社區再投資法

20世紀六七十年代，由市場失靈、種族歧視等原因導致的信貸歧視嚴重阻礙了美國中低收入地區和借款人的信貸需求。早在1968年，美國就制定了公平房屋法（Fair Housing Act），禁止金融機構根據種族、膚色、宗教、性別等因素，對房屋租賃及買賣的消費者進行融資歧視。1974年，美國國會通過了公平信用機會法（Equal Credit Opportunity Act），嚴禁金融機構把申請人的性別和婚姻狀況作為信貸決定的依據。此後通過的社區再投資法進一步禁止由於地理因素，如居住地，而帶來的歧視行為，並且融資領域包括了房屋不動產在內的所有信貸業務。

1977年美國國會通過了《社區再投資法》 ^[1]  （Community Reinvestment Act，簡稱CRA），規定

（1）受監管機構“有持續和責無旁貸的責任”滿足整個社區的信貸需求，包括中低收入社區和借款人的信貸需求；

（2）美聯儲等四個聯邦金融監管機構對其履行CRA義務情況進行考核，考核內容主要包括貸款、服務、投資三個方面，其中貸款考核最為重要，只有貸款考核為“滿意”以上等級時，總的考核結果才能達到“優秀”等級（最高等級）；

（3）考核結果作為機構申請開設分支機構、兼併、收購等評審的重要依據。

CRA頒佈30年以來，不斷汲取實施過程中的經驗教訓，多次進行修改，以適應經濟金融環境的變化。（1）1989年要求公開披露機構CRA等級和評估情況；將考核結果劃分為四級；並且將貸款申請人的民族、種族、性別和收入等基本情況納入到《房屋抵押貸款披露法》（HMDA）的數據庫中。（2）1992年要求房地美和房利美——兩家政府支持的企業，購買並證券化部分CRA貸款資產，以增加此類貸款的市場流動性。（3）1994年明確了銀行若想跨州設立分行，要以較高的CRA評級來獲取監管部門的批准。（4）1995年修訂CRA考核過程使之更加客觀、以業績為導向；依據資產規模劃分機構類型，針對不同機構確立的四個考核模式一直沿用至今。（5）1999年將存款機構CRA考核結果作為其申請設立金融控股公司、開展新的金融業務條件；要求披露金融機構與社區組織談判達成的CRA協議；降低小銀行CRA考核的頻率。（6）2005年提高了小銀行資產門檻，適用簡化考核程序；小銀行中新增“中小銀行”類別，適用貸款考核和社區開發考核；明確歧視、非法及欺騙性貸款的做法將對被監管者CRA評估產生負面影響。（7）2008年將金融機構發放的低成本教育貸款納入機構CRA評級考核範圍。

美國目前對《社區再投資法》下一步修改繼續進行着討論，2009年3月12日國會議員Johnson向美國眾議院金融服務委員會提交的最新的《2009年社區再投資現代化法案》 ^[2]  的主要內容有：（1）拓展評估區域概念，機構通過經紀商發放貸款也應包括在評估區內接受考核；增加考核業務類型，包括針對少數種族社區的貸款和服務。（2）規定從事掠奪性放貸和其它種類的信貸行為，如果這些行為對社區或居民有負面影響，機構在評級過程中將會受到懲罰。（3）擴大法案的適用範圍，涵蓋各種非銀行機構，包括獨立抵押公司、信用社、銀行的抵押公司附屬機構，保險公司以及證券公司。（4）完善數據披露，有關數據披露規定應包括小企業貸款中企業主的性別和種族內容，存款賬户數據等；建立新的貸款數據庫，追蹤貸款的止贖和調整情況。法案還要求聯邦監管機構在銀行併購時召開更多的聽證會。

社區再投資法並不是強迫金融機構發放高風險貸款而違背穩健經營的原則。執行社區再投資法，客觀上能促進當地社區的經濟發展，同時也為金融機構帶來更多獲利機會，形成雙贏的局面。

社區再投資法的實施，構建了金融機構和所在社區的共同發展的機制。一些注重公眾形象和打算收購其他機構的銀行，都十分認真地執行社區再投資法，以期獲得政策上的支持。這些金融機構加強信貸，增加營業網點，提供更全面和更高質量的服務。通過社區再投資法，金融機構把本地區吸收的存款資金繼續投入到本地經濟建設中，這在一定程度上減少了經濟欠發達地區的資金外流。

社區再投資法對於推動當地經濟發展，促進金融機構有效提供信貸服務起到了積極作用。根據美聯儲的一項調查研究表明，社區金融機構，社區開發組織和監管部門之間的共同協作對於美國一些不發達地區的經濟迅速發展發揮了關鍵作用。社區金融機構為當地企業和居民提供信貸服務，並幫助他們做好風險管理。積極執行社區再投資法的金融機構通常會得到當地政府的支持，政府不僅把自身的資金存入這些機構，同時也鼓勵社區居民把資金存放到社區再投資法評價等級高的金融機構。

