巨災檢測體系

在中國政府網就“保險業抗災救災，助災區恢復重建”與網民進行在線交流時表示，“通過這次保險業參與抗災救災工作，我們認為，建立我們國家的巨災保險體系應該列入議事日程，而且應當儘快研究出具體的工作模式”。

而在前一天中國保監會召開的探索建立巨災保險制度座談會上，保監會主席助理袁力也明確表示，保險業已經基本具備了參與巨災風險管理的“硬實力”與“軟實力”。

截至2月24日，保險業共接到雨雪災害保險報案94.7萬件，已付賠款超過16億元。從險種看，機動車輛保險報案74.2萬件，已賠付6.8億元；企財險及建工險報案5.03萬件，已賠付6.28億元（含電力行業賠付3.32億元）；農業保險已賠付5770.8萬元（涉及能繁母豬6.07萬頭，已賠付4932.4萬元）；農村住房保險報案1.39萬件，已賠付987.9萬元；人身意外傷害保險涉及2.02萬人，已賠付2720.3萬元；健康保險涉及2.23萬人，已賠付3706.5萬元。

在我國“十一五”規劃中就已經提到要建立巨災保險體制，在2006年國務院《關於保險業改革發展若干意見》中也提出要建立國家財政支持的巨災風險保險體系。

“這個問題涉及到方方面面，是一個系統工程，需要我們協調好方方面面的力量，把這項工作紮紮實實的推進下去。目前應在國內專家學者研究的基礎上，充分借鑑國際上對於巨災應對的通行做法，儘快研究出一種或者幾種符合中國國情和我們國家巨災風險應對需要的巨災保險體系的建設方案，在這方面已經到了具體抓緊研究模式、儘快提出建設方案的階段，”

北京大學經濟學院風險管理與保險學系副主任劉新立副教授告訴記者：“要建立巨災保險體系，首先必須整合分佈在保險業和氣象局、水利局、測繪局、地震局、農業部、統計局等各部委的基礎數據，在全國形成大尺度的風險區劃，評估風險等級。只有這一工作完成了，保險公司才能設計產品，釐定費率，進而投放市場。”目前，各部委在數據共享方面還不是很充分，這一局面必須儘快打破。

防災抗災的基礎設施仍需加強。巨災造成損失的大小，很大程度上決定於防災抗災基礎設施的堅固程度。我國現在的防災抗災基礎設施建設還不能滿足商業保險的要求。

由於巨災保險風險巨大，商業保險公司不敢輕易涉足。中國人民大學保險學系主任張洪濤教授介紹，世界上已建立巨災保險的國家，多數都設有巨災風險基金，以彌補保險業的保險金和提供再保險賠付。劉新立認為，我國必須儘快建立和積累巨災風險基金，否則保險業將很難經營巨災保險。

儘管面臨上述問題，保監會政策研究室綜合處處長閻波還是認為：“總體來説，目前我國建立巨災保險體系的基礎基本具備。”記者採訪的其他專家也對短期內完成我國巨災保險體系基礎建設持樂觀態度。

巨災保險體系的建立需要政府、保險公司、再保險公司協調合作，各負其責。在目前的情況下，政府的作用顯得尤其重要。閻波認為：“可以由國務院出台相關條例，就實施巨災保險由哪個部門主導，由哪些部門協調配合等相關問題作出規定，並形成一套實施巨災保險的工作機制。”

具體講，政府需在以下方面發揮主導作用：一是巨災風險基金的建立和積累；二是指定國有專業保險機構對巨災風險基金進行管理，並作出再保險安排；三是推動保險、氣象、災害、民政等單位的數據整合，建立科學化的巨災風險分析評估平台；四是領導加強防災抗災的基礎設施建設。閻波認為：“在我國，比較可行的巨災管理模式是由政府主導，由保險業廣泛參與運作的模式。具體來説，就是政府制定有效的公共政策，國家財政提供適當的財政資助，保險公司廣泛參與，採用市場化的運作方式和再保險風險轉移手段，形成全國性或地區性的保障體系。”

