中國應對氣候變化國家方案

氣候變化是國際社會普遍關心的重大全球性問題。氣候變化既是環境問題，也是發展問題，但歸根到底是發展問題。《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《氣候公約》）指出，歷史上和目前全球温室氣體排放的最大部分源自發達國家，發展中國家的人均排放仍相對較低，發展中國家在全球排放中所佔的份額將會增加，以滿足其經濟和社會發展需要。《氣候公約》明確提出，各締約方應在公平的基礎上，根據他們共同但有區別的責任和各自的能力，為人類當代和後代的利益保護氣候系統，發達國家締約方應率先採取行動應對氣候變化及其不利影響。《氣候公約》同時也要求所有締約方制定、執行、公佈並經常更新應對氣候變化的國家方案。

中國作為一個負責任的發展中國家，對氣候變化問題給予了高度重視，成立了國家氣候變化對策協調機構，並根據國家可持續發展戰略的要求，採取了一系列與應對氣候變化相關的政策和措施，為減緩和適應氣候變化做出了積極的貢獻。作為履行《氣候公約》的一項重要義務，中國政府特制定《中國應對氣候變化國家方案》。本方案明確了到2010年中國應對氣候變化的具體目標、基本原則、重點領域及其政策措施。中國將按照科學發展觀的要求，認真落實方案中提出的各項任務，努力建設資源節約型、環境友好型社會，提高減緩與適應氣候變化的能力，為保護全球氣候繼續做出貢獻。

《氣候公約》第四條第7款規定：“發展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決於發達國家締約方對其在本公約下所承擔的有關資金和技術轉讓承諾的有效履行，並將充分考慮到經濟和社會發展及消除貧困是發展中國家締約方的首要和壓倒一切的優先事項”。中國願在發展經濟的同時，與國際社會和有關國家積極開展有效務實的合作，努力實施本方案。

近百年來，許多觀測資料表明，地球氣候正經歷一次以全球變暖為主要特徵的顯著變化，中國的氣候變化趨勢與全球的總趨勢基本一致。為應對氣候變化，促進可持續發展，中國政府通過實施調整經濟結構、提高能源效率、開發利用水電和其他可再生能源、加強生態建設以及實行計劃生育等方面的政策和措施，為減緩氣候變化做出了顯著的貢獻。

政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第三次評估報告指出，近50年的全球氣候變暖主要是由人類活動大量排放的二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等温室氣體的增温效應造成的。在全球變暖的大背景下，中國近百年的氣候也發生了明顯變化。有關中國氣候變化的主要觀測事實包括：一是近百年來，中國年平均氣温升高了0.5℃～0.8℃，略高於同期全球增温平均值，近50年變暖尤其明顯。從地域分佈看，西北、華北和東北地區氣候變暖明顯，長江以南地區變暖趨勢不顯著；從季節分佈看，冬季增温最明顯。從1986年到2005年，中國連續出現了20個全國性暖冬。二是近百年來，中國年均降水量變化趨勢不顯著，但區域降水變化波動較大。中國年平均降水量在20世紀50年代以後開始逐漸減少，平均每10年減少2.9毫米，但1991年到2000年略有增加。從地域分佈看，華北大部分地區、西北東部和東北地區降水量明顯減少，平均每10年減少20～40毫米，其中華北地區最為明顯；華南與西南地區降水明顯增加，平均每10年增加20～60毫米。三是近50年來，中國主要極端天氣與氣候事件的頻率和強度出現了明顯變化。華北和東北地區乾旱趨重，長江中下游地區和東南地區洪澇加重。1990年以來，多數年份全國年降水量高於常年，出現南澇北旱的雨型，乾旱和洪水災害頻繁發生。四是近50年來，中國沿海海平面年平均上升速率為2.5毫米，略高於全球平均水平。五是中國山地冰川快速退縮，並有加速趨勢。

中國未來的氣候變暖趨勢將進一步加劇。中國科學家的預測結果表明：一是與2000年相比，2020年中國年平均氣温將升高1.3℃～2.1℃，2050年將升高2.3℃～3.3℃。全國温度升高的幅度由南向北遞增，西北和東北地區温度上升明顯。預測到2030年，西北地區氣温可能上升1.9℃～2.3℃，西南可能上升1.6℃～2.0℃，青藏高原可能上升2.2℃～2.6℃。二是未來50年中國年平均降水量將呈增加趨勢，預計到2020年，全國年平均降水量將增加2%～3%，到2050年可能增加5%～7%。其中東南沿海增幅最大。三是未來100年中國境內的極端天氣與氣候事件發生的頻率可能性增大，將對經濟社會發展和人們的生活產生很大影響。四是中國乾旱區範圍可能擴大、荒漠化可能性加重。五是中國沿海海平面仍將繼續上升。六是青藏高原和天山冰川將加速退縮，一些小型冰川將消失。

