反壟斷執法機構

反壟斷執法機構的獨立性是指它能夠獨立地執行國家的反壟斷法和競爭政策，即在執行過程中不必受其他政府部門的干擾。反壟斷法執法機構必須有其獨立性，這是由反壟斷法的特殊任務決定的。反壟斷法與一般民商法不同，與反不正當競爭法也不同，其任務是禁止各種嚴重限制競爭的壟斷協議、禁止濫用市場支配地位和控制過大規模的企業合併。反壟斷執法機關所幹預的限制競爭行為的影響面一般都很大，往往涉及整個市場或者整個行業。如濫用市場支配地位的行為，一般都涉及大公用企業或者大跨國公司。如果反壟斷執法機關不具有獨立性和權威性，某些政府部門的意見就會左右這個機構的裁決，反壟斷法就不可能得到認真的執行，反壟斷法也會成為一紙空文。此外，根據國情，我國反壟斷法也應當同政府部門濫用行政權力限制競爭的行為作鬥爭。因為這些限制競爭行為涉及行政權力，且其背後有着各種各樣的經濟動機，如保護某些地方企業的利益或者保護某些國有企業的利益，盤根錯節，關係複雜，調查難度很大。在這種情況下，如果反壟斷法執法機關沒有相當大的獨立性和權威性，它的審案工作更會受到與案件相關的某些行政部門的干擾和影響。正是出於反壟斷執法機關應當具備高度獨立性的考慮，世界銀行在其2002年的一個報告中建議，反壟斷執法機關的主席最好由國家議會來任命，有自己獨立的財政預算。根據報告中對50個發達國家的調研資料，現在63%的國家有獨立的反壟斷執法機構，即該機構不屬於任何政府部門。 ^[1] 

反壟斷執法機構主要職能是確保競爭的實現。其主要通過四條途徑達到反壟斷既定目標： ^[1] 

第一是採取“市場外監管（OFF-Market Regulation）”, 監控市場行為，突出事後（ex post）監管效率，強調反壟斷規範的威攝力； ^[1] 

第二是通過法律執行防止出現市場失靈； ^[1] 

第三是鎖定三大反壟斷目標，即壟斷協議、濫用市場優勢地位和非法聯合； ^[1] 

第四是對非豁免領域實施統一的反壟斷標準以實現監管的規模經濟。 ^[1] 

反壟斷執法優勢源於能不受市場參與者過度干預，可以在幾乎所有的領域適用相同標準，從而顯現獨立性、客觀性和權威性；其劣勢在於缺乏具體行業的專業人員，很難突破特定行業內的技術性難題。 ^[1] 

現在，世界各國在解決反壟斷執行機構與監管機構的關係方面，基本上有兩種做法：一是由競爭機構負責特殊行業的監管；二是在特殊行業設立專門的監管機構。反壟斷機構監管特殊行業 有些國家或地區把行業監管放在反壟斷執法機構之內。例如在歐共體委員會，競爭總局除了負責執行條約第81條和第82條、企業合併控制以及國家援助政策外，還負責在電信、能源、銀行、保險、傳媒等行業的監管任務。例如，監管能源市場的任務屬於B－1局，監管郵政市場競爭的任務屬於C－1局，監管銀行和保險業的任務則屬於D－1局。總體上説，電信、電力、銀行、保險等行業在歐共體已經被視為競爭性的行業，它們在適用法律以及執法機構上與其他行業相比沒有特殊的待遇。 澳大利亞和新西蘭也沒有負責電信、電力等行業監管的專門機構。即這些行業同其他一般行業一樣，監管它們的權力被交給了反壟斷執法機構。 ^[1] 

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1.反壟斷中央執法機構 ^[1] 

