中華人民共和國最高國務會議

1954年9月，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會召開，會議通過新中國第一部憲法。在憲法的第四十三條規定： ^[4] 

第四十三條 中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務會議，並擔任最高國務會議主席。 最高國務會議由中華人民共和國副主席、全國人民代表大會常務委員會委員長、國務院總理和其他有關人員參加。 最高國務會議對於國家重大事務的意見，由中華人民共和國主席提交全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院或者其他有關部門討論並作出決定。 ^[3] 

依據五四憲法規定，中國設立了最高國務會議制度。 ^[3]  從1954年9月設立到1964年12月最後一次最高國務會議，在毛澤東和劉少奇先後擔任國家主席的10年期間，共召集了20次會議。據統計，最高國務會議開會時間一般為1～2天，僅有個別會議進行了3天。 ^[4]  其中毛澤東召集過15次會議，劉少奇召集過5次會議。

隨着黨政分開、政務規範和政治環境的變化，最高國務會議制度逐步弱化並最終結束。 ^[4]  1975年和1978年的憲法，已無中華人民共和國主席和最高國務會議的規定。 ^{[5]  [7-8]}  1982年憲法也沒有規定中華人民共和國主席召開最高國務會議。 ^{[2]  [6]} 

有學者查閲了有關公開材料，歷次最高國務會議有案可查的約有16次，其中11次有比較詳細的記載。雖然沒有全部20次會議的記錄，但基本可以反映10年間最高國務會議發展、演進的概貌。從16次會議的基本情況分析，首先在會議的組織結構、議題內容方面，最高國務會議呈現出強烈的開放性特徵。

1954年憲法對於最高國務會議的組織結構規定相當簡單而顯模糊。在憲法草案討論的過程中，這個問題就引起了廣泛注意。

當時憲法草案進行了為時3個月的全民討論，全國人民對憲法草案提出修改或補充的意見，經整理歸併後共達1180420條。對這些反饋的信息，憲法起草委員會經研究後採納了一部分修改意見。在反饋的問題中，關於國家主席的性質、地位和職權議論得較多，並涉及到最高國務會議的權能、組織結構等問題，“主席的職權有召開最高國務會議，它是個什麼性質的會議，它與最高權力機關和政府的關係是什麼”。在當時已經有很多意見要求進一步明確最高國務會議的組織結構、法律地位和權力範疇等。

在制定1954年憲法過程中，曾經參閲若干西方資本主義國家成熟的憲法，更參考了蘇聯和東歐等社會主義國家的憲法和政治制度。雖然在一些國家存在“國務會議”、“部長會議”等制度，但最高國務會議與這些制度沒有直接的借鑑關係，更多地是適應國內政治關係的產物。鑑於當時條件下國內外缺乏成熟經驗，有關方面對於最高國務會議的認識可能也還不甚明確，有待於在實踐中探索規範。因此憲法起草委員會沒有對以上問題或意見予以採納和補充，依然採取了比較模糊的條文，對最高國務會議的組織、地位和作用等未相應作出具體規範。

最終1954年憲法第四十三條規定：“中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務會議，並擔任最高國務會議主席。”“最高國務會議由中華人民共和國副主席、全國人民代表大會常務委員會委員長、國務院總理和其他有關人員參加。”

憲法的相關規定首先非常明確了最高國務會議的召集主體——國家主席，其次相對明確了參與人員的範圍，包括國家副主席、全國人大常委會委員長、國務院總理，而“其他有關人員參加”的規定就非常模糊。同樣，憲法除寫清“必要的時候”外，也沒有對“必要”的條件進一步解釋和明確，可以説對於會議召開的程序、條件等，憲法並沒有作出限定性的規定。

在一定意義上，最高國務會議是憲法賦予國家主席的一項完全的權力，其會議組織、內容、規模等基本是由國家主席掌握，對參與人員、議題、會期等都沒有硬性規定，表明最高國務會議組織結構的開放程度很高。“最高國務會議是一種不定會議時間、不定會期、不定具體內容、不決定具體事項和不完全確定與會人員及人數的會議……不定期協商和研究國家重大事務。”在最高國務會議內容方面，除部分會議記錄過於單薄，無法確定其主要議題之外，一般會議的主要內容大致包括：