根據《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》，1994年中國温室氣體排放總量為40.6億噸二氧化碳當量(扣除碳匯後的淨排放量為36.5億噸二氧化碳當量)，其中二氧化碳排放量為30.7億噸，甲烷為7.3億噸二氧化碳當量，氧化亞氮為2.6億噸二氧化碳當量。據中國有關專家初步估算，2004年中國温室氣體排放總量約為61億噸二氧化碳當量(扣除碳匯後的淨排放量約為56億噸二氧化碳當量)，其中二氧化碳排放量約為50.7億噸，甲烷約為7.2億噸二氧化碳當量，氧化亞氮約為3.3億噸二氧化碳當量。從1994年到2004年，中國温室氣體排放總量的年均增長率約為4%，二氧化碳排放量在温室氣體排放總量中所佔的比重由1994年的76%上升到2004年的83%。

中國温室氣體歷史排放量很低，且人均排放一直低於世界平均水平。根據世界資源研究所的研究結果，1950年中國化石燃料燃燒二氧化碳排放量為7900萬噸，僅佔當時世界總排放量的1.31%；1950～2002年間中國化石燃料燃燒二氧化碳累計排放量佔世界同期的9.33%，人均累計二氧化碳排放量61.7噸，居世界第92位。根據國際能源機構的統計，2004年中國化石燃料燃燒人均二氧化碳排放量為3.65噸，相當於世界平均水平的87%、經濟合作與發展組織國家的33%。

在經濟社會穩步發展的同時，中國單位國內生產總值（GDP）的二氧化碳排放強度總體呈下降趨勢。根據國際能源機構的統計數據，1990年中國單位GDP化石燃料燃燒二氧化碳排放強度為5.47kgCO2/美元(2000年價)，2004年下降為2.76kgCO2/美元，下降了49.5%，而同期世界平均水平只下降了12.6%，經濟合作與發展組織國家下降了16.1%。

作為一個負責任的發展中國家，自1992年聯合國環境與發展大會以後，中國政府率先組織制定了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，並從國情出發採取了一系列政策措施，為減緩全球氣候變化做出了積極的貢獻。

第一，調整經濟結構，推進技術進步，提高能源利用效率。從20世紀80年代後期開始，中國政府更加註重經濟增長方式的轉變和經濟結構的調整，將降低資源和能源消耗、推進清潔生產、防治工業污染作為中國產業政策的重要組成部分。通過實施一系列產業政策，加快第三產業發展，調整第二產業內部結構，使產業結構發生了顯著變化。1990年中國三次產業的產值構成為26.9∶41.3∶31.8，2005年為12.6∶47.5∶39.9，第一產業的比重持續下降，第三產業有了很大發展，尤其是電信、旅遊、金融等行業，儘管第二產業的比重有所上升，但產業內部結構發生了明顯變化，機械、信息、電子等行業的迅速發展提高了高附加值產品的比重，這種產業結構的變化帶來了較大的節能效益。1991－2005年中國以年均5.6%的能源消費增長速度支持了國民經濟年均10.2%的增長速度，能源消費彈性係數約為0.55。

20世紀80年代以來，中國政府制定了“開發與節約並重、近期把節約放在優先地位”的方針，確立了節能在能源發展中的戰略地位。通過實施《中華人民共和國節約能源法》及相關法規，制定節能專項規劃，制定和實施鼓勵節能的技術、經濟、財税和管理政策，制定和實施能源效率標準與標識，鼓勵節能技術的研究、開發、示範與推廣，引進和吸收先進節能技術，建立和推行節能新機制，加強節能重點工程建設等政策和措施，有效地促進了節能工作的開展。中國萬元GDP能耗由1990年的2.68噸標準煤下降到2005年的1.43噸標準煤(以2000年可比價計算)，年均降低4.1%；工業部門中高耗能產品的單位能耗也有了明顯的下降：2004年與1990年相比，6000千瓦以上火電機組供電煤耗由每千瓦時427克標準煤下降到376克標準煤，重點企業噸鋼可比能耗由997千克標準煤下降到702千克標準煤，大中型企業的水泥綜合能耗由每噸201千克標準煤下降到157千克標準煤。按環比法計算，1991～2005年的15年間，通過經濟結構調整和提高能源利用效率，中國累計節約和少用能源約8億噸標準煤。如按照中國1994年每噸標準煤排放二氧化碳2.277噸計算，相當於減少約18億噸的二氧化碳排放。

