PPP

PPP 有多種不同的結構和項目運作方式,然而,所有形式的PPP 都有以下三個重要特徵:

(1)合同須界定各方的職能和責任;

(2)政府與社會資本以合理的方式共擔風險;

(3)社會資本取得事先規定的業績後應獲得相應的資金回報。

成功的PPP 要充分考慮到其實施背景,以及建立和維持合作關係的環境。在設計PPP 流程和選擇PPP 運作方式時,政府應充分考慮項目目標、政治環境、法律法規和政策框架、行業融資需求和資源、政治約束及利益相關者觀點等因素。

行業分析是對某行業在其具體發展環境下的各方面約束條件通過客觀、實際的調查研究、數據分析做出評估的過程。具體來説,包含以下內容:

(1)技術事項;

(2)法律、監管和政策框架;

(3)機構設置及其職能要求;

(4)商業、財務和經濟事項分析;

(5)與利益相關方的協商。

行業分析有助於政府評估現狀,找出差距和劣勢,並制定行業改革戰略或路線圖。根據行業分析的結果,政府能夠明確現有環境能在多大程度上支持實施PPP,以及在PPP實施前須採取何種行動來創造相應條件。

投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目,適宜採用PPP 模式。

3.2.1項目發起

3.2.2項目篩選

3.2.3物有所值評價

3.2.4財政承受能力論證

3.3.1管理架構組建

3.3.2技術準備

3.3.3商業、財務和經濟方面的準備

3.3.4邀請本地合作方

3.3.5利益相關方的參與

3.3.6實施方案編制

3.3.7實施方案審核

3.4.1市場測試

3.4.2資格預審

3.4.3採購文件編制與響應文件評審

3.4.4談判與合同簽署

3.5.1成立項目公司

3.5.2融資管理

3.5.3績效監測與支付

3.5.4中期評估

3.6.1移交準備

3.6.2性能測試

3.6.3資產交割

3.6.4績效評價

《PPP模式手冊—政府和社會資本合作理論方法與實踐操作》 ^[1]  在總結國內與國外相關經驗的基礎上, 對PPP 模式進行了理論分析與實踐總結, 對PPP 模式的理論與實踐中的核心問題, 包括PSC(公共部門比較基準) 的建立、VFM (物有所值) 理論、PPP模式操作流程、風險識別與分擔、PPP項目產品定價、績效評估以及含權設計等關鍵內容進行了總結與梳理, 並對相關案例進行了深入的剖析, 從理論與實踐兩個層面對PPP 模式進行了概括與解析, 具有現實性、前瞻性與指導性。

在新的時代背景下, PPP 模式在我國的發展將是大勢所趨, 是我國解決地方政府債務、吸納民間資本、推進體制改革的重要舉措。PPP 模式經過這一階段在我國具體環境下的大力推廣, 必然會雨後春筍般地湧現出更多與我國國情相結合的實戰案例, 並得到更具中國化的理論發展。本書旨在為PPP模式在中國的實踐提供指南, 具有現實的借鑑意義。

本書可以作為政府有關部門、新型城鎮化建設者、金融機構、律師事務所、政策研究和制定者的有益參考書。

公共部門比較值(Public Sector Comparator,PSC),是指在全生命週期內,政府採用傳統採購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值,主要包括建設運營淨成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。

公共部門比較值的作用是為PPP 項目前期立項提供評價依據,具有以下特點:

(1)為了充分發揮其對比作用,PSC方案能夠提供與相應PPP 方案相同的產品或服務;

(2)PSC 假設政府部門採用傳統融資方式,並按照傳統的方式持有和經營項目,因此PSC 的計算是基於政府部門的成本歷史數據;

(3)PSC 假設政府部門使用最有效率的方式提供產品或服務,因此在成本和收入數據選取時,要充分考慮效率;

(4)PSC 衡量的生命週期應和PPP 標書提出的特許權期限一致,否則無法進行比較和評價;

(5)PSC 需要考慮全生命週期的風險成本和收益;

(6)PSC 作為定量評價指標,其中的各種影響因素都通過定量方法計算在內,構成現金流模型,並進行計算。

^[2] 

政府和社會資本合作(Public-Private-Partnership,PPP)是政府進行交通、供電、供水、醫院等公共基礎設施建設時採用的一種模式,主要通過特許經營等方式,引入社會資本參與公共產品供給。該模式在國際上得到了廣泛運用,有着豐富的實踐案例和經驗。

