證照分離

“證照”是企業進入市場的兩把“鑰匙”。所謂“照”，指的是工商部門頒發的營業執照，而”證”，指的是各相關行業主管部門頒發的經營許可證。原先要開辦一家公司，首先要取得主管部門的經營許可證，才能到工商部門申辦營業執照。上海自貿區建立和擴區以來，率先開展了商事登記制度改革，實現了市場準入領域的“先照後證”，也就是隻要到工商部門領取一個營業執照，就可以從事一般性的生產經營活動，如果從事需要許可的生產經營活動，再到相關審批部門辦理許可手續。 ^[4] 

2014年啓動的商事制度改革將企業註冊實繳制改為認繳制，企業只需承諾註冊資本，留出認繳期，不需要即時繳納全部資金。當時，這被稱為“0元辦公司”，極大地降低了企業進入市場的資金負擔。 ^[5] 

2015年12月16日，國務院常務會議審議通過了《關於上海市開展證照分離改革試點總體方案》，決定在上海浦東新區率先開展“證照分離”改革試點。上海市政府新聞辦舉行發佈會，介紹“證照分離”改革試點有關情況。據介紹，開展“證照分離”改革，主要是聚焦辦證環節，通過採取改革審批方式和加強綜合監管，進一步完善市場準入，使企業辦證更加快速便捷高效。在改革審批方式上，按照易操作、可管理的要求，從與企業經營活動密切相關的許可事項中，選擇審批頻次比較高、市場關注度比較高的110多項行政許可事項，先行開展改革試驗。 ^{[6]  [8]} 

2018年2月，國家工商總局表示，將全面推開“證照分離”改革，推動“照後減證”，大幅減少行政審批，着力解決“准入不準營”問題。同時規範“多證合一”改革，及時發佈全國統一的“多證合一”改革涉企證照事項目錄，進一步減少企業辦理證照時間，降低准入成本。 ^[1] 

2021年6月3日，國務院正式印發《關於深化“證照分離”改革 進一步激發市場主體發展活力的通知》，要求自2021年7月1日起，在全國範圍內實施涉企經營許可事項全覆蓋清單管理，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等四種方式分類推進審批制度改革，同時在自由貿易試驗區進一步加大改革試點力度，力爭2022年底前建立簡約高效、公正透明、寬進嚴管的行業準營規則，大幅提高市場主體辦事的便利度和可預期性。 ^[21] 

2021年7月12日，為貫徹落實《國務院關於深化“證照分離”改革進一步激發市場主體發展活力的通知》（國發〔2021〕7號）有關精神，推進商務部有關涉企經營許可事項在全國範圍內推行“證照分離”改革全覆蓋，並在自由貿易試驗區加大改革試點力度，商務部制定了《商務部深化“證照分離”改革進一步激發市場主體發展活力工作實施方案》。 ^[23]  主要內容：

（三）強化評估總結。要密切跟蹤改革進展，研究完善工作舉措。及時總結經驗，發揮典型示範效應，為深化“證照分離”改革積累可複製可推廣的創新做法和經驗。 ^[23] 

2021年11月15日，教育部公佈了《深化“證照分離”改革實施方案》，將深化“放管服”改革，在教育領域更大範圍推動照後減證和簡化審批。 ^[27] 

2015年12月29日，經李克強總理籤批，國務院印發《關於上海市開展“證照分離”改革試點總體方案的批覆》（以下簡稱《批覆》），同意在上海市浦東新區開展“證照分離”改革試點，試點期為自批覆之日起3年。 ^[9] 

上海自貿區掛牌以來，着力開展商事制度改革，實現了市場準入領域的“先照後證”，允許企業在獲得相關行業許可證之前辦理營業執照，獲得市場廣泛認可。但是，從“先證後照”到“先照後證”，一些企業反映，獲得商事登記主體資格後，要實際開展經營業務，還存在辦證多、辦證難等問題。試點“證照分離”改革，就是要通過改革審批方式，加強綜合監管，進一步完善市場準入，使企業辦事更加便捷高效。 ^[4] 