（1）會議召集人即國家主席發表帶有國家基本政策性和方針性的講話，這是最高國務會議的主要內容。如1956年1月25日的第六次會議，討論中共中央提出的1956到1967年全國農業發展綱要草案，毛澤東講話指出：“去年夏季以來，社會主義改造，也就是社會主義革命就以極廣闊的規模和極深刻的程度開展起來。大約再有三年的時間，社會主義革命就可以在全國範圍內基本上完成”，“社會主義革命的目的是為了解放生產力，農業和手工業由個體所有制變為社會主義的集體所有制，私營工商業由資本主義所有制變為社會主義所有制，必然使生產力大大地獲得解放。”1956年5月2日的第七次會議，毛澤東宣講“論十大關係”；1957年2月26日的第十次會議，毛澤東“就人民內部矛盾的處理和解決問題、敵我矛盾與是非問題講了一次”；1957年2月27日至3月1日的第十一次會議，毛澤東正式地就“正確處理人民內部矛盾的問題”講話；1959年4月15日的第十六次會議，毛澤東在會議上講話，談國際形勢、國內形勢和西藏問題等。

（2）有關黨政方面負責人向會議做工作性報告。如1958年9月5日至8日的第十五次會議，毛澤東就國內外形勢問題講話，周恩來就外交政策和台灣海峽地區的形勢作報告，譚震林、李富春、李先念、陸定一等分別作相關報告；1959年8月24日的第十七次會議，周恩來報告了上半年國民經濟計劃完成的情況，提出了繼續鼓足幹勁、反對右傾保守、厲行增產節約的任務，劉少奇就國內外形勢作了重要講話；1963年11月15日至16日的第十九次會議，劉少奇和周恩來就當前國際國內形勢和今後任務講話等。

（3）討論中共中央、國務院提交的重大政策意見或國家政治生活中的重大問題。如1955年10月19日至21日的會議，主要討論農業生產合作社示範章程草案；1956年1月25日的第六次會議，主要討論全國農業發展綱要草案；1957年4月30日的第十二次會議，討論有關中國共產黨整風的問題；1957年10月13日的第十三次會議，討論整風問題和全國農業發展綱要問題等。

（4）在“兩會”前夕召開的最高國務會議，主要討論將提交人大和政協會議的相關報告，協商將提交“兩會”的人事提名和任命。這是最高國務會議後期發展過程中的一個重要趨勢。如1959年4月15日的第十六次會議、1962年3月21日的第十八次會議、1964年12月18日和1964年12月30日的第二十次會議等。

通常在最高國務會議上，與會人員聽取國家主席的報告或其他工作報告後，對這些報告和提交會議的政策草案進行充分討論、研究，提出不同看法或修改意見，使這些報告得到補充、完善後在適當場合（如全國人大會議或政協會議）公開發表，使必要的政策意見調整、完善後經過一定程序正式頒佈施行。

雖然對歷次最高國務會議的內容可以從總體上大致概括幾個方面，但在當時政治條件下，每次會議的議題內容都是廣泛而靈活的。就聽取國家主席發表政策性講話而言，國家主席一般在國家政治形勢需要的情況下召集會議，其宣講的觀點主張往往是當前還沒有付諸實施的政策意向，因而具有政策導向的意義。討論中共中央或國務院提交的重大政策意向的報告，也是相似的情形。最高國務會議所討論研究的議題，多是關乎國家政治、經濟、外交、軍事乃至思想、學術領域的大政方針，涉及的領域多，層次也高。

參與者的範圍廣泛和一定的人數規模體現了最高國務會議的開放性。

除憲法明確規定為數不多的幾個與會人員外，國家主席就某些專門事務邀請或召集一些特定人士進行研討，人員範圍是相當廣泛的。如著名的第十一次（擴大）最高國務會議與會人數創造歷次會議之最，達到1800多人，當時正值政協第二屆全國委員會第三次全體會議開幕在即，赴京開會的政協委員“除了請假的一百零八位以外，共計六百二十一人……曾經被邀請參加了擴大的最高國務會議”。另外，還有1千多來自社會各方面的人士。