第二，發展低碳能源和可再生能源，改善能源結構。通過國家政策引導和資金投入，加強了水能、核能、石油、天然氣和煤層氣的開發和利用，支持在農村、邊遠地區和條件適宜地區開發利用生物質能、太陽能、地熱、風能等新型可再生能源，使優質清潔能源比重有所提高。在中國一次能源消費構成中，煤炭所佔的比重由1990年的76.2%下降到2005年的68.9%，而石油、天然氣、水電所佔的比重分別由1990年的16.6%、2.1%和5.1%，上升到2005年的21.0%、2.9%和7.2%。

到2005年底，中國的水電裝機容量已經達到1.17億千瓦，佔全國發電裝機容量的23%，年發電量為4010億千瓦時，佔總發電量的16.2%；户用沼氣池已達到1700多萬口，年產沼氣約65億立方米，建成大中型沼氣工程1500多處，年產沼氣約15億立方米；生物質發電裝機容量約為200萬千瓦，其中蔗渣發電約170萬千瓦、垃圾發電約20萬千瓦；以糧食為原料的生物燃料乙醇年生產能力約102萬噸；已建成併網風電場60多個，總裝機容量為126萬千瓦，在偏遠地區還有約20萬台、總容量約4萬千瓦的小型獨立運行風力發電機；光伏發電的總容量約為7萬千瓦，主要為偏遠地區居民供電；在用太陽能熱水器的總集熱面積達8500萬平方米。2005年中國可再生能源利用量已經達到1.66億噸標準煤(包括大水電)，佔能源消費總量的7.5%左右，相當於減排3.8億噸二氧化碳。

第三，大力開展植樹造林，加強生態建設和保護。改革開放以來，隨着中國重點林業生態工程的實施，植樹造林取得了巨大成績，據第六次全國森林資源清查，中國人工造林保存面積達到0.54億公頃，蓄積量15.05億立方米，人工林面積居世界第一。全國森林面積達到17491萬公頃，森林覆蓋率從20世紀90年代初期的13.92%增加到2005年的18.21%。除植樹造林以外，中國還積極實施天然林保護、退耕還林還草、草原建設和管理、自然保護區建設等生態建設與保護政策，進一步增強了林業作為温室氣體吸收匯的能力。與此同時，中國城市綠化工作也得到了較快發展，2005年中國城市建成區綠化覆蓋面積達到106萬公頃，綠化覆蓋率為33%，城市人均公共綠地7.9平方米，這部分綠地對吸收大氣二氧化碳也起到了一定的作用。據專家估算，1980～2005年中國造林活動累計淨吸收約30.6億噸二氧化碳，森林管理累計淨吸收16.2億噸二氧化碳，減少毀林排放4.3億噸二氧化碳。

第四，實施計劃生育，有效控制人口增長。自20世紀70年代以來，中國政府一直把實行計劃生育作為基本國策，使人口增長過快的勢頭得到有效控制。根據聯合國的資料，中國的生育率不僅明顯低於其他發展中國家，也低於世界平均水平。2005年中國人口出生率為12.40‰，自然增長率為5.89‰，分別比1990年低了8.66和8.50個千分點，進入世界低生育水平國家行列。中國在經濟不發達的情況下，用較短的時間實現了人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變，走完了一些發達國家數十年乃至上百年才走完的路。通過計劃生育，到2005年中國累計少出生3億多人口，按照國際能源機構統計的全球人均排放水平估算，僅2005年一年就相當於減少二氧化碳排放約13億噸，這是中國對緩解世界人口增長和控制温室氣體排放做出的重大貢獻。

第五，加強了應對氣候變化相關法律、法規和政策措施的制定。針對近幾年出現的新問題，中國政府提出了樹立科學發展觀和構建和諧社會的重大戰略思想，加快建設資源節約型、環境友好型社會，進一步強化了一系列與應對氣候變化相關的政策措施。2004年國務院通過了《能源中長期發展規劃綱要(2004-2020)》(草案)。2004年國家發展和改革委員會發佈了中國第一個《節能中長期專項規劃》。2005年2月，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國可再生能源法》，明確了政府、企業和用户在可再生能源開發利用中的責任和義務，提出了包括總量目標制度、發電併網制度、價格管理制度、費用分攤制度、專項資金制度、税收優惠制度等一系列政策和措施。2005年8月，國務院下發了《關於做好建設節約型社會近期重點工作的通知》和《關於加快發展循環經濟的若干意見》。2005年12月，國務院發佈了《關於發佈實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》和《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》。2006年8月，國務院發佈了《關於加強節能工作的決定》。這些政策性文件為進一步增強中國應對氣候變化的能力提供了政策和法律保障。