2月26日，保監會召開了由相關政府部門和多位保險領域的專家參加的座談會，專門就建立巨災保險制度進行了討論。保監會透露，討論涉及巨災保險制度的保障範圍、保障程度、保障標的、賠付方式等具體問題。巨災保險方案正在緊張地研究制定中。

專家預計，此次提出的方案可能偏重宏觀層面，即在協調機制建設、數據整合、巨災風險基金建立、巨災風險分散等大的方面達成一致，形成初步方案。其他具體問題，將在本次方案提出後另行商定。劉新立認為，由於地震和洪水災害的數據最為全面，並且以前有過試點經驗，巨災保險的建立很有可能以此為突破口。

關於巨災保險將在何時實質性啓動，閻波表示，目前保監會正在進行制度研究方面的工作，隨後還有大量的工作要做，包括政策的出台、基礎數據庫的建立、風險分析評估平台的建設、相關產品的設計以及具體的操作方案等等。劉新立認為，數據整合、風險區劃等基礎工作半年到一年時間內即可完成，其他產品設計、費率釐定等具體問題也花不了多少時間。“如果政府的推動力足夠大”，劉新立説，“巨災保險在一兩年內就可實質性地啓動。” 　中國雨雪巨災後的保險尷尬：制度缺失 財政隱憂

中國政府習慣了扮演風險第一承擔者的角色，但實際上在巨災風險中，政府應該是風險的最後承擔者，其前面應該有區域災民、地方政府和商業保險公司、再保險、證券市場與國際再保險市場，作為防火牆。

國務院總理温家寶5日在十一屆全國人大一次會議上表示要從低温雨雪冰凍特大自然災害中，認真總結經驗教訓。

2008年伊始，中國南方遭遇的這場災害，使能源、交通、通信、城市公共設施等遭到嚴重破壞，死亡129人，直接損失1500多億元。這場罕見的災害對中國政府公共服務應急能力提出嚴峻考驗。

這組數據,並指出隨着社會財富的積累,巨災風險的擴大效應和反饋效應將日趨明顯,推動建立符合我國國情的巨災風險管理體系已經成為"當務之急"。

"僅僅依靠商業保險難以獨立承擔損失保障的責任,建立完整有效的巨災風險管理體系必須有財政支持、巨災保險和社會救助這三個方面,缺一不可。"吳定富稱。

今年初這場"白色天災",讓社會各界清醒地看到,"社會只有大動員,並沒有制度保障。"巨災的來臨,讓業界再度重提呼聲已達十餘年之久的巨災風險管理體系,希望以此為重要契機,推動政府探索建立適合中國國情的巨災風險管理體系。

但千呼萬喚未能起步的巨災風險管理機制,何種模式適合中國國情,仍然處在探索論證、尋求共識的過程中。政府該扮演何種角色？保險地位應如何體現？國際經驗能否適用？自今年以來已成為各界人士議論的焦點,更是日前"第二屆中國風險管理論壇"的核心話題。

政府角色

"巨災風險發生頻率較低,羣眾投保商業險的意願不強,但巨災造成的損失程度極大,保險公司往往很難獨立承擔,因此以建立巨災保險為重要內容的巨災風險管理體系,政府推動和政策支持是必要條件。"吳定富如是稱。

"在一個國家巨災保險體系建立過程中,政府首先是制度安排的供應者,如建立抗災應急機制,政府應急一般在快速反應層面。"中國再保險集團公司董事長劉京生稱,2006年《國務院關於保險業改革發展的若干意見》明確指出,要建立國家財政支持的巨災風險保險體系。

"縱觀全球各保險市場,巨災保險設計第一是由政府制定有效的公共政策,由國家財政提供適當財務資助,然後由政府和保險界,不論是保險公司或再保公司聯合做有效的風險轉移機制。"瑞士再保險北京分公司副總裁陳嘉美稱,要強調政府在自然災害問題上起主導作用,除政策支持、資金財政支持外,政府應主導設計一個與保險公司合作的管理模式。

