田娜娜

田娜娜自幼酷愛繪畫並堅持筆耕不輟，大學期間選修國畫藝術，後又進入北京畫院、四川美院學習深造，尤擅長寫意花鳥，多次參加全國、省、市各級機關及社會團體書畫比賽並獲較好名次。其畫風淳樸自然，多以謳歌美好生活嚮往幸福未來的題材為主，她筆下的小雞憨態自然玲瓏可愛，常引人觸摸，葡萄晶瑩剔透令人垂涎，孔雀更栩栩如生靈氣活現，深受廣大民眾讚賞和喜愛，她的多幅作品如《福祿壽吉圖》、《春暖花開》、《豐收吉祥》、《碩果》、《幸福大吉祥》、《秋情》等被英國、德國、新加坡、孟加拉國、西班牙等外國朋友讚賞並收藏。

2000年6月，任鞍山市立山區審計局副局長；

畫家田娜娜作品影集(62張)

2004年，調入江蘇省江陰市人事局；

2005年，調入浙江省紹興市審計局任經濟責任審計處副處長；2010年3月，調入重慶市涪陵區審計局工作至今；

從事審計工作以來，主審或參審百餘户大小不同、行業性質不同的審計項目，並積極致力於審計理論研究與探索，先後有《在轉換企業經營機制中發揮審計作用》、《現代企業制度建立與審計監督初探》、《潛虧—真實性審計不容忽視的因素》、《加入WTO與國家審計監督》等16篇論文分別在《審計理論與實踐》、《遼寧經濟日報》、《審計文匯》、《理論界》、《經濟工作導刊》、《遼寧經濟》等省、國家級刊物上發表。

1996年擔當經濟日報出版社出版發行的《企業財務與管理》一書中第五章的獨立撰稿人，獲取編輯著作權；

1998年、1999年2000年均獲遼寧社會科學優秀學術成果獎；

1999年被載入《中國“八五”科學技術成果選》；

2010年《審計在源頭反腐敗工作中的作用》一文被收入重慶市涪陵區優秀論文集；

田娜娜(13張)

2011年撰寫的論文《經濟責任審計中透視的存量土地管理問題》獲重慶市科研二等獎。

田娜娜自幼酷愛繪畫並堅持筆耕不輟，大學期間選修國畫藝術，後為了藝術追求專門到北京畫院和四川美院學習深造，擅長寫意花鳥，多次參加全國、省、市各級機關及社會團體書畫比賽並獲較好名次。英國、德國、新加坡等外國朋友看到她以謳歌美好生活嚮往幸福的《福祿壽吉圖》和《孔雀吉祥圖》後大為讚賞並收藏。

部分論文

深化經濟責任審計服務國家治理

——田娜娜

內容摘要：國家審計在完善國家治理、實現國家良治方面有着不可替代的重要作用。經濟責任審計作為國家審計的重要組成部分也必然責無旁貸地肩負起國家治理的重要使命，筆者試從國家治理與經濟責任審計的本質出發，就新形勢下經濟責任審計在政府治理過程中發揮建設性作用的實踐性進行初淺探討，闡述經濟責任審計在地方政府治理過程中所起的作用，研究和探索搞好經濟責任審計的思路和方法。

關鍵詞： 經濟責任審計 服務 國家治理

1999年我國正式建立經濟責任審計制度以來，經過多年的審計實踐，經濟責任審計的廣度和深度發生了根本性的變化，在加強幹部監督、政府管理以及防治和治理腐敗、促進領導幹部廉潔勤政等方面扮演着越來越重要的角色。隨着國家治理的不斷深化，要求經濟責任審計不斷創新思路。

一、國家治理、經濟責任審計的含義及其之間關係

(一)國家治理的含義：所謂國家治理，是指主權國家的執政者及其國家機關(包括行政、立法和司法等機關)為了實現社會發展目標，通過一定的制度安排和體制設置，協同經濟組織、政治組織、社會團體和公民社會一起，共同管理社會公共事務、推動經濟和社會其他領域發展的過程。它是多層管理主體共同管理社會公共事務、處理社會衝突、協調不同利益的一系列制度、體制、規則、程序和方式的總和。國家治理，就是對國家和社會的控制、管理和服務【1】。筆者認為，現階段的中國，國家治理就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衞國家利益，維護人民權益，保持社會穩定，實現科學發展。

(二)經濟責任審計的含義：所謂經濟責任審計，是指對領導幹部在任職期間因所任職職務，依法對本地區、本部門(系統)、本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應當履行的職責、義務情況的監督、檢查並給予評價的過程。經濟責任審計的對象是擔任黨政機關領導職位以及國有企業領導職位的特定人羣，審計人員依據法律法規評判被審計單位財政財務收支的正確性、合法性、效益性，並以此界定被審計單位領導人員的經濟責任。經濟責任審計是我國特有的一種審計形式，作為一種內生的國家政治制度安排，它是國家審計機關依法運用權力監督制約政府在履行國家職能過程中的行政權力的重要方式， 隨着民主政治的發展和進步，在國家治理體系中扮演着越來越重要的角色。