第六，進一步完善了相關體制和機構建設。中國政府成立了共有17個部門組成的國家氣候變化對策協調機構，在研究、制定和協調有關氣候變化的政策等領域開展了多方面的工作，為中央政府各部門和地方政府應對氣候變化問題提供了指導。為切實履行中國政府對《氣候公約》的承諾，從2001年開始，國家氣候變化對策協調機構組織了《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》的編寫工作，並於2004年底向《氣候公約》第十次締約方大會正式提交了該報告。中國政府還不斷加強了與應對氣候變化緊密相關的能源綜合管理，成立了國家能源領導小組及其辦公室，進一步強化了對能源工作的領導。為規範和推動清潔發展機制項目在中國的有序開展，2005年10月中國政府有關部門頒佈了經修訂後的《清潔發展機制項目運行管理辦法》。

第七，高度重視氣候變化研究及能力建設。中國政府重視並不斷提高氣候變化相關科研支撐能力，組織實施了國家重大科技項目“全球氣候變化預測、影響和對策研究”、“全球氣候變化與環境政策研究”等，開展了國家攀登計劃和國家重點基礎研究發展計劃項目“中國重大氣候和天氣災害形成機理與預測理論研究”、“中國陸地生態系統碳循環及其驅動機制研究”等研究工作，完成了“中國陸地和近海生態系統碳收支研究”等知識創新工程重大項目，開展了“中國氣候與海平面變化及其趨勢和影響的研究”等重大項目研究，並組織編寫了《氣候變化國家評估報告》，為國家制定應對全球氣候變化政策和參加《氣候公約》談判提供了科學依據。中國政府有關部門還開展了一些有關清潔發展機制能力建設的國際合作項目。

第八，加大氣候變化教育與宣傳力度。中國政府一直重視環境與氣候變化領域的教育、宣傳與公眾意識的提高。在《中國21世紀初可持續發展行動綱要》中明確提出：積極發展各級各類教育，提高全民可持續發展意識；強化人力資源開發，提高公眾參與可持續發展的科學文化素質。中國加大了氣候變化問題的宣傳和教育力度，開展了多種形式的有關氣候變化的知識講座和報告會，舉辦了多期中央及省級決策者氣候變化培訓班，召開了“氣候變化與生態環境”等大型研討會，開通了全方位提供氣候變化信息的中英文雙語政府網站《中國氣候變化信息網》等，並取得了較好的效果。

受認識水平和分析工具的限制，世界各國對氣候變化影響的評價尚存在較大的不確定性。現有研究表明，氣候變化已經對中國產生了一定的影響，造成了沿海海平面上升、西北冰川面積減少、春季物候期提前等，而且未來將繼續對中國自然生態系統和經濟社會系統產生重要影響。與此同時，中國還是一個人口眾多、經濟發展水平較低、能源結構以煤為主、應對氣候變化能力相對較弱的發展中國家，隨着城鎮化、工業化進程的不斷加快以及居民用能水平的不斷提高，中國在應對氣候變化方面面臨嚴峻的挑戰。

中國氣候條件相對較差。中國主要屬於大陸型季風氣候，與北美和西歐相比，中國大部分地區的氣温季節變化幅度要比同緯度地區相對劇烈，很多地方冬冷夏熱，夏季全國普遍高温，為了維持比較適宜的室內温度，需要消耗更多的能源。中國降水時空分佈不均，多分佈在夏季，且地區分佈不均衡，年降水量從東南沿海向西北內陸遞減。中國氣象災害頻發，其災域之廣、災種之多、災情之重、受災人口之眾，在世界上都是少見的。

中國是一個生態環境比較脆弱的國家。2005年全國森林面積1.75億公頃，森林覆蓋率僅為18.21%。2005年中國草地面積4.0億公頃，其中大多是高寒草原和荒漠草原，北方温帶草地受乾旱、生態環境惡化等影響，正面臨退化和沙化的危機。2005年中國土地荒漠化面積約為263萬平方公里，已經佔到整個國土面積的27.4%。中國大陸海岸線長達1.8萬多公里，瀕鄰的自然海域面積約473萬平方公里，面積在500平方米以上的海島有6500多個，易受海平面上升帶來的不利影響。

中國的一次能源結構以煤為主。2005年中國的一次能源生產量為20.61億噸標準煤，其中原煤所佔的比重高達76.4%；2005年中國一次能源消費量為22.33億噸標準煤，其中煤炭所佔的比重為68.9%，石油為21.0%，天然氣、水電、核電、風能、太陽能等所佔比重為10.1%，而在同年全球一次能源消費構成中，煤炭只佔27.8%，石油36.4%，天然氣、水電、核電等佔35.8%。由於煤炭消費比重較大，造成中國能源消費的二氧化碳排放強度也相對較高。

