選擇性執法

選擇性執法，即在時間、空間、客體上有選擇的執法，是因為對違法時間、空間和個體始終具有高度不確定性，要確保這些法律有效實施，需要龐大的執法資源。執法主體對不同的管轄客體，刻意採取區別對待、有違執法公正的問題；國家根據情勢變化，試圖獲得靈活性和實效性，而在執法上做出的調整。

正因為選擇性執法在以較小的執法資源推動法律實施的同時，也存在着必然的病灶，與法治目標背道而馳，所以它被賦予褒貶各異的兩種定義也在情理之中，這是公平與效率矛盾的體現。但是必須肯定的是，選擇性執法是必須存在的一種執法策略，其正負兩種作用都有可能衍生，因而對其所有的研究只能是考慮如何去彌補、規範，讓效率與公平並駕齊驅，而不是放棄。

選擇性執法的根本特性，即在時間、空間、客體上有選擇的執法，這也是“選擇性執法”的字面意思所在。選擇性執法之所以存在，是因為：隨着社會的不斷髮展，社會各方面的聯繫越加頻繁，關係愈加複雜，需要用法律調處的矛盾和問題也越來越多，從個人的生老病死到社會的公共管理，從單位的日常活動到企業的經營行為，都可能涉及具體的法律關係。同時，法律執行者、相對方永遠是非對稱的，不可能“一根繩子拴一個螞蚱”——一對一的線性控制，違法時間、空間和個體始終具有高度不確定性。要確保這些法律有效實施，需要龐大的執法資源，但是社會供養公共產品的能力始終有限，使得執法始終處於被動的境地，只能有選擇地進行。

通過靈活的個別執法，以點帶面，產生廣泛的威懾效應和示範效應，激發自省意識和違法風險意識，使法制秩序得到一定程度的維護，節約執法資源和執法成本。這是選擇性執法的優勢。表現在司法領域為民不告官不理，除刑事案件公權機關會主動介入外，一般只有在利害關係人主動告訴後才啓動執法程序。表現在生產領域為抽樣檢查，通過檢驗樣品質量去分析總體質量。在行政領域更為普遍，或者主動選擇個別進行執法，或者被動發現後才進行執法不是發生後即執法。

因為選擇性執法在時間上和空間上總會有疏漏，一些違法現象總可能不被處置，有法不依、違法不究在制度上具有合理性。這是選擇性執法的先天性病灶，容易衍生兩個方面的問題：一是給執法腐敗提供操作的空間，執法者可以利用控制執法的疏漏率或者選擇執法與否來威脅利誘管轄客體，從而實現權力尋租的目的。二是隨着執法的疏漏率逐漸增大，容易產生“破窗現象”，“這扇窗户得不到及時維修，別人就可能受到某種暗示，去打爛更多的窗户玻璃。”向社會、系統傳遞出一個錯誤的信息：對法律、規則不必當真，可以在執法的空間中躲避，而不需主動遵守法律。這對法律的平等性、權威性、正義性和神聖性，構成嚴重挑戰，對法制秩序是一種嚴重損傷。中國雖然加強了煤礦生產、食品安全領域的行政監管，但重大安全事故仍然不斷髮生，就行政管理上的問題而言，選擇性執法是重要的缺陷。

“在全面推進依法治國的今天，各種複雜的、新生的社會現象以及諸多的違法行為不斷挑戰着法律的盲區，同時，由於很多執法事件具有不可預知性和非均衡性以及執法資源有限性，基層公務員執法過程中存在選擇性執法成為不得已而為之的選擇。但隨着依法行政的逐步落實和市場經濟的完善，其否定性的後果逐步出現：執法代理人行為失範、法治權威性流失、執法成本提高；這些否定性後果的改善需要立法者、執法者、司法工作者、民眾協同共治。” ^[1] 

因為選擇性執法始終具有有法不依、違法不究的可能性，難以讓法制秩序得到根本的維護。為了鞏固和維護法制秩序，常有的思路是進一步提高選擇性執法效能，讓人不敢違法，減少違法現象，輔以的主要方法有自由裁量、運動執法和重典治亂三種。