在我國反壟斷法頒佈後的初期階段，將有國家商務部、國家工商行政管理總局、國家發改委三家機構分頭執行反壟斷法。商務部享有反壟斷執法權的主要依據是2006年以商務部為首的六部委共同發佈的《外國投資者併購境內企業的規定》。根據這個規定的第10條，商務部對外資併購境內企業享有審查權，包括反壟斷審查的權力。在經商務部審查的外資併購活動中，引人注目的有美國凱雷收購中國的徐工案，法國SEB集團收購中國的蘇泊爾案。2006年，法國SEB收購中國蘇泊爾的反壟斷調查是商務部啓動的第一個反壟斷調查。反壟斷法頒佈之後，國家商務部對外資併購的反壟斷審查權將擴大到所有的企業併購活動。國家商務部執行反壟斷法的下屬機構是“反壟斷調查辦公室”。2007年3月，該辦公室還發布了《外國投資者併購境內企業反壟斷申報指南》。。 ^[1] 

國家工商行政管理總局享有反壟斷執法權的依據主要是1993年頒佈的《反不正當競爭法》。這部法律規範不正當競爭行為，也規範某些限制競爭行為，如該法第6條和第7條的規定。根據以往的工作經驗，國家工商行政管理總局公平交易局的反壟斷執法活動將集中在禁止濫用市場支配地位的方面。此外，它還有權監管不涉及價格問題的壟斷協議。 ^[1] 

國家發改委享有反壟斷執法權的主要依據是我國1997年頒佈的《價格法》。該法第14條第1款規定，經營者不得“相互串通，操縱市場價格，損害其他經營者或者消費者的合法權益。”根據該法第5條，國務院價格主管部門統一負責全國的價格工作，包括執行《價格法》第14條第1款的任務。國家發改委執行反壟斷法的機構主要是其下屬的價格司，其任務主要是禁止價格卡特爾以及涉及價格的其他壟斷行為。國家發展改革委員會2003年發佈過《制止價格壟斷行為暫行規定》，依法查處過一些串通價格的行為。 ^[1] 

2.地方反壟斷執法機構 ^[1] 

出於建立全國統一、開放和競爭性大市場的需要，我國反壟斷法把反壟斷執法作為中央事權，明確規定由國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構負責反壟斷執法工作。這即是説，地方各級人民政府及其有關部門均不享有反壟斷行政執法權。然而，考慮到我國遼闊疆域，人口眾多，如果所有案件全部由國務院反壟斷執法機構來處理，工作量勢必太大，反壟斷執法機構事實上也不可能有足夠的時間進行反壟斷調查，反壟斷執法工作就會成為一句空話。因此，反壟斷法第10條第2款規定，國務院反壟斷執法機構根據工作需要，可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構負責有關反壟斷執法工作。這即是説，省、自治區、直轄市人民政府的相關機構雖然沒有執行反壟斷法的職責，但它們可在國務院反壟斷執法機構授權的範圍執行反壟斷法，例如授權處理省、自治區、直轄市行政區域具有限制競爭影響的案件。 ^[1] 

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我國的反壟斷執法機構具有以下幾個特點： ^[1] 

一、多頭管理,職能交叉重疊 ^[1] 

由於我國的經濟立法一直採取單行立法的模式,每個單行法只調整某項特定的對象,並根據國家機關的職能劃分和任務平衡的原則規定一個主管的機關,多頭管轄的現象便不可避免。如計劃管理部門確定價格並進行執法,成本規則的制定和監督執行由財政部門承擔,濫用市場支配地位和行政壟斷的問題由工商行政管理部門處理,涉及併購協議的事項由商務部門管理。同時,根據《立法法》,國務院下屬部委、辦、局有權制定部門規章,因此,各部門都出於利益最大化的需要紛紛出台自己的規定,將法律沒有明確的事項儘量納入本部門管轄的範圍,職能交叉,多頭管理的情況更加嚴重。 ^[1] 

二、單純的行政機構設置,級別較低,權力有限 ^[1] 

雖然法律規定的部門在中央一級層面上均屬於正部級單位,但事實上,由於我國的行政管理體制實行條塊結合,以塊為主的方針。即對應於中央的部門設置的,縣級以上地方均設置了對應的機構。對於反壟斷事項而言,根據現行法律,縣級以上的相應部門即具有管轄權。而作為中央一級的管理部門很少介入具體案件的處理,而是由地方管理部門承擔。這樣雖然法律上是一個正部級的管理部門,但實際上是小鬼顯靈,閻王無影,處理具體案件的都是地方政府的職能部門。地方職能部門受制地方政府的管理,位卑言輕,難有作為。 ^[1] 

