休耕，節約高效利用資源，調整優化種植結構，增加緊缺農產品供給，滿足多元化消費需求，全面提升農業供給體系的質量和效率。

記者：在糧食等重要農產品供求壓力仍然較大的情況下，開展耕地輪作休耕制度試點應遵循什麼原則？

餘欣榮：十八屆五中全會明確提出，開展耕地輪作休耕制度試點，要以保障國家糧食安全和不影響農民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農化、削弱農業綜合生產能力，確保急用之時糧食能夠產得出、供得上。《方案》明確提出，要遵循以下幾個原則。一是鞏固提升產能，保障糧食安全。堅守耕地保護紅線，提升耕地質量，確保穀物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地採取保護性措施，休耕期間採取土壤改良、培肥地力、污染修復等措施，同時加強對休耕地監管，禁止棄耕、嚴禁廢耕。二是加強政策引導，穩定農民收益。鼓勵農民以市場為導向，調整優化種植結構，拓寬就業增收渠道。強化政策扶持，建立利益補償機制，對承擔輪作休耕任務農户的原有種植作物收益和土地管護投入給予必要補助，確保試點不影響農民收入。三是突出問題導向，分區分類施策。以資源約束緊、生態保護壓力大的地區為重點，防治結合、以防為主，因地制宜、突出重點，與地下水漏斗區、重金屬污染區綜合治理和生態退耕等相關規劃銜接，統籌協調推進。四是尊重農民意願，穩妥有序實施。我國生態類型多樣、地區差異大，耕地輪作休耕情況複雜，要充分尊重農民意願，發揮其主觀能動性，不搞強迫命令、不搞“一刀切”。鼓勵以鄉、村為單元，集中連片推進，確保有成效、可持續。

記者：《方案》對耕地輪作休耕制度試點的區域、目標和技術路徑都提出了哪些要求？

餘欣榮：耕地輪作休耕要堅持生態優先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔，突出重點區域、加大政策扶持、強化科技支撐，加快構建耕地輪作休耕制度，促進生態環境改善和資源永續利用。

在實施區域上：輪作主要在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地開展試點，休耕主要在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展試點。

在試點目標上：輪作面積500萬畝，其中黑龍江250萬畝、內蒙古100萬畝、吉林100萬畝、遼寧50萬畝；休耕116萬畝，其中河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕100萬畝，湖南省長株潭重金屬污染區連年休耕10萬畝，貴州省和雲南省石漠化區連年休耕4萬畝，甘肅省生態嚴重退化地區連年休耕2萬畝。力爭用3-5年時間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系，集成推廣種地養地和綜合治理相結合的生產技術模式，探索形成輪作休耕與調節糧食等主要農產品供求餘缺的互動關係。

在技術路徑上：對於輪作，重點推廣“一主四輔”種植模式。“一主”：實行玉米與大豆輪作；“四輔”：實行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，實行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，實行玉米與穀子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，實行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作。對於休耕，地下水漏斗區連續多年季節性休耕，實行“一季休耕、一季雨養”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆。重金屬污染區連續多年休耕，採取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。生態嚴重退化地區連續休耕3年，改種防風固沙、涵養水分、保護耕作層的植物，同時減少農事活動，促進生態環境改善。

記者：今年，國家對開展耕地輪作休耕制度試點有哪些具體政策？

餘欣榮：土地是農民賴以生存的根本保障。要讓農民願意開展輪作休耕，必須保證其收益不減少，這樣才能真正把輪作休耕的任務落實下去。為此，十八屆五中全會明確提出，國家對開展耕地輪作休耕給予必要的糧食或現金補助。