浦東新區將按照黨中央國務院對浦東國家綜合配套改革試驗區着力轉變政府職能的要求，選取一批與企業經營活動密切相關、審批頻次較高的許可事項進行試點。 ^[4] 

《批覆》提出，開展“證照分離”改革試點，是簡政放權、放管結合、優化服務的重要舉措，有利於進一步轉變政府職能，激發全社會創新創業活力，形成法治化、國際化、便利化的營商環境。“證照分離”改革試點聚焦加快破解辦證難的問題，通過採取改革審批方式和加強綜合監管，進一步完善市場準入，推進轉變行政理念，提高監管效能，做到放得更活、管得更好、服務更優。

試點採取分類推進的方式，從與企業經營活動密切相關的行政許可事項中，選擇116項行政許可事項先行開展改革試驗。一是取消審批。對市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或中介機構能夠有效實現行業自律管理的事項，取消辦證審批，允許企業取得營業執照後直接開展相關經營活動。二是取消審批，改為備案。根據規定的備案條件，企業將相關材料報送政府有關部門後，即可開展相關經營活動；發現企業有違法違規行為，通過加強事中事後監管，予以糾正或處罰。政府部門不對備案材料進行核准或許可。三是簡化審批，實行告知承諾制。對暫時不能取消審批，但通過事中事後監管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會產生嚴重後果的行政審批事項，實行告知承諾制。四是提高審批的透明度和可預期性。對於暫時不能取消審批的行政許可事項，推進流程標準化和網上公開辦理，明確審批標準和辦理時限，實現辦理過程公開透明、辦理結果有明確預期。五是對涉及公共安全等特定活動，加強市場準入管理。對涉及公共安全、環境保護及直接關係羣眾生命財產安全等特定活動的行政許可事項，強化市場準入管理和風險防控。 ^[9] 

試點按照“放管結合”的原則，進一步探索加強事中事後監管的有效方式和措施，建立信息互聯共享、證照監管協同、誠信自律結合、行業社會共治、風險預警及時的綜合監管體系。以信息互聯共享為基礎，實施協同監管；以誠信管理為手段，實施分類監管；以行業協會商會為依託，實施自律監管；以社會力量參與為輔助，實施社會監督；以風險防範為底線，實施動態監管。

《批覆》要求，國務院有關部門按照職責分工，積極支持上海市開展“證照分離”改革試點，先行試驗一些重大的行政審批制度改革措施。上海市要加強對《方案》實施的組織領導，根據試點情況，大膽探索，穩步擴大試點領域，為企業提供便捷高效優質服務。 ^[9] 

根據許可事項的不同，“證照分離”改革分五種情況推進試點，其中包括：

一是取消審批。對市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或中介機構能夠有效實現行業自律管理的事項，取消行政審批，實行行業自律管理，允許企業直接開展相關經營活動。包括設立舊機動車鑑定評估機構審批、設立可錄光盤生產企業審批等。

二是取消審批，改為備案。為及時準確地獲得相關信息，更好地開展行業引導、產業政策制訂和維護公共利益，對許可事項實行備案管理。包括加工貿易合同審批等。

三是簡化審批，實行告知承諾制。對於暫時不能取消審批，但通過事中事後監管能夠糾正不符合審批條件的行為，並且不會產生嚴重後果的行政許可事項，實行告知承諾制。對實行告知承諾的許可事項，由行政審批機關製作告知承諾書，並向申請人提供示範文本，一次性告知企業審批條件和需要提交的材料，企業承諾符合審批條件並提交承諾書，即可當場辦理相關許可事項。包括機動車維修經營許可、音像製作單位變更名稱或兼併和分立審批等。 ^[7] 