保監會產險部副主任董波認為,政府無論作為風險補貼的提供方還是最終風險的承擔方,在巨災保險制度建設中都應發揮核心作用。

"國家要有這種戰略,加快從公共安全中的自然災害、事故災難、公共衞生模式轉向全面風險管理,做出戰略總體佈局,建設綜合巨災風險防範體系,着重解決協調問題。"北京師範大學副校長史培軍稱,解決制度和組織架構的問題之後,就要建立法制,然後進入跨部門、跨行業、跨地區的協調工作。

針對立法問題,劉京生指出,美國、日本等國有專門制定強制保險的法律法規,而我國目前尚缺乏這一規定。以安全生產領域責任保險為例,據國家安監總局副局長孫華山介紹説,按照國務院統一部署,下一步將預防作為工作重點,堅持立法強制、政策引導和市場化運作等基本原則,逐步建立安全生產與保險業良性互動的機制。

"面對頻率越來越高、嚴重程度越來越厲害的自然災害,政府給自己定位的角色不應充當第一保險人,而應把自己的角色定位為最後的再保險人。"世界銀行專家Eugene（尤金）指出,目前世界範圍內有10個國家共建立了14個巨災保險基金,大部分採用公共部門與私營部門合作的方式,完全由政府主導的例子較少,每一個巨災風險項目都是政府和保險行業共同合作參與,需要政府發揮作用的方式是希望政府扮演巨災情況下擔任最後保險人的角色。

"如果某種事件損失概率很大但數量很小,損失應由被保險人承擔,如果再大一些,應由保險公司承擔,如果再大就由再保險人承擔,如果損失更加巨大,保險人應尋求將其承擔的部分損失轉移給資本市場,如果損失程度更為嚴重,達到天文數字級,並且任何保險公司都不能承受,應當由政府介入。"Eugene（尤金）同時指出,各國政府也沒有理由把巨災風險自留,還應創立一種機制,把自己承擔的大部分風險轉移到國際市場。

Eugene（尤金）指出,政府還能發揮的作用是,針對相關類別的巨災保險,幾乎強制性地要求相關羣體購買,保險項目收取費率大致與承保成本一致。"一般情況下政府直接補貼很少發生,大部分項目都儘量避免採用直接接受政府補貼。"

保險地位

"保險是提高巨災風險管理機制的着力點,是有效應對巨災風險的市場機制。"吳定富稱,現代保險制度是運用市場機制防範化解風險的社會化安排,在風險防範、識別、衡量、處理等風險管理環節能夠發揮專業優勢,並通過再保險積極參與巨災風險管理,能有效分擔政府財政支出壓力,放大政府財政投入,維護國家財政預算的穩定性和計劃性,滿足災區快速恢復生產、生活的資金需求,起到事半功倍的效果。

吳定富同時表示,僅僅依靠商業保險難以獨立承擔損失保障的責任,需財政支持、巨災保險和社會救助三方面缺一不可,因此要建立巨災保險制度,這是健全巨災風險管理體系的核心和關鍵,由此需要加強對巨災保險立法的研究和相關配套政策支持,加強巨災風險管理控制平台建設和對巨災保險基金、巨災保險證券化等相關領域的規劃和探索。

"我國目前對巨災管理實行的是政府財政主導型的管理模式,保險業在災害救助中的作用非常有限,實踐證明,保險是市場經濟條件下管理風險的高效機制。"保監會產險部副主任董波認為,巨災保險制度本身就是以保險自身巨災風險管理制度為基礎,輔之以政府必要的政治引導、干預及財政税收等政策支持和保障。

劉京生認為,在巨災風險管理體系中,政府應急一般體現在快速反應層面,補償最大的應是第二層的保險補償,民間救助只起到補充作用。

"此次抗擊冰凍災害和災後重建工作中,國務院明確將保險業經濟補償列為重建資金之一,已經表明保險業在國家救災救助體系的功能和作用得到了重視。"劉京生稱。

"在國家整個應急體系中,保險公司應急體系是一個很重要的部分。"人保財險副總裁王和以人保財險在此次抗災救災中的經驗做法為例介紹説,人保財險通過建立貫穿全系統,擁有省、地、市、縣四級機構的應急機制和指揮系統,依靠全面協調機制確保了人力、財力及時到位,採取了及時有效的管理舉措。