中國是世界上人口最多的國家。2005年底中國大陸人口(不包括香港、澳門、台灣)達到13.1億，約佔世界人口總數的20.4%；中國城鎮化水平比較低，約有7.5億的龐大人口生活在農村，2005年城鎮人口占全國總人口的比例只有43.0%，低於世界平均水平；龐大的人口基數，也使中國面臨巨大的勞動力就業壓力，每年有1000萬以上新增城鎮勞動力需要就業，同時隨着城鎮化進程的推進，每年約有上千萬的農村勞動力向城鎮轉移。由於人口數量巨大，中國的人均能源消費水平仍處於比較低的水平，2005年中國人均商品能源消費量約1.7噸標準煤，只有世界平均水平的2/3，遠低於發達國家的平均水平。

中國的經濟發展水平仍較低。2005年中國人均GDP約為1714美元(按當年匯率計算，下同)，僅為世界人均水平的1/4左右；中國地區之間的經濟發展水平差距較大，2005年東部地區的人均GDP約為2877美元，而西部地區只有1136美元左右，僅為東部地區人均GDP的39.5%；中國城鄉居民之間的收入差距也比較大，2005年城鎮居民人均可支配收入為1281美元，而農村居民人均純收入只有397美元，僅為城鎮居民收入水平的31.0%；中國的脱貧問題還未解決，截至2005年底，中國農村尚有2365萬人均年純收入低於683元人民幣的貧困人口。

氣候變化已經對中國的農牧業產生了一定的影響，主要表現為自20世紀80年代以來，中國的春季物候期提前了2～4天。未來氣候變化對中國農牧業的影響主要表現在：一是農業生產的不穩定性增加，如果不採取適應性措施，小麥、水稻和玉米三大作物均以減產為主。二是農業生產佈局和結構將出現變動，種植制度和作物品種將發生改變。三是農業生產條件發生變化，農業成本和投資需求將大幅度增加。四是潛在荒漠化趨勢增大，草原面積減少。氣候變暖後，草原區乾旱出現的概率增大，持續時間加長，土壤肥力進一步降低，初級生產力下降。五是氣候變暖對畜牧業也將產生一定的影響，某些家畜疾病的發病率可能提高。

氣候變化已經對中國的森林和其他生態系統產生了一定的影響，主要表現為近50年中國西北冰川面積減少了21%，西藏凍土最大減薄了4～5米。未來氣候變化將對中國森林和其他生態系統產生不同程度的影響：一是森林類型的分佈北移。從南向北分佈的各種類型森林向北推進，山地森林垂直帶譜向上移動，主要造林樹種將北移和上移，一些珍稀樹種分佈區可能縮小。二是森林生產力和產量呈現不同程度的增加。森林生產力在熱帶、亞熱帶地區將增加1%～2%，暖温帶增加2%左右，温帶增加5%～6%，寒温帶增加10%左右。三是森林火災及病蟲害發生的頻率和強度可能增高。四是內陸湖泊和濕地加速萎縮。少數依賴冰川融水補給的高山、高原湖泊最終將縮小。五是冰川與凍土面積將加速減少。到2050年，預計西部冰川面積將減少27%左右，青藏高原多年凍土空間分佈格局將發生較大變化。六是積雪量可能出現較大幅度減少，且年際變率顯著增大。七是將對物種多樣性造成威脅，可能對大熊貓、滇金絲猴、藏羚羊和禿杉等產生較大影響。

氣候變化已經引起了中國水資源分佈的變化，主要表現為近40年來中國海河、淮河、黃河、松花江、長江、珠江等六大江河的實測徑流量多呈下降趨勢，北方乾旱、南方洪澇等極端水文事件頻繁發生。中國水資源對氣候變化最脆弱的地區為海河、灤河流域，其次為淮河、黃河流域，而整個內陸河地區由於乾旱少雨非常脆弱。未來氣候變化將對中國水資源產生較大的影響：一是未來50～100年，全國多年平均徑流量在北方的寧夏、甘肅等部分省(區)可能明顯減少，在南方的湖北、湖南等部分省份可能顯著增加，這表明氣候變化將可能增加中國洪澇和乾旱災害發生的概率。二是未來50～100年，中國北方地區水資源短缺形勢不容樂觀，特別是寧夏、甘肅等省(區)的人均水資源短缺矛盾可能加劇。三是在水資源可持續開發利用的情況下，未來50～100年，全國大部分省份水資源供需基本平衡，但內蒙古、新疆、甘肅、寧夏等省(區)水資源供需矛盾可能進一步加大。