第三,執法人員都是一般的行政管理人員,缺少專門知識,難以應付反壟斷案件高度專業化的複雜事務,對事實的認定和處理結果均缺乏權威性。 ^[1] 

美國的反壟斷執法任務分別由反托拉斯局（AD）和聯邦貿易委員會(FTC)承擔。AD是在反托拉斯及相關事務方面代表政府從事管理活動的專門法律機構,負責《謝爾曼法》、《克萊頓法》和除《聯邦貿易委員會法》以外的其他一切反托拉斯法的執法工作。其主要職責是對壟斷事件進行調查,並根據調查結果作出判斷以決定是否向普通法院提起訴訟。由於美國的反托拉斯法規定壟斷行為的責任分為民事責任和刑事責任,所以在民事訴訟中,AD的身份是原告,而在刑事訴訟中則又扮演檢察官的角色。AD隸屬於司法部,局長由助理司法部長擔任。FTC根據《聯邦貿易委員會法》設立,由5名委員組成,任期7年。FTC獨立於政府,只對國會負責。委員由參議院推薦、總統提名、國會批准後再由總統任命。5名委員中屬於任何一個黨派的人數均不得超過3人,在任期內除委員因自身懈怠、受賄、瀆職等原因外不得免職。委員在任職期內必須專職從事反托拉斯工作,不得在其他任何政府部門或公司企業內兼職或自營實業。FTC下設競爭處、經濟處和消費者保護處。競爭處由法學家組成,負責反托拉斯法的執行,並收集情報,對被指控的案件提起訴訟。經濟處由經濟學家組成,對被指控案件進行經濟和政策分析,為競爭處提供經濟和政策的分析意見和對案件的處理建議。 ^[1] 

FTC區別於AD的重要特點是它具有準司法機關的性質,它有權獨立裁處壟斷案件和不正當競爭案件,對被裁定有罪的企業,FTC可以發佈禁令或採取其他措施。但當事人對FTC的裁決不服的,可以向聯邦上訴法院起訴。AD和FTC在有些方面的職責界限是清楚的,如追究當事人刑事責任時,只有AD有權向普通法院提起刑事訴訟,但在絕大多數情況下,兩個機構的職責往往是交叉和重疊的,即兩個機構對同一案件都有管轄權。但由於美國有悠久的反托拉斯傳統,兩個機構經過長期的磨合,對於執行反託斯執法的分工與合作,通過內部協調機制可以得到較好的解決,一般情況下不會出現相互扯皮或爭搶現象。即使如此,對於兩個機構之間職責界限的模糊,仍然遭到社會各界的詬病。

德國的反壟斷執法機構是聯邦卡特爾局和州卡特爾局。聯邦卡特爾局從屬於聯邦經濟部長,由9個決議處、1個基礎處和1個歐洲處組成。決議處是調查和裁決案件的專門機關,由1名主席和2名委員組成,他們都是終身公職人員,獨立負責對案件的立案、調查、審理、採取強制措施。聯邦卡特爾局的每個決議處都具有獨立審理、裁決案件的權力,不受聯邦經濟部長和卡特爾局局長的干涉。當事人對聯邦卡特爾局的裁決不服的,可以向州高等法院以上的法院起訴,法院有權改變或撤銷聯邦卡特爾局的裁決。在德國,除了聯邦卡特局專司反壟斷職責外,聯邦經濟部和州卡特爾局也承擔一部分相同的任務。聯邦經濟部長有權批准特別卡特爾、出口卡特爾和企業合併,但他對反壟斷案件的管轄是個別的,且有嚴格的條件限制。此外,德國還有一個反壟斷委員會,由5名委員組成,屬專家鑑定、諮詢機構,由法學家、經濟學家、社會政策學家和工藝技術專家擔綱,由聯邦政府推薦,總統任命。其出具的鑑定、諮詢意見雖然沒有法律效力,僅供卡特爾局參考,但往往會對案件的裁決結果產生重大影響,甚至還可能影響到聯邦政府的經濟政策。 (P140)卡特爾局的職權是：對卡特爾的登記權、審核批准權、對企業合併的監督控制權(包括批准或不批准企業合併的權力)、對濫用市場支配地位或優勢地位的行為進行調查、審理、裁決和處置權力。