在筆者查閲的16次會議中，明確記載參會人數的會議有11次。人數最多的一次當然是1957年召開的第十一次（擴大）最高國務會議，最少的一次也有37人（第十次，1957年2月26日）。在毛澤東擔任國家主席期間所召開的會議人數變化比較大，從30多人到1800多人；而劉少奇任國家主席之後召開的會議在參會人數上趨於穩定，除1959年8月24日的第十七次會議（擴大）為82人外，其餘3次均為150人至180人之間，正常會議的規模比以前有所擴大。這樣的人數規模已經能夠容納範圍廣泛的各種社會政治力量代表人物。

一般而言，最高國務會議的當然與會人員包括國家主席、副主席、全國人大委員長、國務院總理等，另外通常包括“國家領導人員，中國人民政治協商會議全國委員會，中國共產黨、各民主黨派和人民團體的負責人，以及社會各界著名人士”。有時還包括“有些大學校長、知名學者、各界人士以及各省、自治區、直轄市負責人等。與會人員的多寡與方面似視會議主題或國家主席講話涉及面而定”。

從會期來看，最高國務會議進行時間普遍較短。在筆者所查16次會議中，除第十和十四次會議時間不甚明確外，有9次會議記載的時間只有1天，有3次會議進行了3天，有1次會議進行了2天，另外第二十次會議也可視為2天會期。

最高國務會議本身即是國家主席在必要時候召開的“行政會議”，集中各種社會政治力量的代表人物，就某些國家政策和重大事務進行協商討論，需要迅速有效集中意見，反饋到人大或政府部門，以敦促其決策或執行，冗長的會期與這樣的要求是不相符的。另一方面，許多提交最高國務會議協商討論的重大議題在會議前即已傳達到社會各界尤其是民主黨派、無黨派及相關專業人士，經過充分醖釀和準備，最高國務會議主要在於聽取反饋的意見和建議，加以集中和整理，由國家主席提交立法或行政部門。如第六次最高國務會議，討論中共中央提出的1956到1967年全國農業發展綱要草案，會前，中共中央即召集各省委、市委、自治區黨委和有關部門的負責人，就該草案進行了討論。並且“在最近幾天，中共中央邀請了在北京的工業、農業、醫藥衞生、社會科學等各方面的科學家、各民主黨派、各人民團體的負責人和文化界、教育界的人士，共1375人，分組進行了討論。提交今天的最高國務會議討論的全國農業發展綱要草案是根據在這以前的多次討論中所提出的意見作了修正的。”

另外，當最高國務會議集中在某些開放性的政治議題，會議時間也會相應比較充裕。如第十一次（擴大）的最高國務會議，大會聽取了毛澤東主席關於正確處理人民內部矛盾問題的講話，進行了充分討論和發言，會議為期3天。1958年9月5日至8日召開的第十五次會議內容和議題都比較多，也進行了3天。

當然，對於最高國務會議廣泛而具有重要政治意義的會議內容而言，會議的時間還是顯得有些緊張侷促，可能影響對一些問題進行深入的協商和討論。

與對會議組織結構及內容規定模糊一樣，1954年憲法對最高國務會議的權能規定也較簡單：“最高國務會議對於國家重大事務的意見，由中華人民共和國主席提交全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院或者其他有關部門討論並作出決定。”

結合前文分析，對憲法規定可以從三個層次來理解：首先，最高國務會議由國家主席召集，參與者基本上是中共和黨外的高層政治人物，所討論的是國家重大的事務；第二，會議對國家重大事務討論研究，提出的只是意見而不是具有法律和政策效力的政治決定；第三，這些意見通過國家主席提交、轉達到人大、國務院或相關部門，由這些具體部門討論並最終作出政治或政策決定。

對於最高國務會議在當時國家政治生活所發揮的作用，研究對其實際影響力的認定存在分歧。比如有的分析認為，從國家權力結構和運行過程來看，最高國務會議不是國家最高權力機關，也不是國家最高行政機關。它對於國家重大事務的意見，並不具有法律上的強制力，只是由國家主席提交相關具體部門討論並作出決定。如果這些機關認為意見不妥，可以不予執行。因此，最高國務會議不具備決策權、指揮權、立法權，僅具有象徵性的討論權並提出無約束力的討論“意見”，其“本身並不作出決定，也不通過有法律效力的文件，在國家政治生活中實際作用不大”。