四是提高審批的透明度和可預期性。對暫時不能取消審批，也不適合採取告知承諾制的許可事項，簡化辦事流程，公開辦事程序，推進標準化管理和網上辦理，明確審批標準和辦理時限，以最大程度減少審批的自由裁量權，實現辦理過程公開透明，辦理結果有明確預期。包括會計師事務所及其分支機構設立、融資性擔保機構設立、旅行社業務經營許可等。

五是對涉及公共安全等特定活動，加強市場準入管理。對於涉及國家安全、公共安全、生態環境保護以及直接關係人身健康、生命財產安全等特定活動審批事項，按照國際通行規則，加強風險控制，強化市場準入管理。包括食品生產許可、危險化學品經營許可、經營性互聯網文化單位設立等。

此外，在加強綜合監管上，主要探索建立信息互聯共享、證照監管協同、誠信自律結合、行業社會共治、風險預警及時的綜合監管體系。 ^[8] 

2016年7月14日，南京市深化行政審批制度改革暨江寧區模擬審批現場會召開，南京江北新區在江蘇省率先試點“證照分離”改革，探索解決“先照後證”後，市場主體辦證難的問題，相關改革方案已上報省政府。 ^[10] 

2015年12月，上海浦東新區率先開展“證照分離”試點。

2017年9月，國務院在10個自貿試驗區複製推廣上海市改革試點成熟做法。

2018年3月1日，國家工商總局局長張茅表示，通過證照分離改革、全程電子化等企業註冊便利化措施，2018年計劃在北上廣深等有條件的地方，將企業註冊時間壓縮到世界經合組織國家標準，即8.5天，達到世界中上先進水平。現已有100多個地市開展了試點，2018年下半年，在全國全面推開證照分離改革。 ^[4] 

2018年9月12日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署在全國有序推開“證照分離”改革，持續解決“准入不準營”問題;決定再壓減工業產品生產許可證三分之一以上並簡化審批，為市場主體減負。

2018年10月10日，國務院印發《關於在全國推開“證照分離”改革的通知》發佈。《通知》指出，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞簡政放權、放管結合、優化服務，落實“證照分離”改革要求，進一步釐清政府與市場關係，全面改革審批方式，精簡涉企證照，加強事中事後綜合監管，創新政府管理方式，進一步營造穩定、公平、透明、可預期的市場準入環境，充分釋放市場活力，推動經濟高質量發展。 ^[2] 

2018年11月10日起，在全國範圍內對第一批106項涉企行政審批事項，分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化准入服務等四種方式，實施“證照分離”改革。 ^{[2]  [11]} 

2019年8月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定在自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點，部署擴大養老服務供給促進養老服務消費，確定穩定生豬生產和豬肉保供穩價措施 ^[12]  。國務院常務會議決定，從12月1日起，在全國自貿試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點，對中央層面設定的全部523項涉企經營許可事項，推動照後減證和簡化審批。 ^[13] 

2019年11月，經李克強總理籤批，國務院日前印發《關於在自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》，部署自2019年12月1日起，在全國自貿試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點。 ^[14] 

2019年12月1日起，中國在全國18個自貿試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點。 ^[15] 

2021年9月12日消息，國家林業和草原局印發實施方案，深化“證照分離”改革，明確自2021年7月1日起，在全國範圍內對中央層面設定的林草領域15項涉企經營許可事項實行全覆蓋清單管理，並按照直接取消審批、實行告知承諾、優化審批服務等方式分類改革。 ^[24] 

2018年11月10日起，“證照分離”改革在浙江省全面推廣實施。第一批106項涉企行政審批事項，將分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化准入服務等四種方式，實施“證照分離”改革。 ^[16] 

自2018年11月10日起，在全北京市範圍內對納入“證照分離”改革範圍的涉企(含個體工商户、農民專業合作社)行政審批事項分別採取以下四種方式進行管理，分別是直接取消審批；取消審批，改為備案；簡化審批，實行告知承諾；完善措施，優化准入服務。對設定必要性已不存在、市場機制能夠有效調節、行業組織或中介機構能夠有效實現行業自律管理的行政審批事項，直接取消。市場主體辦理營業執照後即可開展相關經營活動。 ^[17] 