為加快轉變政府職能、完善城鎮化健康發展體制機制、推進城市建設管理創新,黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:“允許社會資本通過特許經營參與城市基礎設施投資和運營冶,凡屬事務性管理服務,原則上都要進入競爭機制,通過合同、委託等方式向社會購買,為PPP在我國的運用和推廣提供了廣闊的發展前景。國務院加強地方政府性債務管理,將地方政府存量債務納入預算管理,將成為大規模推廣PPP模式的基礎。

從國外經驗看,良好的PPP具有法律體系健全、管理體系有效、項目評估體系完善、風險分擔機制合理、利益分配機制動態等必備要素,項目成功取決於利益分配、風險分擔、監督管理、項目融資等核心環節。

PPP 模式最早由英國政府於1992 年提出,根據英國的相關經驗,PPP 模式下的工程可節省17%的資金;80% 的工程項目按期完成,20% 未按期完成的,拖延時間最長不超過4 個月;80%的工程耗資均在預算之內,20% 超預算的是由於政府提出調整方案所致。而常規招標項目按期完成的只有30%,在預算之內完成的只能達到25%。PPP 模式適用面廣,交通(公路、鐵路、機場、港口)、衞生(醫院)、公共安全(監獄)、國防、教育(學校)、公共不動產管理等相關項目均可適用。

PPP模式在世界範圍內得到了廣泛的推廣與應用。智利在為平衡基礎設施投資和公用事業急需改善的背景下於1994 年引進PPP 模式,已完成36 個項目,投資額約60 億美元,提高了基礎設施現代化程度,並獲得充足資金投資到社會發展中。葡萄牙自1997年啓動PPP 模式,首先應用在公路網的建設上,至2006 年的10 年期間,公路里程比原來增加一倍。巴西於2004 年12 月通過“公私合營(PPP)模式”法案,列入2004—2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP 模式的首批招標項目,總投資130. 67 億雷亞爾。

PPP 的夢想如何照進中國現實?

其實,PPP 項目在我國的應用早在1995 年就已經開始,廣西來賓電廠B 廠的建設就採用了BOT 模式,而這正是PPP 項目的一類。20 多年來,我國在PPP 項目的實踐與推廣上積累了很多成功的經驗與失敗的教訓。北京地鐵四號線項目、鳥巢以及寧波垃圾發電廠等一大批PPP 項目的成功運營,為我國PPP 項目的發展留下了寶貴的經驗。然而,也有諸如長春匯津污水處理廠、青島威立雅污水處理項目以及泉州刺桐大橋等很多項目因各種原因而留下了失敗的教訓。大量PPP 項目在國內的應用,不論從理論層面還是從實踐層面,都為我們提供了將PPP 項目模式與我國國情相結合的現實素材,積澱了正反兩方面的經驗。

PPP 模式長期以來一直被作為政府的一種融資手段,這其實是一種誤區,我國PPP項目的失敗案例中,很多都是因為走入了這個誤區而導致PPP 項目的最終破產。PPP 模式不僅是一種項目融資方式,它更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式,其核心是合同管理,是基於完備合同下的契約精神,這就要求政府與企業應作為平等的合同雙方,分配風險、分擔責任與分享利益。

本書在總結國內與國外相關經驗的基礎上,對PPP 模式進行了理論與實踐的分析以及宏觀與微觀的評價,對PPP 模式的一些核心問題包括PSC(公共部門比較基準)、VFM(物有所值)理論、PPP 操作流程、風險識別與分擔、PPP 產品定價、運作評估以及含權設計等關鍵內容進行了總結與梳理,並對相關案例進行了深入的剖析,從理論與實踐兩個層面對PPP 模式進行了概括與解析,具有現實性、前瞻性與指導性。 在新的時代背景下,PPP 模式在我國的發展將是大勢所趨,是我國解決。

地方政府債務、吸納民間資本、推進體制改革的重要舉措。PPP 模式經過這一階段在我國具體環境下的大力推廣,必然會雨後春筍般地湧現出更多與我國國情相結合的實踐案例,並得到更具中國化的理論發展。 ^[2] 