當然，這種認識僅僅是從會議“本身”，即從會議的相關規定和形式的角度而言的。如果把會議的召開及其內容置於當時政治環境來考察，可以看出最高國務會議對當時的國家政治生活產生了重要的影響，其影響力取決於兩方面因素：最高國務會議組成和參與人員的特殊性；國家主席制度及其主席個人的權威。

從組成和參與人員看，最高國務會議彙集了中國共產黨和各民主黨派的政治精英、非黨的社會各界知名人士，特別是基本包括了執政黨的高層重要的政治官員，使得會議的討論及其意見對國家政治具有舉足輕重的影響，並在很大意義上成為政策的先導。“在實踐中，由於最高國務會議的組成人員的特殊性，它的意見往往成為最後決定。”當然，這種特殊性本身就包含了國家主席作為主導者角色所發生的影響力。

從1954年憲法的規定來看，我國國家元首已經從中央人民政府委員會的集體國家元首向國家主席的個體元首過渡，這一時期國家主席“所擁有的權力最全面、最具實質性”，基本可被視為個體的實權國家元首，其法律權威遠高於1982年憲法重新設立的國家主席。

另外，從個人角度看，由於先後擔任國家主席的毛澤東、劉少奇特別是毛澤東，在黨內外、國內外享有崇高的威信，他們召集最高國務會議並在會上發表重要的政治性講話或報告，本身就足夠引起社會各界、黨政機構的高度重視，往往成為黨政各部門政策制定、實施的根本依據。

當然不能否認，並不是每一次最高國務會議都產生了重大政治影響，有的會議如同政治過程中眾多的例行會議，不論在當時還是對以後歷史，其影響都是相當有限的。比如筆者在寫作本文過程中只收集到存錄16次會議的材料，其餘4次會議在一般資料中均無從查閲，甚至《人民日報》也沒有報道的記錄；在“次會議的信息中，尚有幾次只存錄了寥寥幾筆。

就這16次最高國務會議而言，有11次會議在時間、人數、會議進程等方面的記錄都比較豐富，這些會議在當時政治環境下必定是很有影響的，如每年“兩會”前召開的最高國務會議審讀工作報告和協商人事提名等，就是非常有實際政治意義的；又如1958年召開的第十五次最高國務會議，《人民日報》連續三天對會議進行了詳細報道，甚至與會人員的職務、身分等信息都一一見報，在當時特定政治形勢下也是很有政治象徵意義的；更有幾次會議對以後歷史發展具有深遠影響，如前文所舉1956年5月2日第七次最高國務會議上，毛澤東主席宣講“十大關係”，並宣佈著名的“雙百”方針；又如第十一次會議毛澤東主席關於正確處理人民內部矛盾的政策宣講等。

由於參會人員的特殊政治身分，加上國家主席本身的主導作用，最高國務會議具有了實際顯著的政治意義。這兩個因素對於最高國務會議作為國家權力體系中的聯繫協調機構、作為國家主席對國家事務最高干預權的重要內容、作為與非執政黨進行溝通的政治性合作組織、作為統一戰線高級形式等功能作用都具有決定性的意義，是考察最高國務會議政治功能發揮的標尺。

總的來説，“在實際上最高國務會議具有重大的政治影響力，往往會受到有關方面的高度重視”。如早在1980年就有評述：最高國務會議“公佈過許多法律、法令，發揮了重要的作用”。有的觀點則認為，最高國務會議“實際上起到了最高政治動員會、政策宣講會和最高層統戰會的作用”。

雖然無法對其影響力進行具體的衡量和測算，但在充分肯定最高國務會議的重要政治影響力的前提下，可以對其政治功能展開進一步的分析。

前文提到在討論憲法草案過程中，廣大羣眾對於最高國務會議的性質、地位和職權及其與最高權力機關和政府的關係等問題，反饋到憲法起草委員會。但起草者對這些問題沒有予以明確答覆，只作出一個解釋——“起草者解釋，最高國務會議是包括整個國家機關在內，起聯繫協調作用的機構”。