日本的反壟斷執法機構是公正交易委員會(FTC),隸屬於內閣總理大臣,由委員長1人和委員4人組成。委員長必須由年滿35週歲以上,且具有法律和經濟學方面知識和經驗的專業人士擔任,任期5年,經內閣總理大臣徵得議會同意後任命,並經天皇認證。日本的FTC下設事務局,除局長外,還有房官、經濟部、審查部、交易部,同時在札晃、仙台、大阪、名古屋、廣島、高松和福岡等7個城市還設有地方事務所。日本的FTC集行政權、準司法權、準立法權於一身,除了反壟斷執法外,還處理反不正當限制和產生誤導的上訴案件,權力炙手可熱。在行政權方面,有權對壟斷行為和壟斷狀態進行調查,受理關於承認、認可、同意、協議及處理的請求等。在準司法權方面,有權通過準司法程序,對壟斷行為採取排除措施並可對當事人施以懲罰。在準立法權方面,有權制定內部規則、事件處理的程序規則以及呈報、認可、承認的申請和其他必要事項的程序規則,有權對不公正交易方法進行指定等。

(四)韓國的反壟斷執法機構

韓國的公平交易委員會根據1980年頒佈的《壟斷管制和公平交易法》(以下簡稱《公平交易法》)設立,但在1994年以前,隸屬於經濟計劃院,由經濟計劃院長官管轄,並沒有主動執行公平交易法的職責和權限。1994年公平交易法經第4次修改之後,公平交易委員會的地位和職權得到提升和強化。1994年以後,韓國的公平交易法又連續4次修改,根據最新修改的公平交易法,公平交易委員會升格為正部級(原為副部級),從屬於國務總理,委員由總統任命,委員由7人增加至9人,非常任委員從2人增加到4人。委員應從下列人員中選任：從事法官、檢察官或律師職業者；正式研究機構具有副教授以上職稱的法學家、經濟學家或管理學專家；具有從事反壟斷與反不正當競爭經歷的二級以上公務員；具有從事企業經營或消費者權益保護15年以上經歷的專門人士。公平交易委員會依據公平交易法獨立處理反壟斷事務。其主要職權是：有權制訂實施公平交易法的標準；受理相關的申訴；對違反該法的行為責令採取改正措施,並徵收罰金；審查與批准該法許可的豁免行為；對壟斷案件提起訴訟。

俄羅斯的反壟斷執法機構是反壟斷政策與企業扶持部,根據《關於在商品市場中競爭和限制壟斷的法律》設立。該部由總部和7個分支機構組成。總部部長由聯邦總理提名,總統任免。總部設部長1人,副部長6人。下設交通領域壟斷行為部、保護中小企業反壟斷部、商品流通市場反壟斷部、保護消費者權益委員會、反廣告壟斷部、反證券交易市場壟斷部、國際關係部、價格委員會、法規局、信息技術部及財務部、人事部等部門。反壟斷政策與企業扶持部的職責是：向聯邦政府提供有關完善反壟斷法規及實施辦法的建議,並對有關發揮市場功能、保護競爭的法律草案和其他正式法令提出評價意見,在實施促進商品市場發展和競爭措施方面向聯邦政府及其他相關部門提供建議,制定並實施生產和貿易中的反壟斷行為的措施,在經濟實體的創建、重組和停業過程中確保反壟斷要求得到遵守,對影響市場競爭的收購行為進行監督。在反壟斷職能上,該部實行垂直領導。總部和各分支機構按照各自職責獨立執行任務。有關壟斷的案件可以直接向總部投訴,也可以向分支機構投訴。但標的在500萬盧布以上及跨地區的案件由總部專屬管轄。反壟斷執法機構可以對案件進行調查、審查、作出處理和對當事人課以懲罰措施。當事人不服的,可以向普通法庭或經濟法庭起訴。法院有權撤銷、改變反壟斷執法機構作出的裁決或處罰措施。