"在整個國家預賠付到10億元損失時,電網預賠付已經達到3億多元。"長安保險經紀公司總經理唐寰稱,保險業此次積極應對抗災救災,採取特事特辦、開通綠色通道、先行賠付等措施,加之大量公估人員和社會專業人員從事現場勘察,確保了保險理賠全面快速。

一方面,保險業發揮了財政救濟、社會救助難以比擬的經濟補償優勢,但同時在巨災面前也暴露出諸多不足和問題。董波坦陳,保險應對巨災風險的作用有待提高,如保險覆蓋面較小,保障程度依然不足,保險公司在風險管理中相對粗放落後,還不能適應巨災風險管理要求,由於缺乏國家支持的巨災風險保障機制建設,自然災害風險承保能力還受到較大限制。

唐寰介紹説,此次抗災過程中,保險業問題表現為資產投保價值偏低,險種不全,從事高危險職業人員的人身意外險保障不足,保險雙方對施救費用和防災防損鑑定存在較大分歧,保險費率水平與服務保障不匹配的問題在巨災發生後暴露出弊端,此外勘察定損技術力量存在不足,缺乏應對巨災的勘察方式,並且目前國內還沒有系統的行業性保險定損理賠標準。因此建議要推進保險行業的集團化建設,提高行業抗風險能力,開發行業系統性保險產品,儘快出台如行業專屬、經營中斷、利潤損失的保險產品等。

業界表示,保險業只有不斷提高巨災保險覆蓋面和滲透度,建立起巨災保險的長效機制,才能真正發揮保險業在國家災害救助體系中的功能和作用。吳定富更是強調指出,保險業要通過擴大保險覆蓋面和提升自身能力,全方位、全過程地參與巨災風險管理。

據董波介紹,2003年後,保監會已經會同地震局、財政部、税務總局等部門研究我國家庭財產的地震保險制度,目前仍在研究完善過程中。《國務院關於保險業改革發展的若干意見》明確提出要建立國家財政支持的巨災風險保障體系。2007年,保監會與保險公司簽訂了政策性農業保險框架協議,在探索巨災農業保險風險轉移分擔基礎上邁出了第一步。

國際經驗

"從發展趨勢看,政府和保險公司合作進行巨災風險管理的模式,更符合我國的國情。"劉京生介紹説,從世界範圍看,巨災風險管理模式主要有兩種,一是完全由國家政策籌集資金並進行管理的巨災風險管理體系,另一個是政府和保險公司共同合作的管理模式。

劉京生稱,目前全球已經建立的巨災保險基金,大都由政府和保險監管機構牽頭,由本國再保險公司實施管理,實行政府、保險公司合作分攤巨災風險的機制。巨災保險制度建設的目標應建立以政府為主導、商業保險體系為框架、國家財政提供支持、全球再保險市場分散風險的多層次、多方位保障體系。

在體系構建上,劉京生建議根據國際成功經驗建立多層次巨災保障體系,形成個人自保、保險公司承保、再保險公司分保、國際再保險公司支持、資本市場運作、國家財政參與的體系架構。

"在體系設計安排中,應包括財政投入與税收政策、現代政策支持,保險公司承保局負責風險,再保險公司負責劃分巨災管理模型,國際再保險公司支持,共同設立巨災保險基金,開發銷售巨災風險債券等內容。"劉京生建議説。

"在我國建立巨災保險制度不可能一蹴而就,必須量力而行,探索試點,可從家庭住房和財產險入手,根據統計,目前80%城鎮居民住宅已經商品化,居民需求增大。"劉京生建議試點先行,以對民生危害最大的地震風險作為主要對象和突破口,本着循序漸進、逐步推進原則,選擇對民生影響重大、研究成果相對成熟的家庭、住房、財產、地震保險進行試點,在體系建立之初逐步完善,適度拓展承保範圍,使巨災保險賠償基金有一個積累過程。