氣候變化已經對中國海岸帶環境和生態系統產生了一定的影響，主要表現為近50年來中國沿海海平面上升有加速趨勢，並造成海岸侵蝕和海水入侵，使珊瑚礁生態系統發生退化。未來氣候變化將對中國的海平面及海岸帶生態系統產生較大的影響：一是中國沿岸海平面仍將繼續上升。二是發生颱風和風暴潮等自然災害的概率增大，造成海岸侵蝕及致災程度加重。三是濱海濕地、紅樹林和珊瑚礁等典型生態系統損害程度也將加大。

氣候變化可能引起熱浪頻率和強度的增加，由極端高温事件引起的死亡人數和嚴重疾病將增加。氣候變化可能增加疾病的發生和傳播機會，增加心血管病、瘧疾、登革熱和中暑等疾病發生的程度和範圍，危害人類健康。同時，氣候變化伴隨的極端天氣氣候事件及其引發的氣象災害的增多，對大中型工程項目建設的影響加大，氣候變化也可能對自然和人文旅遊資源、對某些區域的旅遊安全等產生重大影響。另外由於全球變暖，也將加劇空調製冷電力消費的增長趨勢，對保障電力供應帶來更大的壓力。

自然資源是國民經濟發展的基礎，資源的丰度和組合狀況，在很大程度上決定着一個國家的產業結構和經濟優勢。中國人口基數大，發展水平低，人均資源短缺是制約中國經濟發展的長期因素。世界各國的發展歷史和趨勢表明，人均二氧化碳排放量、商品能源消費量和經濟發達水平有明顯相關關係。達到工業化國家的發展水平意味着人均能源消費和二氧化碳排放必然達到較高的水平，世界上尚沒有既有較高的人均GDP水平又能保持很低人均能源消費量的先例。未來隨着中國經濟的發展，能源消費和二氧化碳排放量必然還要持續增長，減緩温室氣體排放將使中國面臨開創新型的、可持續發展模式的挑戰。

中國是世界上少數幾個以煤為主的國家，在2005年全球一次能源消費構成中，煤炭僅佔27.8%，而中國高達68.9%。與石油、天然氣等燃料相比，單位熱量燃煤引起的二氧化碳排放比使用石油、天然氣分別高出約36%和61%。由於調整能源結構在一定程度上受到資源結構的制約，提高能源利用效率又面臨着技術和資金上的障礙，以煤為主的能源資源和消費結構在未來相當長的一段時間將不會發生根本性的改變，使得中國在降低單位能源的二氧化碳排放強度方面比其他國家面臨更大的困難。

中國能源生產和利用技術落後是造成能源效率較低和温室氣體排放強度較高的一個主要原因。一方面，中國能源開採、供應與轉換、輸配技術、工業生產技術和其他能源終端使用技術與發達國家相比均有較大差距；另一方面，中國重點行業落後工藝所佔比重仍然較高，如大型鋼鐵聯合企業噸鋼綜合能耗與小型企業相差200千克標準煤左右，大中型合成氨噸產品綜合能耗與小型企業相差300千克標準煤左右。先進技術的嚴重缺乏與落後工藝技術的大量並存，使中國的能源效率比國際先進水平約低10個百分點，高耗能產品單位能耗比國際先進水平高出40%左右。應對氣候變化的挑戰，最終要依靠科技。中國正在進行的大規模能源、交通、建築等基礎設施建設，如果不能及時獲得先進的、有益於減緩温室氣體排放的技術，則這些設施的高排放特徵就會在未來幾十年內存在，這對中國應對氣候變化，減少温室氣體排放提出了嚴峻挑戰。

中國應對氣候變化，一方面需要強化對森林和濕地的保護工作，提高森林適應氣候變化的能力，另一方面也需要進一步加強植樹造林和濕地恢復工作，提高森林碳吸收匯的能力。中國森林資源總量不足，遠遠不能滿足國民經濟和社會發展的需求，隨着工業化、城鎮化進程的加快，保護林地、濕地的任務加重，壓力加大。中國生態環境脆弱，乾旱、荒漠化、水土流失、濕地退化等仍相當嚴重，現有可供植樹造林的土地多集中在荒漠化、石漠化以及自然條件較差的地區，給植樹造林和生態恢復帶來巨大的挑戰。

中國不僅是世界上農業氣象災害多發地區，各類自然災害連年不斷，農業生產始終處於不穩定狀態，而且也是一個人均耕地資源佔有少、農業經濟不發達、適應能力非常有限的國家。如何在氣候變化的情況下，合理調整農業生產佈局和結構，改善農業生產條件，有效減少病蟲害的流行和雜草蔓延，降低生產成本，防止潛在荒漠化增大趨勢，確保中國農業生產持續穩定發展，對中國農業領域提高氣候變化適應能力和抵禦氣候災害能力提出了長期的挑戰。