讓執法者能根據情勢變化，在法律給定的自由尺度內從重或者從輕。它的好處是使執法裁定能夠符合民眾心理取向、符合經濟社會要求、產生必要的示範效應，彌補執法力量的不足。比如，在發達地區經濟處罰相對從重，能對富裕羣體起到威懾作用；坦白從寬，可以促使違法者配合偵破，降低執法成本；對配合執法的從輕、態度惡劣的從重，能樹立執法者權威，減少執法阻力。它的缺陷是當執法者偏離自由裁量的正確目的時，可以根據自己利害關係取向在法律給定的自由尺度內從重或者從輕，給權力尋租提供有效的操作空間和責任規避空間。

由執法者選擇啓動時機，於短時間內集中力量打殲滅戰。它的好處是執法者能在充分準備後進行突然襲擊。對違法者而言由於被懲戒的時間不確定，可以一定程度消除投機心理。比如在食品質量問題嚴重的時候啓動的食品專項整治活動，在生產安全形勢嚴峻的時候開展的安全專項整治活動，這些大都可以在一定程度上解決突出問題，迴歸正常的生產生活秩序。它的缺陷是容易代替常態執法，讓執法在時間和空間的疏漏率進一步擴大，呈現或松或緊的週期，讓執法惰性得到制度的保護。具有違法動機者可以躲一時風平浪靜，躲過後海闊天空。同時選擇啓動時機難以有效把握，容易成為“馬後炮”，如果摻入權力尋租因素，運動執法更可能變為一種貓鼠配合的作秀遊戲，失去執法的本來作用。

在立法時對某種情形的處罰從重、從嚴（不是執法者在自由裁量權範圍內的從重），可以讓民眾一定程度上望法生畏，自覺遵守，不敢越雷池一步。比如，封建社會對欺君之罪的處置，古今中外對叛國罪的處置，我國對販毒、非法使用槍支的處置，都比較嚴厲，這也使這方面情形產生相對較少。它的缺陷是不符合人性化法治傾向，能治一時卻不能治一世，長久容易激化社會逆反情緒並在短時期內不能釋放，最終可能積累成重大的社會問題。同時，它在增強被執法者的畏罪感的同時，更容易激發其賄賂執法者尋求逃避的願望。

選擇性執法因為其先天性病灶和運行過程中多種對策的缺陷，因而更需要尋找更有效的彌補方法。對人大而言，作為立法機關、監督機關和最高權力機關，恰是應盡的責任。

徒法不足以自行，執行是法律的生命。只有執法資源匹配，法律才能得到更嚴格的執行，有法不依、違法不究現象才能減少，權力尋租的機會才會降低。要推進依法治國，在立法時必須統籌考慮執法問題特別是執法資源匹配問題。但在中國法制實踐中，執法資源的匹配一般由各級人事編制部門掌控而不是由立法機構統籌，客觀上容易讓執法資源始終處在不足或者不適的境地，影響法律的執行效果。隨着依法治國進程的推進，這個責任更多的應由享有立法權和監督權的各級人大承擔，也只有這樣立法和執法才能實現良好對接，依法治國方略才能有效落到實處。

立法機關在立法時要儘可能細化處置規定，減少自由裁量的範圍。人大應該收回讓渡給政府和部門的部分立法權力，儘可能在人大體系內讓法律得到完善，克服立法部門化、權利化、自由裁量化傾向。對於因經濟社會發展不平衡而必須差異對待的，可以賦予省、市人大一定權限，按照本地區的實情進行細化規定。就現行立法體制而言，市級沒有立法權（有立法權的較大的市實為副省級城市），這需要進一步探索。

應逐步分離執法機構的選擇權和執法權，建立高效透明的執法指揮中心，提高執法的隨機性和均衡性，削弱執法權力尋租的能力。應增強人大查處執法違法的能力，主張人大對執法個案進行事後剖析，增強人大監督的威懾效應，遏制權力尋租的衝動。應主張人大對整體執法情況進行效能評估，督促執法機關勤於執法，在時間和空間上增加執法密度。

當破窗現象較少出現時，可以減輕執法資源的壓力，使有限的執法資源應用到重要的“易感”部位上，從而逐漸實現社會治理的良性循環。反之，執法會疲於應付，違法不究會逐漸普遍，從而產生惡性循環。當然，減少“破窗現象”是一種策略性選擇，在技術上還有賴於其他各項手段，包括自由裁量、運動執法、重典治亂。但必須把握的是，當治理達到一定水平後，執法就應該回歸常態，通過在時間和空間上增加執法密度來減少“破窗現象”。而督促和支持執法者在時間和空間上增加執法密度永遠是人大監督的重點。