2022年4月，從北京市市場監管局獲悉，自2021年7月1日新一輪“證照分離”改革實施至2022年1月底，本市“證照分離”改革取得積極成效，共惠及新設市場主體4.2萬户，佔同期新設市場主體總量的29.3%。自貿試驗區“證照分離”改革政策共惠及新設市場主體2.4萬户，佔同期自貿試驗區新設市場主體總量的27.9%。 ^[29] 

2018年11月13日報道，安徽在全省範圍內對首批106項涉企行政審批事項實施“證照分離”改革，這是該省深化“放管服”改革，對納入“證照分離”改革範圍的第一批106項涉企行政審批事項分別採取直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化准入服務。其中，對直接取消的審批事項，市場主體辦理營業執照後即可開展相關經營活動。對於“證照分離”改革後屬於信息採集、記載公示、管理備查類的事項，原則上通過“多證合一”改革儘可能整合到營業執照上，部門通過信息共享獲取市場主體相關信息，真正實現市場主體“一照一碼走天下”。 ^[18] 

2018年11月以來，貴州省根據涉企經營許可事項的不同情況，分類推進‘證照分離’改革。2020年，針對“辦照容易辦證難”“准入不準營”等現象，貴州拉網式清理涉企經營許可事項，持續推進“證照分離”改革全覆蓋工作，着力降低市場主體制度性交易成本，進一步激發和釋放市場活力。 ^[19] 

為貫徹落實國務院關於“證照分離”改革的安排部署，進一步激發市場主體發展活力，2021年6月，河北省政府辦公廳印發《關於持續深化“證照分離”改革進一步激發市場主體發展活力的實施方案》，對“證照分離”改革提出了明確要求：大力推動照後減證和簡化審批。

《實施方案》明確，在全省範圍內嚴格落實523項中央層面設定的涉企經營許可事項的改革方式，直接取消審批的有68項、審批改為備案的有15項、實行告知承諾的有37項，此三種改革方式的事項達到120項，佔全部事項的23%，較2019年自貿試驗區試點的15%提高了8個百分點。

自貿試驗區在全面落實上述普遍性改革要求的同時，先試先行，試點增加實施69項中央層面設定的涉企經營許可事項，實施更大力度的改革，包括直接取消審批14項、審批改為備案15項、實行告知承諾40項。 ^[22] 

2021年9月30日，國家礦山安全監察局研究制定了《礦山安全生產領域“證照分離”改革實施方案》。 ^[25] 

“證”和“照”是企業進入市場開展經營活動的兩把“金鑰匙”。河南省自2020年7月起推動“證照分離”改革全覆蓋實施，編髮了涉及53個省直部門的526項改革事項清單，實現了全省範圍、全部涉企經營許可事項“兩個全覆蓋”、清單之外無審批。

將降低市場準入門檻的便利送給企業，把事中事後監管的挑戰留給政府。改革迄今，全省共新設市場主體80.4萬户，其中涉及“證照分離”改革事項32.9萬户，佔比40.9%；共變更經營範圍13.1萬户，其中涉及“證照分離”改革事項5.2萬户，佔比39.8%。兩項佔比均高於全國平均水平。 ^[28] 

8月9日，國家市場監管總局發佈公告，在全國範圍內推進認證機構資質審批“證照分離”改革 ^[30]  。

試點方案獲批後，浦東新區將在其範圍內暫時調整實施部分相關法規和部門規章。浦東新區表示,在推進改革的過程中，將下決心削減審批權力，增強市場活力，加強事中事後監管，進一步打造公平、高效、透明的營商環境,加快形成可複製、可推廣的制度創新成果。 ^[20] 

2023年政府工作報告指出：過去五年，推行“證照分離”改革，企業開辦時間從一個月以上壓縮到平均4個工作日以內。 ^[31]