這是憲法和國家政治制度設計者們的良好初衷。在實際政治過程中，最高國務會議作為國家最高層政治體制的一個組成部分，發揮了在國家機關之間進行必要的信息溝通、聯繫和意見協調的作用。

最高國務會議的參加者包括了國家各個機關——人大、國務院、政協及其他政治機構的重要領導人，因此在有關國家政治的信息溝通過程中、有關國家重大事務和決策的討論中，就可以充分發揮出聯繫協調的作用。特別是最高國務會議容納了來自執政黨、民主黨派、無黨派代表人物及國家立法機關、行政機關、司法機關各個權力體系的主要負責人，會議上所傳達和交流的政治信息是非常重要的，幾乎都關乎國家大政方針的制定和執行。會議對這些信息的討論和反饋都極大程度地影響了國家政策的確定或調整。

在另一層面上，最高國務會議在理順和協調黨政關係方面具有重要意義。以一屆人大召開和憲法實施為標誌，確立了社會主義政治制度。中國共產黨作為執政黨，並沒有壟斷政權，相當多的民主黨派和無黨派人士進入國家政權機構擔任各種重要職務。共產黨在國家事務的決策、國家權力行使等方面，杜絕了一黨包辦、以黨代政，創造並運用多種政治協商和合作的形式，如人民政協、黨派座談會等，而最高國務會議也是中國共產黨實踐民主執政理念，創新執政方式的一個新舉措。執政黨與各種社會力量通過最高層的、正式的、經常性和開放性的會議機制進行溝通和磋商，提升了社會政治生活的民主化程度和水平，有利於增強國家決策的科學性和有效性，是中國共產黨在處理黨政關係方面的一個成功舉措。

有的觀點把最高國務會議界定為“1954年至1966年中華人民共和國的國家集體領導制度”，突出強調了最高國務會議在人員組織、功能形式等方面與前中央人民政府委員會的相似性，充分顯示其在國家權力結構中所發揮的聯繫、協調作用。但是這種解釋忽視了兩者在法律地位、職能範疇等方面的差異，因此，筆者認為尚不宜把最高國務會議上升為國家集體領導制度來定位。

然對於最高國務會議聯繫協調功能的實際發揮，應當具體地進行分析。如在毛澤東同時擔任國家主席和中共中央主席時期，黨政關係、國家各個機構之間關係是高度協調的，最高國務會議在討論和干預國家事務、調動民主黨派和社會力量參與國家政治等方面充分顯示了政治影響力，發揮了聯繫協調的功能。但後期隨着黨政關係的協調程度下降，國家權力機關之間也無法協調同步，最高國務會議逐步喪失了在國家機關間起協調聯繫的作用，並逐步轉化為中國共產黨與民主黨派、社會民主人士、各種社會力量進行政治協商、建立統一戰線的政治形式。

1954年憲法所確立的國家主席制度具有突出的政治地位和影響力。最高國務會議是依附於國家主席的政治存在，與國家主席（元首）制度的發展緊密依存。

按照憲法對最高國務會議的相關規定，實際上“賦予了國家主席對國家事務的最高干預權，在某種程度上意味着國家主席對於國家政務具有最高的責任和義務，而其他國家機關被降低為對國家事務只具有從屬和執行責任的執行機構”。顯然，作為國家主席對國家事務干預權的重要內容，最高國務會議的權威性和最高性是不容置疑的，而由於最高國務會議組成人員的特殊性，其實際權力也是相當有效的。“國家主席召集最高國務會議的職權是其在管理國家重大事務方面所享有的具有實際意義的權力。”

在一定意義上，最高國務會議是憲法賦予國家主席的一項主動的、獨有的、完全的權力，會議組織、內容、規模等都由國家主席掌控，因此國家主席個人的權威及其各自特點將直接決定其主持召開的最高國務會議的政治影響力。

這一時期先後擔任國家主席的毛澤東、劉少奇，在國家政治生活中享有崇高的威信，他們召集最高國務會議並在會上發表政治性講話或就重大事務作報告，社會各界、黨政機構都高度重視，他們在最高國務會議上的言論往往主導了黨政各部門政策的制定和實施。