若要通過發揮人大作用彌補選擇性執法缺陷，必須充分認識人大工作的選擇性。人大工作在何時工作、對誰工作、怎樣工作、怎樣處置上有極大的選擇性，同樣具有選擇性執法的缺陷。同時人大權力在法制體系中屬於終極權力，具有更高的政治責任，因而更需要有主動的態度去克服選擇性執法缺陷。

人大常委會有限的常規工作力量決定了行權不可能有很高的頻率。時時事事面面俱到，只會疲於應付，無所適從，難有成效。但若頻率很低，疏而“常”漏，“一府兩院”工作中的問題被觸及的幾率就會減少，犯錯者犯錯的風險成本就會降低，自省意識就會減弱，“漏網”意識就會激發，人大的威懾作用就會喪失。同時，對公眾而言，對常委會的實際作用也容易產生懷疑，即便偶爾“重拳出擊”也可能被認為是作秀。顯然，要增強人大常委會工作的公眾認同感、權力的威懾力，必須有適宜的工作頻率。

剛性措施在對具體對象產生強制效果的時候，也對其他對象起到威懾作用。若人大工作缺乏剛性，其聲音就得不到理睬和重視，工作的收效自然甚微。因此，對於人大工作而言，在不可能事事監督的情況下，抓“重點”還得依“重典”，必要的時候採取剛性措施“殺一儆百”，讓其他對象產生強烈的戒惕，“不待揚鞭自奮蹄”，顯然是必需的策略選擇。

良好的宣傳可以有效的凸顯效果、拓展受眾、延展時效，不但讓羣眾入眼入耳、入腦入心，更能讓有關人員有則改之、無則加勉、聞者足戒，實現威懾作用的最大化。地方人大常委會應根據監督法有關監督公開的要求，依託現代信息技術和傳媒力量，把準公共視角，加強工作宣傳，努力提升權力的公信度。

應深入推進陽光行權，充分接受人大代表和人民羣眾的監督。應積極推進代表述職制度，接受人民羣眾特別是選民的監督和評判；應不斷改革和完善選舉制度和幹部選拔制度，逐步建立包括常委會組成人員在內的國家機關組成人員直選制度，促使其自覺恪守職業操守，提升履職能力，提高工作實效。

2009年4月23日的《新晨報》刊登了一篇文章《“偷窺女鄰居”與“嫖宿幼女”誰更嚴重》。説的是家住在成都的李某暗戀鄰居劉某，趁其丈夫不在，潛入劉某家院落內，然後爬上一顆樹窺探劉某在家的一舉一動。事發被法院以強姦罪判決。李某偷窺的是成年人，而貴州省習水縣的幾位官員卻是實打實地糟蹋的是幼女，而且犯罪事實證據確鑿。然而，法院卻只判決為“嫖宿幼女”。如果沒有官員身份的李某性侵犯了那幾名幼女，沒準就是強姦罪的最高刑期；倘若是習水的幾位官員偷窺了女子，可能當地法院管都不會管。同一部刑法，差別咋就這麼大？作者將其定為這是一種選擇性執法。讀後引起感慨，禁不住要問：我們還有多少執法屬於選擇性執法？

備受世人矚目的雲南“躲貓貓”事件，對有關涉案人員的審理結果終於出爐了。看守所民警李東明因翫忽職守罪獲有期徒刑1年6個月，緩刑兩年；另一民警蘇紹錄犯虐待被監管人員罪，判刑1年。而同案中，因故意傷害致李蕎明死亡的三位看守所在押人員分獲無期徒刑和有期徒刑17年、16年。因犯罪情節不同，同案不同刑當屬正常，但在這起“躲貓貓”案件中，同案的官、民獲刑竟然有如此巨大的差別，難怪輿論洶洶。儘管為當地法院辯護的專業人士或許説，二者不具備可比性，“獄霸”是直接打死了李蕎明，警察只是疏於看管或者是有虐待的情節。但稍有常識的人都知道，將一羣涉嫌犯罪的人關押到一個由警方控制的空間內，警察就負有維持秩序的職責。