今年，農業部會同財政部整合部分項目資金，支持開展耕地輪作休耕制度試點。一是補助資金。中央財政安排14.36億元，其中輪作補助資金7.5億元，休耕補助資金6.86億元。二是補助標準。對於輪作，與不同作物的收益平衡點相銜接，互動調整，保證農民種植收益不降低，按照每年每畝150元的標準安排補助資金。對於休耕，與原有的種植收益相當，不影響農民收入，河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕每年每畝補助500元，湖南省長株潭重金屬污染區全年休耕每年每畝補助1300元（含治理費用），貴州省和雲南省兩季作物區全年休耕每年每畝補助1000元，甘肅省一季作物區全年休耕每年每畝補助800元。三是補助方式。中央財政將補助資金分配到省，由省裏按照試點任務統籌安排，因地制宜採取直接發放現金或折糧實物補助的方式，落實到縣鄉，兑現到農户。允許試點地區在平均補助水平不變的前提下，根據試點目標和實際工作需要，建立對農户實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據實行保基本、重實效的補助發放制度。

記者：《方案》對落實好耕地輪作休耕制度試點任務提出了哪些措施？

餘欣榮：耕地輪作休耕制度試點是中央全面深化改革領導小組確定的重大改革任務，《方案》對抓好耕地輪作休耕制度試點提出了明確要求，將任務分解到部門、到省份、到實施單位，確保目標到位、責任到位、措施到位。

一是加強組織領導。由農業部牽頭，會同中央農辦、發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、水利部、食品藥品監管總局、林業局、糧食局等部門和單位，建立耕地輪作休耕制度試點協調機制，加強協同配合，形成工作合力。試點省份要建立相應工作機制，落實責任，制定實施方案。試點縣要成立由政府主要負責同志牽頭的領導小組，明確實施單位，細化具體措施。

二是落實試點任務。試點省份農業部門要會同有關部門利用第二次全國土地調查等成果，確定輪作休耕制度試點地塊，報農業部備案，休耕地按要求落實到土地利用現狀圖上，不得與退耕還林還草地塊重合。試點實施單位要根據本方案，與參加試點的農户簽訂輪作休耕協議，明確相關權利、責任和義務，充分尊重和保護農民享有的土地承包經營權益，保障試點工作依法依規、規範有序開展。

三是強化指導服務。各有關部門要根據職責分工，對地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區的治理修復進行指導，加強試點地區農田水利設施建設，提高耕地質量。農業部門要會同國土資源部門加強耕地質量調查監測能力建設，定期監測評價輪作休耕耕地質量情況，開展技術指導和服務，把輪作休耕各項措施落到實處。支持試點地區農民轉移就業，拓展農業多種功能，推動農村一二三產業融合發展。

四是加強督促檢查。試點縣要建立縣統籌、鄉監管、村落實的輪作休耕監督機制，建立檔案、精準試點。試點任務要及時張榜公示，接受社會監督。農業部會同有關部門對耕地輪作休耕制度試點開展督促檢查，重點檢查任務和資金落實情況。利用遙感技術對試點情況進行監測，重點加強土地利用情況動態監測。對未落實輪作休耕任務的農户，要及時收回補助；對擠佔、截留、挪用資金的，要依法依規進行處理。

五是做好宣傳引導。充分利用廣播、電視、網絡等媒體，宣傳輪作休耕的重要意義和有關要求，引導社會各界關注支持試點工作。通過現場觀摩、經驗交流、典型示範等方式，宣傳輪作休耕的積極成效，營造良好輿論氛圍。

六是總結試點經驗。試點省份要對試點工作進展情況進行總結，於每年底形成年度報告，由省級人民政府向國務院報告，並抄送農業部。農業部會同有關部門建立第三方評估機制，委託中介機構對試點情況進行評估；認真總結做法和經驗，每年向國務院報告工作進展情況，並適時提出構建耕地輪作休耕制度的政策建議。 ^[1] 

2016年5月20日上午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十四次會議。會議審議通過了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》。

習近平強調，供給側結構性改革本質是一場改革，要用改革的辦法推進結構調整，為提高供給質量激發內生動力、營造外部環境。各地區各部門要把依靠全面深化改革推進供給側結構性改革擺上重要位置，堅定改革信心，突出問題導向，加強分類指導，注重精準施策，提高改革效應，放大制度優勢。 ^[2] 

