非税收入監督

有效的政府非税收入監督應當涵蓋政府非税收入活動的各個環節。由於監督就是對監督對象活動的全過程進行的監督、控制，因此，強化政府非税收入監督，健全政府非税收入監督體系，就是要建立一個涵蓋政府非税收入活動全過程的監督控制體系。這一過程包括對政府非税收入的取得及其使用安排與使用效果進行全程監督控制。這就要求我們更新長期以來將監督理解為對管理對象進行監督的觀念，改變過去簡單地將政府非税收入監督視同執法監督的做法。 ^[1] 

當然，要建立一個將從立項到資金取得及使用效果評估全部納入監督範圍的政府非税收入監督體系，不僅要將收入徵收管理、資金使用過程都納入監督管理的範圍，而且還要將政府各相關機構職能的行使職權過程、政府決策過程也納入監督的範圍；不僅要將政府非税收入活動的全過程納入監督的範圍，而且也要將這種行為的後果或效果及相應的事故處理也納入監督的範圍。

作為管理活動的一部分，政府非税收入監督是一種有目的的活動。概括起來講，監督的目標有兩個：一是通過監督維護財經秩序，優化經濟發展環境，確保財政經濟正常運轉；二是通過監督實現政府非税收入的有效配置。比較而言，維護財經秩序是監督第一層次的目標，在本質上是解決政府非税收入活動的合規性問題，是監督的基本功能；提高資金的使用效率是監督的最高目標，在本質上是解決政府非税收入活動的合理性問題，但只有實現了第一個目標，才可能實現第二個目標。一個國家的政府非税收入監督體系是否有效的評價標準也是根據這兩個目標的實現程度來決定的。一個好的監督體系應當是能夠較好地實現監督的上述兩個目標。因為，維護財經秩序解決的是合法性或合規性問題，確保資金的使用效率不僅要解決合規性問題，而且還要解決合理性問題。在確保財經秩序正常運轉的基礎上，還要做到解決收入有效徵收、資金合理使用，有效地防止浪費和不必要的支出發生等。 ^[1] 

開展非税收入監督意義重大，集中反映在以下幾個方面： ^[2] 

一、開展非税收入監督稽查，是改革、發展、穩定的需要

目前，我國的市場經濟體制正處於深化改革時期，要特別處理好改革、發展、穩定的關係。改革是發展的動力，發展是改革的目的，穩定是發展和改革的前提。要在社會穩定中推進改革和發展，在改革和發展中實現社會穩定。在經濟體制深化改革時期，因利益關係的變動，各種社會矛盾錯綜複雜，在某些領域或某些時候這些矛盾可能比較突出。因此，在堅持改革和發展的同時，必須始終注意保持穩定的政治環境和社會秩序。現時實行的各種收費形成的非税收入，對經濟發展起到了一定促進作用，但如果管理不好，使用不規範，就會產生一些不穩定的因素，勢必會衝擊到改革和發展的大局。如存在的“亂收費、亂罰款、亂攤派”現象，就會產生社會不穩定的因素。因此，為保障社會主義市場經濟健康、持續發展，就必須加大對非税收入的監督稽查，為改革和發展創造條件，保證經濟體制改革和經濟發展的目標的順利實現。

二、開展非税收入監督稽查，是嚴肅財經紀律、規範收費行為的需要

這幾年，各種收費過多過濫，收費政策政出多門，雖經整治，但還存在嚴重的問題。如：“三亂”現象久整不治，時而抬頭。有的部門，用“上有政策，下有對策”的手段，為本單位、本部門或個人謀取私利。從全國性和地區性的日常監督稽查、專項監督稽查情況看，有不少單位和部門存在着違法亂紀行為，存在着有法不依、有紀不遵、有章不循的狀況。如果任其發展下去，就會損害社會主義現代化建設的大局。為了改變這種狀況，必須加強對非税收入的監督稽查，達到嚴肅財經紀律，糾正非税收入在管理、使用過程中的各種違法亂紀行為的目的。

三、開展非税收入監督稽查，是加強宏觀調控、增加財政收入、確保國家財政預算收支平衡的需要

非税收入監督稽查是國家對經濟宏觀調控的一個重要手段。通過監督稽查，促進地方政府有效地發揮調控經濟的功能，保證社會主義市場經濟的健康運行。經濟如何發展?通過什麼手段，達到調節社會供需總量，使之保持平衡發展?一定時期經濟和社會發展到什麼程度?國家有一定的政策計劃和辦法。因此，在一定時期內必須通過監督稽查來糾正一些偏離宏觀計劃的偏差，達到宏觀調控的目的。另外，開展非税收入的監督稽查，對損害國家利益人民羣眾利益的，該沒收的沒收，該罰款的罰款，該上交的上交，可以保證國家財政收入和國家財政收入不流失，達到國家財政預算內、外的綜合收支平衡。