30年來對CRA的爭議從未中斷。

批評者認為：（1）市場失靈和歧視作為法案正當性理由不充分：如果這些社區存在利潤，市場會自動發現它們；克服歧視性信貸行為的理想工具是嚴格執行反歧視性法律，如《1974年平等信貸機會法》；（2）《社區再投資法》本身缺乏量化的指標規定，很多方面表現出很大的主觀性和不確定性，由此帶來了一些新的問題，如權力尋租；（3）《社區再投資法》強迫機構發放CRA貸款，帶來了額外的風險，有研究發現較差的CAMELS評級體系與較高的CRA貸款水平之間是存在着一個正相關關係；（4）《社區再投資法》阻礙了有效兼併，增加了併購交易成本，退出的障礙成為了進入的障礙；（5）《社區再投資法》僅適用於部分金融機構，對於不同機構差別對待構成了新的歧視，也削弱了法律自身的效力範圍；（6）《社區再投資法》中的地區性傾向是與現代金融領域政策背道而馳的錯誤做法，削弱了銀行通過業務地域多元化分散信貸風險的能力；（7）即便《社區再投資法》的目標是正確的，但是CRA並不是實現這一目標的最佳手段，強化反歧視法、反托拉斯法，增加公共財政投入更為理想；（8）中低收入社區貸款的增加並不完全歸功於《社區再投資法》的作用，管制放鬆、技術進步、經濟發展等是中低收入者貸款增加的主要原因。

同時也有很多研究一直為CRA後搖旗吶喊，他們認為：（1）1990年代以來，中低收入社區和借款人的CRA貸款數量明顯增加，受CRA監管機構在評估區域內更傾向於發放優質常規貸款；（2）CRA貸款在實踐中具有盈利性，並沒有顯示過高的風險；（3）與《社區再投資法》帶來的巨大收益相比，其相關成本相對較低。針對CRA給金融機構併購帶來了巨大成本的指控，有研究認為CRA導致的併購成本被過分誇大。針對CRA協議是社區組織勒索銀行的指控，有研究認為應區別贈與和尋租，正確看待CRA協議在解決信息失靈問題上的貢獻。針對CRA增加了機構合規負擔的指控，有研究認為1995年立法修改後，被監管機構合規成本逐漸降低，微不足道。

次貸危機也把《社區再投資法》牽扯了進去：批評者認為CRA是次貸危機根源，或者至少是其重要原因：（1）《社區再投資法》壓力下銀行信貸標準被迫放鬆，為日後貸款違約和次貸危機埋下隱患。（2）社區組織借法律賦予其參加公開評論、投訴等機會，威脅那些計劃開設分機構、兼併、收購的銀行，趁機實施敲詐。

CRA支持者則認為，儘管該法遠非完美，但就次貸危機發生而言並沒有直接責任，最近有包括美聯儲經濟學家在內很多學者通過經驗數據等駁斥了“CRA應當為次貸危機負責”的觀點：（1）從次貸危機爆發時間與CRA生效時間上來看，《社區再投資法》與2007年開始次貸危機很難聯繫。（2）從次級貸款的來源來看，在整個次級債發放市場中，受CRA監管機構發放的次級債份額很小，相反，不受CRA監管的其它放貸機構佔據了次級債市場的大部分份額。（3）從不同機構發放的次級貸款的表現來看，其差異很小。（4）從發放次級貸款的動機來看，利潤而不是CRA促使機構發放這些貸款。（5）需要特別強調的是，在所有的批評者中，尚沒有看到被監管的機構出來指責《社區再投資法》；另外，即便在CRA批評者中也有人認為法案與次貸危機無關。

美聯儲主席伯南克表示，高風險的美國次級抵押貸款市場目前的問題，或將迫使銀行監管部門對執行了30年的《社區再投資法》進行反思，該法於1977年設立，它的基本前提是增加貸款有利於推動本地社區的發展。 ^[3] 

他表示，次級抵押貸款市場近期的問題表明，這一前提可能並不總是正確。他認為在該法律下，如何區分良好貸款與不良貸款這一問題可能會成為一段時間內的難題。

上週在美國國會聯合經濟委員會作證時，伯南克就表示，他將評估美聯儲在收緊次級抵押貸款標準方面的能力。不過他提醒説，這麼做或許會鼓勵更多的針對放款機構的訴訟，從而導致後者收縮信貸業務，並因此損害信貸供應。他認為不論怎樣，如果不加大執行力度，即使提高貸款標準，結果也不會有太大區別。如同許多美聯儲官員近來的説法一樣，伯南克也認為，高風險抵押貸款問題對美國整體經濟的影響看上去應該能得到控制。

近年來，為解決縣域存款資金外流問題等，我國黨中央一號文件多次提及“縣域金融機構將一定比例存款投放當地”，CRA以其三十多年實踐經驗與教訓為我們逐步解決縣域金融、農村金融、中小企業融資以及助學貸款、下崗再就業等弱勢領域、羣體貸款提供了現實借鑑。

在2012年11月舉行的全國政協十一屆常委會第十九次會議上，全國政協常委馬培華在代表民建中央的發言中建議:必須儘快出台放款人條例、社區再投資法和社區銀行補充條例等法律法規。 ^[4] 

馬培華常委談到，改革開放是推動科學發展的永恆動力。前不久國家部委相繼出台了促進民間投資的42個方面實施細則，將為民間資本營造更廣闊的市場空間。

為進一步激活民間投資，馬培華常委建議:一是加大督促檢查力度，確保細則落實，力求成效。進一步鼓勵社會資金進入鐵路、市政、能源、電信、金融、文化、衞生、教育、科技等領域，實實在在推出一批民間投資能夠參與建設的具體項目。二是加快利率市場化改革，引導民間資本進入金融領域。建議加快金融綜合改革試驗工作，在加強監管、有效防範風險的前提下，放寬中小金融機構的市場準入，構建競爭性基層金融服務體系，進一步提升金融服務實體經濟的能力，為我國民間資本進入金融領域提供經驗。建立合理的收費制度和存款保險制度。儘快出台放款人條例、社區再投資法和社區銀行補充條例等法律法規。