異體監督

行政監督泛指當代各國國家生活中各種法定的監督主體（立法機關、行政機關、司法機關、政黨、社會團體、羣眾組織、新聞輿論、公民等）依法對國家行政機關以行政工作人員所實施的檢查和督導。對於行政監督的認識必然要從主題、對象、構成、性質以及目的幾個方面入手。

首先，行政監督的主體是國家權力機關、司法機關、立法機關、特設的行政機關、政黨組織以及人民羣眾。監督主體的多元化使行政監督體系趨於完善，但也因為各種主體之間的監督力度和影響力度的不平衡而出現監督漏洞，因此，在建設民主法治體制的原則要求下分清主體的主次、重視民眾和輿論等非制度、非法律層面的監督力量是十分有必要的。

其次，行政監督的對象是行政機關的行政行為以及行政工作人員的職務行為。主權在民的政治體制下，行政行為就是民眾意志的表達和執行。政府的根本理念是主權屬於人民，政府權力來源於公眾結成的社會，來源於人民的同意和授權。因此，如何運用好這種民眾同意授予和轉讓的權力，如何在各種利益關係和力量的縱橫交織中自如博弈、平衡各方利益關係，如何讓民眾對政府滿意、信任是政府行政行為的最終目標。這就需要對行政行為本身及其執行主體進行從頭至尾的監督，政府部門及其公務人員是行政監督的必然對象。

再次，行政監督是由內部監督和外部監督構成的。內部監督主要是指行政機關背部形成的監督系統，有一般監督、業務監督、專門監督、審計監督、檢查監督等；外部監督是指來自於行政機關之外的監督主體對行政機關及其工作人員的監督，有權力機關的監督即人大監督、司法機關的監督、政黨監督、社會組織和第三部門的監督、人民羣眾監督、社會輿論監督等。監督體制體現出一種內外結合、自成系統的特點。

最後，行政監督的意義除了它本身在行政過程中的重要性和與權力相生相伴的根本屬性外，還對於當今民主法制社會的構建意義重大。行政監督是依法治國、依法行政、正確貫徹執行法律和公共政策的重要保證；是建設責任政府、遏制行政權力腐敗的有效保證。行政監督有效地促進行政人員的依法行政、合理行政，強化了行政管理，提高了行政效率，推進了反腐敗建設。

異體監督是相對於同體監督提出來的，它們主要是從監督的主體上區分的。同體監督更多的是作為一種系統內部的監督，是上下左右之間及專門監督之間共同形成的監督體系，包括同一行政系統內的上下級監督和同一行政層級的左右監督；異體監督是指來自於行政系統外部的其他主體與監督對象之間構成的監督體系，包括社會輿論監督、第三部門監督、人民羣眾監督以及異地監督。

作為與同體監督具有互補型的一種監督形式，異體監督的範圍從其監督主體、監督對象、受監督的事物以及形式四個方面來了解。

（1）從異體監督的主體來看，社會公眾、第三部門、大眾傳媒以及與監督對象無直接利益關係的其他司法、審判、輿論機關均屬於異體監督的範圍。

社會公眾的監督主要是指公民對行政部門及其工作人員在其職能履行過程中的所作所為以及所造成的結果的監督。在當代法治政府的要求下，公民的權力日益在政治領域中開發和體現出來，公民的參與權、知情權、信訪權、監督權等一系列民主權利被重視起來，尤其是對公共事務和社會事務的管理，現代公民顯得尤有熱情，這也是對其權利的尊重和保護，監督權利則是對公民自身個人公民利益和社會公眾利益的保障。

第三部門是介於政府與企業之間的非政府組織與非盈利組織，作為一種過渡性的組織和力量，在現代行政中發揮着不可替代的作用。第三部門具有民間性、非贏利性、自願組織性、自我管理性、非政治性等特點，可以根據其自身的優越性進行行政監督，尤其是它的非贏利性慾非政治性，可以使其在監督過程中不受到利益因素、政治因素的干擾，從而做到公平正義。第三部門中的工青婦和居委會、村委會、職代會以及社會慈善機構、社會志願組織團體應充分發揮其獨特的監督效能，成為異體監督的主力。