四、開展非税收入監督稽查，是加強廉政建設、推進反腐敗鬥爭的需要

在整個改革開放過程中都要反對腐敗，加強廉政建設。腐敗現象是侵入黨和國家機關健康肌體的病毒。如果我們掉以輕心，任其氾濫，就會葬送我們的黨，葬送社會主義現代化建設大業。我們要高度重視反腐敗鬥爭。開展非税收入監督稽查，從某些方面能遏制腐敗，從資金上堵住大吃大喝、請客送禮、貪污腐化等社會腐敗現象，打擊和處理執收單位在非税收入徵收和使用過程中的違法違紀行為，為改革開放和現代化建設，為贏得反腐敗鬥爭的勝利作出貢獻。

在非税收入監督方面存在的主要問題是：目前，非税收入的立項、徵收、票據、資金使用等各個環節大多數沿用原來預算外資金管理的辦法，沒有一套適應非税收入管理的完整、規範、統一、系統的法律法規，使得非税收入管理無章可循或有章難循，缺乏健全的監督機制，政府非税收入的徵收和支出安排存在較大的隨意性，對違規行為缺乏強有力的約束。 ^[3] 

監督目標的實現是通過一系列制度安排所形成的機制來完成的。制度是一種行為規則，是一系列正式約束和非正式約束組成的規則網絡。政府非税收入制度作為一種正式的制度安排，是人們為了實現管理目標，對主體行為所進行的規範。非税收入管理行為屬於財政管理活動，而財政管理活動本質上屬於公共權力的行使過程。財政制度對財政主體行為的規範通常可劃分為兩種類型，一類是為財政這種公共權力行使過程而制定的規範，另一類就是對這些規範的運作過程進行的監督與控制。非税收入監督的實現機制就是由上述兩個層次制度規範所形成的機制組成。 ^[4] 

對政府非税收入管理權力行使過程本身進行規範所形成的監督機制內生於非税收入管理活動過程之中，我們稱之為第一層次的監督機制——即“自動監督機制”。參與非税收入管理活動的各職能機構各自依法辦事過程中之所以會自發地產生一種規範非税收入管理主體行為的效果，這是因為在一個公共選擇體系中，權力是按照分權與制衡的權力配置原則配置於許多不同的、相互制約的職能機構的，如立法機關、各相關職能部門等。這樣，在財政活動過程中，無論出於履行職責的考慮還是維護自身權利的需要，與其他主體一樣，權力機關和政府行政機構都有一種保護法律賦予自己權力的內在動力，因而防範其他機構侵犯自己的權力歷來是各權力機關十分敏感的問題。若某機構在行使權力時越權辦事，侵犯了其他機構的權利，其他機構不但會迅速發現，而且會全力予以糾正；同時，若所有其他機構都依法行使其權力，該機構也只能依法行使其權力。因此，雖然在非税收入管理權力配置上實現專業化是有效組織非税收入管理活動的內在要求，但建立在專業化基礎之上的“制衡”卻“派生”出了權力機關之間自動的相互制約效應，這形成了上述第一層次的非税收入管理的監督，其在非税收入監督機制上起着“自動監督器”的作用。

建立收入徵收稽查與使用監督的機構專門對非税收入管理權力行使過程所進行的監督，是政府相機抉擇的結果。由於其監督是通過相應的機構履行法律賦予的權力來實現的，因而，在監督機制上屬於第二層次“自主監督”。這種監督機制的必要性體現在：第一，按照分權與制衡原則建立的非税收入管理權力配置體系存在兩方面的缺陷：一是制度供給滯後現象和制度執行中不可避免的“自由裁量權”帶來的財政行為的隨意性問題；二是存在政府非税收入使用管理機關間“合謀”的可能性。這兩種缺陷的存在為權力機關甚至個人非法謀取私利提供了可能，因此，在分權的基礎上建立相應的監督控制系統以防範這種行為的發生是十分必要的。第二，設置收入稽查與使用的監督機構是人類經過漫長的實踐和探索而總結出來的一種制度安排，也是迄今為止比較成功和最為有效的制度安排。如何使公共權力的行使符合公共利益的要求，歷來是公共行政管理中需要解決的難題，人們發現，解決這一難題的有效辦法是建立一套有效的激勵—約束機制。非税收入監督就是要在權力機關行使非税收入管理權力的過程中形成一個有效的約束機制，歷史證明，沒有受到監督的公共權力，一般不會長時期在總量上趨向公共利益。為了使這一權力制約權力的約束機制能有效地發揮作用，非税收入稽查與使用監督機構往往還具有獨立行使監督權力的權力，因為一旦監督和監督機構失去相對獨立性，監督者就很難保證做到對財政事實與其合法性做出客觀、無干擾的判斷，其解釋和結論是否符合公眾利益和照章辦事就值得懷疑。

在這兩個層次的監督機制之間的關係上，一個有效的自動監督機制對自主監督機制的依賴往往相對較弱，因為有效的自動監督機制意味着健全的非税收入管理法規、合理的分權與制衡、科學的非税收入管理工作程序設計，這些都將構築起一個有效的防範非税收入管理權力行使過程偏離公共目標的防線，在這樣的架構中，即使自主監督機制存在一定的缺陷或不足，有效的自動監督機制也能確保非税收入監督的效果，反之，則會產生對自主監督機制的過分依賴。因此，一個完整的非税收入監督體系應當是一個能有效發揮這兩種監督機制作用所形成的工作系統，任何只依靠某一種機制的監督系統，是不可能實現有效的非税收入監督的。