中國水資源開發和保護領域適應氣候變化的目標：一是促進中國水資源持續開發與利用，二是增強適應能力以減少水資源系統對氣候變化的脆弱性。如何在氣候變化的情況下，加強水資源管理，優化水資源配置；加強水利基礎設施建設，確保大江大河、重要城市和重點地區的防洪安全；全面推進節水型社會建設，保障人民羣眾的生活用水，確保經濟社會的正常運行；發揮好河流功能的同時，切實保護好河流生態系統，對中國水資源開發和保護領域提高氣候變化適應能力提出了長期的挑戰。

沿海是中國人口稠密、經濟活動最為活躍的地區，中國沿海地區大多地勢低平，極易遭受因海平面上升帶來的各種海洋災害威脅。中國海洋環境監視監測能力明顯不足，應對海洋災害的預警能力和應急響應能力已不能滿足應對氣候變化的需求，沿岸防潮工程建設標準較低，抵抗海洋災害的能力較弱。未來中國沿海由於海平面上升引起的海岸侵蝕、海水入侵、土壤鹽漬化、河口海水倒灌等問題，對中國沿海地區應對氣候變化提出了現實的挑戰。

中國經濟社會發展正處在重要戰略機遇期。中國將落實節約資源和保護環境的基本國策，發展循環經濟，保護生態環境，加快建設資源節約型、環境友好型社會，積極履行《氣候公約》相應的國際義務，努力控制温室氣體排放，增強適應氣候變化的能力，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調。

中國應對氣候變化的指導思想是：全面貫徹落實科學發展觀，推動構建社會主義和諧社會，堅持節約資源和保護環境的基本國策，以控制温室氣體排放、增強可持續發展能力為目標，以保障經濟發展為核心，以節約能源、優化能源結構、加強生態保護和建設為重點，以科學技術進步為支撐，不斷提高應對氣候變化的能力，為保護全球氣候做出新的貢獻。

中國應對氣候變化要堅持以下原則：

——在可持續發展框架下應對氣候變化的原則。這既是國際社會達成的重要共識，也是各締約方應對氣候變化的基本選擇。中國政府早在1994年就制定和發佈了可持續發展戰略——《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，並於1996年首次將可持續發展作為經濟社會發展的重要指導方針和戰略目標，2003年中國政府又制定了《中國21世紀初可持續發展行動綱要》。中國將繼續根據國家可持續發展戰略，積極應對氣候變化問題。

——遵循《氣候公約》規定的“共同但有區別的責任”原則。根據這一原則，發達國家應帶頭減少温室氣體排放，並向發展中國家提供資金和技術支持；發展經濟、消除貧困是發展中國家壓倒一切的首要任務，發展中國家履行公約義務的程度取決於發達國家在這些基本的承諾方面能否得到切實有效的執行。

——減緩與適應並重的原則。減緩和適應氣候變化是應對氣候變化挑戰的兩個有機組成部分。對於廣大發展中國家來説，減緩全球氣候變化是一項長期、艱鉅的挑戰，而適應氣候變化則是一項現實、緊迫的任務。中國將繼續強化能源節約和結構優化的政策導向，努力控制温室氣體排放，並結合生態保護重點工程以及防災、減災等重大基礎工程建設，切實提高適應氣候變化的能力。

——將應對氣候變化的政策與其他相關政策有機結合的原則。積極適應氣候變化、努力減緩温室氣體排放涉及到經濟社會的許多領域，只有將應對氣候變化的政策與其他相關政策有機結合起來，才能使這些政策更加有效。中國將繼續把節約能源、優化能源結構、加強生態保護和建設、促進農業綜合生產能力的提高等政策措施作為應對氣候變化政策的重要組成部分，並將減緩和適應氣候變化的政策措施納入到國民經濟和社會發展規劃中統籌考慮、協調推進。

——依靠科技進步和科技創新的原則。科技進步和科技創新是減緩温室氣體排放，提高氣候變化適應能力的有效途徑。中國將充分發揮科技進步在減緩和適應氣候變化中的先導性和基礎性作用，大力發展新能源、可再生能源技術和節能新技術，促進碳吸收技術和各種適應性技術的發展，加快科技創新和技術引進步伐，為應對氣候變化、增強可持續發展能力提供強有力的科技支撐。

——積極參與、廣泛合作的原則。全球氣候變化是國際社會共同面臨的重大挑戰，儘管各國對氣候變化的認識和應對手段尚有不同看法，但通過合作和對話、共同應對氣候變化帶來的挑戰是基本共識。中國將積極參與《氣候公約》談判和政府間氣候變化專門委員會的相關活動，進一步加強氣候變化領域的國際合作，積極推進在清潔發展機制、技術轉讓等方面的合作，與國際社會一道共同應對氣候變化帶來的挑戰。