"根據歐美和其他發展中國家經驗,巨災共保體模式比較行得通,即政府拿出資金授予一個特別資金,直接購買保險進行風險轉移,根據巨災損失大小,各相關利益方扮演不同角色,中型由國內保險公司負責,災難更大由再保公司甚至資本市場負責,特大巨災由政府做最後再保。"另據瑞士再保險陳嘉美介紹,巨災共同體特徵是大規模發展災害保險,得到全國性或區域性統一保障,實行標準保單和標準條款,甚至是標準保費,好處是可以提高效率和透明度,降低成本和保費。

此外,陳嘉美介紹了另一種模式,即政府直接購買保險的暫時性措施,以確保災害發生後政府有充足資金支持應對受災居民的緊急援助工作,包括食物、水、避難所和醫療等基本措施,經濟援助的基本架構限於低收入人羣。

"像在中國這樣巨災保險機制尚不完善的情況下,更大問題不是中央政府,而是省級政府,即如何讓省級政府獲得緊急流動性資金用於緊急維護,讓當地民眾儘快恢復正常生活,外來援助往往比較緩慢。"世界銀行專家Eugene（尤金）則表示上述憂慮。

中國是世界上遭受自然災難最為嚴重的國家之一，完善國家減災救助體系具有十分重要的意義。建立中國多層次的巨災保險體系，應從以下幾方面入手：國家提供政策支持；巨災保險實行低保額制度；巨災保險應帶有部分強制性；巨災保險的經營應有多元化的風險分散途徑；巨災保險必須有法律的依據和保障。

中國是世界上遭受自然災難最為嚴重的國家之一，不僅災難種類多、發生頻率高，而且分佈地域廣泛，造成的損失也往往非常巨大。據民政部的統計資料顯示，近10年來中國每年因自然災難造成的直接經濟損失都在1000億元以上，常年受災人口達2/2多人次。2008年初，中國發生的那場50年一遇的雨雪災情造成直接經濟損失約1516.5億元，保險賠款近20億元，佔比不到雪災總損失的2%。這再一次反映了保險在中國減災救助體系中的地位過低，凸現了加快建立巨災保險體系的必要性和迫切性。

保險意義上的巨災包括地震、颱風、水災、暴風雪、火山爆發和海嘯的危險。巨災不僅影響居民的日常生活，對地區的發展構成障礙，甚至還會影響一個國家的經濟及社會發展。從這一點看，發展巨災保險非常必要。巨災保險體系是指對由於突發性的，無法預料、無法避免且危害非凡嚴重的如地震、颶風、海嘯等所引發的災難性事故造成的財產損失和人身傷亡給予切實保障的風險分散體系。目前，政府承擔了較大的災難補償責任，尚缺乏市場化的應對機制。建立巨災保險體系，有利於發揮市場在巨災風險治理中的作用，有效利用社會資源，改善中國巨災損失補償機制，提高全社會反抗巨災風險的能力。

中國的保險在災後救助中總體賠付率較低。這反映出保險業覆蓋面不寬、防災防損不到位、應急處理機制不健全、巨災風險治理不完善等問題。事實上，由於受到經營治理、產品技術開發以及償付能力限制等因素的制約，國內的巨災保險產品種類少、保障面窄、保障程度低，巨災保費收入在非壽險總保費中的份額較小，同時，在再保險方面也相對滯後。黨中心國務院對中國巨災保險、再保險以及巨災風險治理體系的建設早已提出了明確要求。國家“十一五”發展規劃綱要提出，要“建立國家支持的農業和巨災再保險體系”。《國務院關於保險業改革發展的若干意見》也強調，要“建立國家財政支持的巨災風險保險體系”。因此保險業已經基本具備了參與巨災風險治理的“硬實力”與“軟實力”。