毛澤東和劉少奇個人的一些特點也深刻影響最高國務會議的面貌、特徵及其功能作用。概言之，在毛澤東擔任國家主席時期（1954年9月至1959年4月），最高國務會議召開了16次，在國家政治生活中比較活躍；而劉少奇擔任國家主席期間（僅計從1959年4月當選至1964年12月）的最高國務會議趨於規範而形式化，在與前一時期大致相同的時間段（5年）內，只召開4次，前後比例是4∶1。

從權威層面上，毛澤東在黨內外、國內外所享有的絕對權威，決定了無論他擔任哪個政治職務，其政治言論或政治舉動都將直接影響國家政治生活的走向，他是當時中國共產黨和國家政治體系的核心並居於最高地位。由此，毛澤東主持的最高國務會議比較頻繁，議題比較廣泛，從整體上看政治影響力突出，其中最為著名的幾次會議都是在他主持下召開的。相比之下，劉少奇擔任主席期間最高國務會議的功能及其影響則相對有限。

從一些個人特點上，毛澤東一貫的領導風格是在重大決策之前非常重視並善於宣講自己的或黨的觀點主張，爭取獲得更多有益的意見，或者得到更廣泛的理解和支持。最高國務會議提供了一個進行政策宣講和研討的組織機制，毛澤東很重視發揮其功用，經常在會議上發表帶有國家基本政策性和方針性的重要講話，聽取廣大黨外人士對黨的政策主張及國家政治的意見，研討完善政策規劃，改進政策執行和實施中的問題。而劉少奇被一般公認為以嚴謹著稱，在國家行政理念上更倚重和信任制度化的政府體系本身的功能，具體在政策過程中，注重由政府及其職能部門主導政策制定、執行，監督政策實施的反饋，在此基礎上改進和完善政府政策。因此，在劉少奇擔任國家主席期間，最高國務會議和其他形式的政治協商會在組織機制方面更規範而趨於制度化，在功能上也更趨於純粹的政治協商性質，作為執政的中國共產黨向黨外政治力量通報和傳達政策的形式化的政治體制，更多地具有政治象徵性。

最高國務會議是在當時的政治條件下中國共產黨執政方式的積極創造。從會議參加者的基本構成來看，最高國務會議的參加者一方面是作為執政黨的中國共產黨高級領導層，另一方面是以各民主黨派、社會各界民主人士為主體的非執政黨政治力量；從會議的人數規模上，能夠保證充分容納來自各方面政治力量的代表；從會議的形式和基本內容來看，以聽取黨和國家重要領導人的講話或報告並對其進行討論為主，對國家政治、政策共同研究、協商。

最高國務會議“由國家主席召集，參加會議的主要是人大和政府部門的領導人，所以是高層次的。前期因民主黨派和無黨派人士在政權中任職較多，所以會議的參加者中，民主黨派負責人和無黨派人士也佔到一半以上，雖然他們是以國家工作人員身分參加的；在後一時期，最高國務會議中明確規定參加者包括各民主黨派和全國工商聯、無黨派民主人士及民族、宗教、華僑界上層人士。這樣，除國家領導人和政府部門負責人出席會議外，各民主黨派、團體也派代表參加會議。當時，國家的許多重大決策都經這種形式協商討論後做出決定”。如在1957年前的13次最高國務會議中有8次以上是“協商討論國家大事和現行政策”。

1954年憲法確立最高國務會議體制，賦予其崇高的政治地位和權威性；而其由國家主席召集，參會人員、組織規模和會議形式等繼承了前中央人民政府委員會的諸多特徵，但又有別於政協和人大。在當時我國政治環境下，最高國務會議是作為執政黨的中國共產黨在國家制度層面上，與民主黨派和社會政治力量進行政治溝通並就國家大政方針進行磋商、研討的政治性合作組織形式。這些特點決定了其地位和影響力高於政協一般性質的參政議政和政治協商活動，同時也比人大更便利和更深度地介入國家高層政治。