中國應對氣候變化的總體目標是：控制温室氣體排放取得明顯成效，適應氣候變化的能力不斷增強，氣候變化相關的科技與研究水平取得新的進展，公眾的氣候變化意識得到較大提高，氣候變化領域的機構和體制建設得到進一步加強。根據上述總體目標，到2010年，中國將努力實現以下主要目標：

（一）控制温室氣體排放。

——通過加快轉變經濟增長方式，強化能源節約和高效利用的政策導向，加大依法實施節能管理的力度，加快節能技術開發、示範和推廣，充分發揮以市場為基礎的節能新機制，提高全社會的節能意識，加快建設資源節約型社會，努力減緩温室氣體排放。到2010年，實現單位國內生產總值能源消耗比2005年降低20%左右，相應減緩二氧化碳排放。

——通過大力發展可再生能源，積極推進核電建設，加快煤層氣開發利用等措施，優化能源消費結構。到2010年，力爭使可再生能源開發利用總量（包括大水電）在一次能源供應結構中的比重提高到10%左右。煤層氣抽採量達到100億立方米。

——通過強化冶金、建材、化工等產業政策，發展循環經濟，提高資源利用率，加強氧化亞氮排放治理等措施，控制工業生產過程的温室氣體排放。到2010年，力爭使工業生產過程的氧化亞氮排放穩定在2005年的水平上。

——通過繼續推廣低排放的高產水稻品種和半旱式栽培技術，採用科學灌溉技術，研究開發優良反芻動物品種技術和規模化飼養管理技術，加強對動物糞便、廢水和固體廢棄物的管理，加大沼氣利用力度等措施，努力控制甲烷排放增長速度。

——通過繼續實施植樹造林、退耕還林還草、天然林資源保護、農田基本建設等政策措施和重點工程建設，到2010年，努力實現森林覆蓋率達到20%，力爭實現碳匯數量比2005年增加約0.5億噸二氧化碳。

（二）增強適應氣候變化能力。

——通過加強農田基本建設、調整種植制度、選育抗逆品種、開發生物技術等適應性措施，到2010年，力爭新增改良草地2400萬公頃，治理退化、沙化和鹼化草地5200萬公頃，力爭將農業灌溉用水有效利用係數提高到0.5。

——通過加強天然林資源保護和自然保護區的監管，繼續開展生態保護重點工程建設，建立重要生態功能區，促進自然生態恢復等措施，到2010年，力爭實現90%左右的典型森林生態系統和國家重點野生動植物得到有效保護，自然保護區面積佔國土總面積的比重達到16%左右，治理荒漠化土地面積2200萬公頃。

——通過合理開發和優化配置水資源、完善農田水利基本建設新機制和推行節水等措施，到2010年，力爭減少水資源系統對氣候變化的脆弱性，基本建成大江大河防洪工程體系，提高農田抗旱標準。

——通過加強對海平面變化趨勢的科學監測以及對海洋和海岸帶生態系統的監管，合理利用海岸線，保護濱海濕地，建設沿海防護林體系，不斷加強紅樹林的保護、恢復、營造和管理能力的建設等措施，到2010年左右，力爭實現全面恢復和營造紅樹林區，沿海地區抵禦海洋災害的能力得到明顯提高，最大限度地減少海平面上升造成的社會影響和經濟損失。

（三）加強科學研究與技術開發。

——通過加強氣候變化領域的基礎研究，進一步開發和完善研究分析方法，加大對相關專業與管理人才的培養等措施，到2010年，力爭使氣候變化研究部分領域達到國際先進水平，為有效制定應對氣候變化戰略和政策，積極參與應對氣候變化國際合作提供科學依據。

——通過加強自主創新能力，積極推進國際合作與技術轉讓等措施，到2010年，力爭在能源開發、節能和清潔能源技術等方面取得進展，農業、林業等適應技術水平得到提高，為有效應對氣候變化提供有力的科技支撐。

（四）提高公眾意識與管理水平。

——通過利用現代信息傳播技術，加強氣候變化方面的宣傳、教育和培訓，鼓勵公眾參與等措施，到2010年，力爭基本普及氣候變化方面的相關知識，提高全社會的意識，為有效應對氣候變化創造良好的社會氛圍。

——通過進一步完善多部門參與的決策協調機制，建立企業、公眾廣泛參與應對氣候變化的行動機制等措施，到2010年，建立並形成與未來應對氣候變化工作相適應的、高效的組織機構和管理體系。