與其他監督主體相比，大眾傳媒的監督就更為普遍和全面了。大眾傳媒和社會輿論監督主要是指經過新聞媒介或不經過新聞媒介，由一定的羣體、階層或區域的人們形成的對行政機關及其工作人員的看法或評價，從而對行政機關形成輿論壓力。大眾傳媒監督的優點在於其迅速、敏鋭、直接、及時、引人注目、震懾力強及覆蓋面廣，在西方國家也被稱為是“第四權力”，而與立法權、行政權、司法權並立。大眾傳媒監督的有效性還在於大眾傳媒作為公眾代言人的形象存在於社會中，它往往敏鋭地監測到一些對民眾產生影響的行為和事件並在一定範圍內擴大化，引起更多公眾的注意，更多的是引起相關行政機關的注意並促使其採取相應的措施予以處理，所以它是一股不容小視的力量。

（ 2）從異體監督的對象來看，學術界目前還沒有與同體監督對象之間的明確的界定，但是最為行政監督的一種有效形式，其對象必然為行使公共權力的機關和人員的行政行為，包括行為的方式、內容、過程和結果。行政機關作為職能部門，其行為涉及到社會生活的方方面面，如工商行政管理、衞生環保、民政財務、國税地税、醫療保健、勞動保障等，並隨着社會的發展，行政職能在進一步細化，監督對象也隨之更為具體、深入。

（3）從異體監督的方式來看，公眾監督中的舉報監督、信訪監督，第三部門監督中的社團監督以及大眾傳媒監督中的新聞輿論監督都是其有效形式。

舉報監督主要指公民根據自己瞭解到和發現的情況採取電話、電報、信函、網上、代理或當面等各種方式對行政機關及其工作人員進行的監督，尤其是政府部門舉報箱的設置成為了接納大量舉報的重要載體。隨着科技的進步，公民的上網舉報、網上論壇舉報以及政府網站留言等也發展起來，這是監督的新形式。

社團組織監督是社會羣眾性自治組織通過召開會議，以口頭或文字的形式向有關機關及其工作人員提出要求、建議和批評，對行政機關的違法失職行為申訴、檢舉和控告的監督。

新聞輿論監督主要是通過大眾傳媒如報紙、雜誌、書籍、電影、電視、廣播、網絡，直接反映人民羣眾對國家政務和其他社會事務的意見。

異體監督還有一個方式就是異地監督，司法異地審判、輿論異地監督。“突破司法地方化、輿論地方化的體制弊端，在為改變現有體制的情況下，實現異體監督，這是值得推廣並加以制度化的經驗。”

首先，針對同體監督的監督不力的弊端，異體監督有其重要的意義。

（1）異體監督從權利約束出發，以保證憲法和法律原則的實施為宗旨，而同體監督則立足效率，以提高行政效率為中心任務，圍繞提高效率展開監督活動。異體監督與同體監督的不同之處在於異體監督是體系外的監督，沒有各種複雜的工作關係、利益關係以及個人關係的羈束。

（2）異體監督條件下，任何監督主體在監督活動中始終處於相對獨立的地位，這種監督具有速度快、透明度高、覆蓋面廣、影響大的特點。對於行政監督體制中的機構設置、人員配備、責權劃分進行改革的同時，也應完善異體監督系統，使之擺脱行政監督薄弱環節的困境。

其次，異體監督作為一種行政監督的有效形式，有利於克服行政權力主體以權謀私、權錢交易、腐敗等政府“尋租”行為。政府的尋租行為實際上是一種權利與經濟財富之間的不當交易，或是一種公權力與另一種公權力之間的不當交換。加強異體監督的力度和範圍，對於克服這些並不少見的政府不當行為有着重大的意義。

最後，異體監督的完善對於政府的轉型有積極的作用。政府對社會的治理模式正經歷着從管制型、治理型到服務型的轉變，在這種轉型時期，加強行政監督尤其是充分發揮異體監督的積極作用可以為服務型社會的實現提供良好的社會環境，使服務型社會成為一個以人為本、以提供優質的公共服務和公共產品為職能的現代型社會。現代社會也要求重責任與績效的政府，加強異體監督對於建設責任型政府、建設責權相統一的新型權力運作模式意義重大。現代公共行政的精神要求以民主法治為價值理念，以對公民負責為根本要求，加強異體監督體制建設及其正常運行是行政權力運行合理化的保障。