最高國務會議的設立在一定程度上將建國初期的基本政治體制與人大召開和憲法頒佈後的國家政治體制，特別是高層的國家權力體系延續或銜接起來，使民主黨派及社會民主人士仍能通過正式的、高層次的政治會議，充分和直接地參與國家高層政治活動。一方面，這對於民主黨派和參政的各方面人士非常有意義；另一方面，也顯示了執政黨吸納和組織非執政黨（包括無黨派人士）參與國家高層政治的能力和魄力。其政治功能的有效發揮，有力提升了國家政治生活的民主化水平，有利於培養和形成民主有序的政治文化，也進一步加強和鞏固了執政黨的領導地位。

考察最高國務會議的發展歷程，特別是1958年以後的歷次會議，從其參會人員，到會議的主要議題、會議活動方式及其結果，時間多在“兩會”召開前夕，討論主題也多是圍繞“兩會”工作報告、人事提名問題及“聽取國家領導人作有關國際國內形勢的報告”而展開，最高國務會議與當前我黨經常採用的民主協商會及各種情況通報會、座談會等形式和功能具有極其相似的特點。這表明在最高國務會議發展後期已經逐步過渡為中國共產黨與民主黨派、社會民主人士進行高層政治協商的形式。所以，雖然“最高國務會議為行政會議，但在統一戰線、多黨合作的條件下，具有政治協商的性質”。

同時，最高國務會議的人數規模已經包括了各種政治力量代表人物，特別在後一時期（1958年以後），會議明確的參加者除國家領導人和政府部門負責人外，各民主黨派和全國工商聯、無黨派民主人士及民族、宗教、華僑界上層人士都有代表參加。最高國務會議參與者幾乎包括了黨的統一戰線所有對象，範圍進一步擴大，逐漸演變為統一戰線的一種高級組織形式。

最高國務會議經歷十幾年的發展，最終歸於“消失”，也可以説功能和形式發生了轉化，這個轉化的過程就是從原來國家政治制度層面上，兼具國家事務干預權力、黨派政治合作與協商性質的高層政治會議，向純粹的高層政治協商和高級統一戰線形式轉化。正如有的觀點從作為政治協商機制的角度解釋最高國務會議被取消的原因認為，“現在已經有了多種政治協商的渠道和方式，最高國務會議這種形式已沒有繼續存在的必要”。這個轉化過程一度中斷，直到進入社會主義發展新時期才得以延續和恢復。

不斷提高發展社會主義民主政治的能力是黨的十六屆四中全會確定的當前和今後一個時期加強黨的執政能力建設的主要任務之一。從當代中國政治發展的實踐出發，把歷史和現實中的成功經驗加以總結和確認，將過去國家政治生活中曾發揮積極作用的好形式、好做法加以創新性的利用，具有極其現實的政治意義。

最高國務會議是建國初期我黨民主執政的一種重要而有效的方式。最高國務會議消失轉化後，在當前中國共產黨與各民主黨派、無黨派進行多黨合作、政治協商的諸多機制中尚能發掘一些傳承的印記。但從某種意義上，當前的諸多機制不能等同、更不可替代最高國務會議。除人民政協外，在多黨合作和政治協商過程所經常採用的民主協商會、情況通報會、座談會及國務院和各級地方政府全體會議邀請有關民主黨派成員和無黨派代表人士列席的形式等，其作用也在於參政議政，但在參政層次、法律地位和組織規模等方面，顯然都與最高國務會議不能相比，而參政的實際效果也必然受到一定影響。

“中共十一屆三中全會以來，多黨合作與政治協商制度得到恢復和發展，這是一個基本事實。但是應當看到，過去的一些成功的經驗和政治性合作的好形式，由於各種原因，有的未能很好地總結和恢復，尤其應結合今天的實際創造性地加以利用。如五六十年代的最高國務會議形式……從發展政治性合作的角度來看，對諸如最高國務會議這樣的形式重新加以創造性地利用，也可以説是一種創新。”這一具有現實價值的課題有待於在理論和實踐中進一步研究和探索，與現實政治條件緊密結合，把這一形式創造性地利用和創新，進一步加強執政黨與參政黨及社會各方面力量的政治性合作，發展和豐富黨的執政方式，提高黨的民主執政水平。 ^[1]