為了應對因遭受颶風、颱風、洪水以及恐怖襲擊等造成的巨大損失，美國以及歐洲各國都已建立了較為完善的巨災保險體系，保險賠款在災難損失中佔比平均為36%。研究國外巨災風險和保險的政策能夠為中國巨災保險事業的開展提供良好的借鑑。因此，筆者分析了國外幾個有代表性的國家在自然災難保險方面取得的成功經驗，希望能為如何建立中國的巨災保險體系提供參考

巨災保險不同於救災補助款、救災捐款或救災貸款，它是投保人在遭受自然災難後及時得到的無須償還的經費來源。通過保險機制，將部分用於防災抗災的財政支出轉換為保費補貼，政府有限的財政資源配置效應得以乘數放大，受災地區和羣眾可以獲得數倍於財政補貼的保險賠償。此外，巨災保險與商業保險有本質的不同，它不以籌資和贏利為目的，而是為了避免國家財政負擔增長過重和保持大災之後社會的安定。

巨災保險作為具有社會保障功能的非凡保險制度，應該堅持低保額政策保險與高保額商業保險相結合，其根本目的在於維護災民的生存權、為災民災後恢復與發展提供基本保障。同時，在其實施中，國家提供了相當大的財政補貼和政策支持，在不同風險區之間存在低風險區補貼高風險區的再分配問題。因此，它與商業財產保險有很大區別，它不以完全補償災民財產損失為目標。作為一種巨災風險治理手段，巨災保險的意義不僅在於災後補償、穩定社會、體現人文關懷，更在於災前的風險治理，即運用巨災保險激勵民眾避開風險區、約束和規範風險區的開發。假如實行全額政策性巨災保險，投保人就能通過獲得國家補貼而將巨災風險以低於風險收益的成本轉移出去，這將推動風險區的過度開發，加劇巨災風險的累積，甚至加大巨災發生的概率

從保險經營來看，在國際上巨災保險推廣方式有兩種：一種是法定強制投保，如美國；另一種是自願投保，如英國。就國際經驗來看，採取強制投保方式實行巨災保險要比採取自願投保方式效果好。中國在實行巨災保險初期，應該採用部分強制投保的方式。這是因為：第一，中國民眾的保險意識依然很薄弱。儘管居民住宅消費發展迅速，但家庭財產保險的滲透率依然很低，大約只有5%左右，企業財產險的投保比率也只在20%—30%，公有非企業財產的投保則更低。雖然這幾年的固定資產投資增長率都在35%以上，但財產保險的年增長率卻不到15%。第二，除了雲南、新疆等個別省份，地震災難在其他地區發生的頻率極低，大部分地區民眾對地震保險缺乏愛好；颱風等巨型風災主要集中在沿海，尤其是東南沿海一帶，內陸發生頻率極低；洪水災難全國分佈較廣，但流域之間的發生頻率及致災規模還是有較大差距，也有部分區域發生洪災的可能性極低。第三，中國有關巨災損失的經驗數據還不夠系統、完備，巨災風險圖還不能為精算費率的釐定提供充分的依據。

從理論上説，巨災風險作為一種財產累積形式，其危險存在方式與正常保險風險的危險存在方式不同。“大數法則”中關於業務總量越大，經營的穩定性越好的論述並不適用於巨災風險。恰恰相反，就巨災風險而言，承保業務總量越大，風險也越大。所以巨災保險中存在着擴大承保面和降低風險之間的矛盾。保險公司向外轉移風險成為解決這對矛盾惟一的措施，如組建巨災共保集團、再保險、建立巨災保險基金、實行巨災保險證券化等等。

以美國洪水保險為例，美國國家洪水保險體系能夠克服重重阻力，歷經曲折，最終得以成功運行，起到加強洪泛區土地利用治理、減輕國家財政救災負擔並實現收支平衡，從根本上説是由於法律的保障，並能夠針對實踐中碰到的問題及時對法律進行修改和完善，最終找到適合美國國情、能夠為各方所接受的國家洪水保險計劃的推進形式。因此，政府必須為巨災保險建設提供一部明確的法律制度。作為公共政策的制定者，政府對於有關巨災保險的基本問題應該具備起碼的制度界定，這會在很大程度上促進巨災保險的發展