兩會期間，農業部部長韓長賦做客新華網、中國政府網《部長之聲》，迴應網民關切。韓長賦表示，開展耕地的輪作休耕試點，本質上是推動農業的綠色發展，是農業生產經營制度的創新，這項制度的推進很有必要也有條件。 ^[3] 

第一，開展耕地的輪作休耕試點，本質上是想推動農業的綠色發展，是農業生產經營制度的創新，使農業能夠更好地實現可持續發展，使農業資源得到更合理的利用，使農業的生產能力得到更科學的保護，乃至提高。這是我們的初衷。説創新就是過去歷史上沒有過，“穀物基本自給、口糧基本安全”，這是我們的底線，還不能突破，這些關係怎麼處理好，要進行一些試點，要建立一種制度。第二，現在有必要搞輪作休耕。在農業長足發展、糧食供給有了基本保證的基礎上，讓複種的耕地輪着歇一歇，讓負重過大的環境喘口氣，我覺得也有必要。

還有一點，我們也有條件。這個條件就是這麼多年來農業的發展和進步，糧食生產能力達到很高的水平，十幾億人的吃飯問題有了很好的保障。這給我們創造了輪作休耕的條件。

過去兩年已經探索了很好的經驗和辦法，重點在農業土地生態脆弱的、特別需要保護的這些地方開展輪作休耕試點。今年我們會按照政府工作報告提出的任務，繼續抓好落實。一方面是落實好3000萬畝的輪作休耕任務，真正落實到村，落實到户，落實到田頭。另一方面是要探索這個制度。比如，在什麼條件下開展輪作休耕，什麼樣的地區開展輪作、什麼樣的地開展休耕。輪作休耕還不能讓農民吃虧。國家對輪作休耕的農民給予必要的補貼，這個補貼怎麼搞。真搞輪作休耕了，怎麼考核，還要進行制度的探索。

會不會影響糧食安全，這個也是大家的擔心。年度產量可能影響一點，但不會太多。從長遠來看，輪作休耕本質上是讓耕地休養生息，更重要的是有利於提高糧食產能。產能是保證糧食安全最主要的底氣。我們會在糧食產量、當期的供求平衡、耕地保護、農民收益等方面求得平衡，使這項改革創新健康發展。

2016年5月20日，中央全面深化改革領導小組第二十四次會議審議通過了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》。 ^[2] 

會議強調，在部分地區探索實行耕地輪作休耕制度試點，既有利於耕地休養生息和農業可持續發展，又有利於平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入。要在堅守耕地保護紅線、保障國家糧食安全、不影響農民收入前提下，在有關地區開展輪作試點和休耕試點。要建立利益補償機制，穩定農民收益。 ^{[2]  [4]} 

第一，開展耕地的輪作休耕試點，本質上是想推動農業的綠色發展，是農業生產經營制度的創新，使農業能夠更好地實現可持續發展，使農業資源得到更合理的利用，使農業的生產能力得到更科學的保護，乃至提高。這是我們的初衷。説創新就是過去歷史上沒有過，“穀物基本自給、口糧基本安全”，這是我們的底線，還不能突破，這些關係怎麼處理好，要進行一些試點，要建立一種制度。

第二，現在有必要搞輪作休耕。在農業長足發展、糧食供給有了基本保證的基礎上，讓複種的耕地輪着歇一歇，讓負重過大的環境喘口氣，我覺得也有必要。

第三，這個條件就是這麼多年來農業的發展和進步，糧食生產能力達到很高的水平，十幾億人的吃飯問題有了很好的保障。 ^[5] 

一方面是落實好3000萬畝的輪作休耕任務，真正落實到村，落實到户，落實到田頭。另一方面是要探索這個制度。

比如，在什麼條件下開展輪作休耕，什麼樣的地區開展輪作、什麼樣的地開展休耕。輪作休耕還不能讓農民吃虧。國家對輪作休耕的農民給予必要的補貼，這個補貼怎麼搞。真搞輪作休耕了，怎麼考核，還要進行制度的探索。 ^[5]