第1章、PPP 模式的概念與結構

1. 1 PPP 模式的概念

1. 2 PPP 模式的特徵及本質

1. 3 PPP 的應用目標與作用

1. 4 PPP 應用原則和注意事項

1. 5 PPP 模式的應用優勢

1. 6 PPP 模式的結構

1. 7 PPP 結構的主要選項

第2章、PPP 模式在世界範圍內的應用

2. 1 PPP 模式在全球基礎設施建設領域的總體發展狀況

2. 2 中國 PPP 模式應用概況

2. 3 中外基礎設施發展水平對比與我國 PPP 模式應用前景展望

第3 章、PPP 模式運作流程

3. 1 行業分析

3. 2 項目識別

3. 3 項目準備

3. 4 項目採購

3. 5 項目執行

3. 6 項目移交

第4 章、公共部門比較值(PSC)的建立與應用

4. 1 公共部門比較值的概念及體系

4. 2 初始 PSC

4. 3 競爭中立調整

4. 4 風險調整

4. 5 我國公共部門比較值的建立與應用

第5章、 物有所值(VFM)評價

5. 1 物有所值概念

5. 2 基於 VFM 的 PPP 項目績效評價

5. 3 VFM 在 PPP 項目中的應用

第6章、 產出説明

6. 1 PPP 項目中政府部門比較關心的問題分析

6. 2 PPP 項目基於政府的產出説明一般性指標體系制定

6. 3 各個指標的來源和含義

6. 4 指標體系的應用領域和定量方法推薦

第7章、項目融資評估

7. 1 一般程序

7. 2 項目融資借款人評價

7. 3 項目概況評估

7. 4 未來收益分析

7. 5 投資估算與融資方案評估

7. 6 財務效益評估

7. 7 不確定性分析

7. 8 投資方相關效益與風險評估

7. 9 總評價

第8 章、項目風險識別

8. 1 失敗案例原因分析

8. 2 風險清單確定

8. 3 風險清單分析

第9 章、項目風險評估

9. 1 關鍵風險的重要性評估

9 .2 不同層級風險的重要性評估

9. 3 基於 vague 值的 PPP 模式風險評價模型

第10 章、項目風險分擔

10.1 風險公平分擔機制的構造思路

10.2 實際 PPP 項目的風險分擔

10.3 風險公平分擔機制的構造

10.4 風險公平分擔機制的效率分析

第11章、基於實物期權的PPP 項目風險管理

11. 1 實物期權投資決策觀

11. 2 PPP 項目關鍵風險的實物期權識別

11. 3 PPP 項目其他風險的實物期權識別

第12章、PPP 項目產品價格影響因素

12. 1 PPP 項目價格影響因素及結構關係

12. 2 PPP 項目價格的影響因素分析

第13 章、項目產品定價

13. 1 政府規制定價區間

13. 2 不同市場需求狀態下公共品定價及定價權配置

13. 3 博弈定價模型

13. 4 基於合同設計及風險收益對等的 PPP 項目定價模型

13. 5 不同類型的城市交通基礎設施 PPP 項目定價模型的選擇

第14章、PPP 項目政府補貼和收益分配

14. 1 PPP 項目利益分配原則

14. 2 城市基礎設施 PPP 項目利益分配影響因素分析

14 .3 基於 Shapely 值的 PPP 項目利益分配模型

14 .4 PPP 項目政府補貼或收益分配模型

第15章、基於實物期權的PPP 項目產品定價

15. 1 PPP 項目特許價格影響因素的實物期權識別

15 .2 特許價格影響因素的期權評價模型構建

15 .3 構建基於實物期權的 PPP 項目特許價格決策模型

第16章、項目績效評價

16. 1 項目全生命週期的價值管理

16. 2 PPP 項目的績效評估模型 ^[2] 

PPP 模式的核心是合同管理,是基於完備合同下的契約精神。它不僅是一種項目融資方式,更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的重要措施。實踐中,一些地方政府僅將PPP 模式看做融資手段,這是一種誤區,必將項目置於失敗、糾紛的結局,損害相關方利益。

力求全面、系統、準確地闡釋PPP 模式,是編輯本書的目的。書中數學模型較多,反覆驗算,花費了大量精力,尤其是在成稿的最後幾個月裏,常常熬夜至深夜一兩點,是我愛人的讚許和陪伴,不斷地給予我正能量和前進的動力,使我堅持完成了這項工作。

PPP 模式的研究得到了世界銀行(WB)的大力支持,他們提供了專業的指導和豐富的資料,讓我有機會學習到專業化、國際化、高標準的PPP 項目運作模式,受益匪淺。本書參考了大量研究成果,業界同仁、學者們的專業水準、靈感智慧和孜孜不倦的追求,深化、提升了PPP 模式理論方法和數學分析技術,總結、積累了豐富的國內外實踐案例,在此對參考文獻作者表示由衷的敬意和感謝! ^[2]