(三)國家治理與經濟責任審計的關係：國家治理的本質在於通過其屬性及職能的發揮,協調和緩解社會衝突與矛盾,以維持特定的秩序。國家治理的目標是為了實現良好的治理，即實現“善治”。在我國，對權力的監督來自各個方面，包括人大監督、輿論監督、司法監督等，在眾多監督方式中，審計監督具有主動性、專業性和深入性的特點，特別是在財政資金使用、重大工程項目建設、金融貸款發放、國有資產開採和受讓、國有企業對外投資和資產處置等環節，能夠有效發現重大違紀違規問題，防止權力的濫用。而這些恰恰是經濟責任審計所要完成的使命，換句話説，經濟責任審計作為一種內生的國家政治制度安排，是國家審計機關對權力運用的依法監督，國家治理與經濟責任審計在治理國家服務社會中是整體和部分、主導和從屬的關係。經濟責任審計通過對黨政領導幹部及國有企業領導人員的經濟責任履行情況進行監督，判斷領導幹部是否正確的履行其經濟職責，全面真實評價領導幹部的經濟責任和工作成果，有效的監督公共權力的運行情況，同時能預防和治理腐敗、促進領導幹部廉潔自律及樹立正確的政績觀，推動建立完善問責機制，從而提升政府治理水平，推動國家治理的深化和創新。

國家治理、經濟責任審計的關係可以用圖1列示：

二、經濟責任審計服務國家治理的基礎和條件

(一)經濟責任審計服務於國家治理的基礎條件：經過多年的審計實踐，審計的廣度和深度發生了根本性變化。十幾年來，據統計各級審計機關共對43萬【2】多名領導幹部進行了經濟責任審計，以重慶市涪陵區為例，十多年來，共對253名領導幹部進行了任期經濟責任審計，其中：區級部門61名、事業單位36名、鄉鎮(街道)132名、企業24名，有19名被審計的領導幹部和相關人員被移送司法、紀檢監察機關處理，也有被審計領導幹部得到了肯定、表揚和提拔，百餘條審計建議得到了採納，從而規範和完善了相關制度，這些事例表明通過經濟責任審計，有效約束了國家治理中權力的運行和使用。

(二)經濟責任審計服務於國家治理的可行性：一是預防功能決定其服務於國家治理。經濟責任審計不僅揭露問題，更主要的是防止問題的再發生。對黨政領導幹部和國有企業領導人員履行職責中的問題進行深入分析，查找原因，從體制、機制和制度層面提出解決問題建議，從完善制度層面提出解決辦法，推動國家治理的創新和完善。二是制約功能決定其服務於國家治理。經濟責任審計的對象是黨政主要領導幹部和國有企業領導人員，這些人員處於國家政治權力的中心位置，支配着主要的國家公共經濟資源，他們是否正確行使國家賦予的權力，對國家治理起着決定性作用。經濟責任審計制度的建立和審計公告制度的實施，對黨政領導幹部和國有以領導人員有警示和制約作用，使他們感覺到自己履行經濟責任時有人監督，任期或離任要接受國家審計，時時提醒自己要遵紀守法、認真履行職責，確保少出問題、不出問題，從而服務於國家治理。三是懲處功能決定其服務於國家治理。當前，廉政建設中出現的不少情況和問題，大都與一些地方、部門和單位的少數領導幹部沒有正確行使權力、認真履行職責有關，在很大程度上也反映出對這些領導幹部的管理和監督不力，通過對黨政領導幹部和國有企業人員的經濟責任審計，揭示他們在履行職責期間遵守財經紀律和個人廉潔方面存在的問題，依法出具審計報告和審計決定，嚴重違紀違法行為移送司法機關和紀檢監察機關處理，這其實就是國家治理的重要內容之一。

(三)經濟責任審計已經構成了國家治理的重要手段：經濟責任審計作為國家審計的重要內容，其完成國家審計任務的過程實質就是在承擔國家治理的重要內容。審計本質論，將審計上升到“國家安全”、“國家健康”的高度，要求領導幹部經濟責任審計不但要“查錯糾弊”、發揮“查病防疫”的批判性作用，更要在此基礎上，促使國家“健全機能、改進機制、築牢防線”、發揮“強身健體”的建設性作用，其本質是保障國家經濟社會健康運行，因此，現階段深化經濟責任審計的建設性作用，是國家審計服務國家治理的內在要求，對審計機關全面落實科學發展觀、服務國家治理具有重要意義。

三、進一步加強經濟責任審計工作服務好國家治理的幾點思考

(一)完善、創新經濟責任審計評價體系：在國家治理的視角下，客觀、全面評價領導幹部的履職情況，是領導幹部經濟責任審計的核心內容，更是服務國家治理的重要基礎。拿重慶市涪陵區所轄範圍為例，由於涪陵區經濟責任審計工作涉及大量的鄉鎮領導幹部，鄉鎮經濟發展的不平衡性和地域因素，各部門、鄉鎮之間的工作職責和工作重點各有不同，經濟環境的複雜多變增加了界定領導幹部經濟責任的難度，同時，審計只能從有限資料中反映其賬面情況，卻不能看到其全貌，因此，審計評價不完整、風險大的現象依然存在。加上不少部門和鄉鎮在重大決策過程中形式上的“集體討論，一致通過”，實際上還是“一把手”拍板決定，還有的部門、鄉鎮明明是“一把手”的職責，卻把部分職責臨時授權給了其他副職負責，這樣使審計人員很難劃清責任界限，影響了審計評價的説服力和公平性。因此需要完善、創新經濟責任審計評價體系，學習各地成熟的經驗。根據《黨政領導幹部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》的評價原則，結合涪陵實際，我們準備從三個方面去評價黨政領導幹部和國有企業領導人員：一是評價經濟指標完成情況。黨政領導幹部的經濟指標，主要參照部門、鄉鎮與區政府簽訂的目標責任書來評價，以及上級部門下達的指標來評價;國有企業領導人員的經濟指標，主要參照區國資委下達的經濟指標和同行業的指標要求來評價。二是評價公共資產、公共資金、公共資源管理情況。主要檢查黨政領導幹部和國有企業領導人員在履職期間對國有資產、財政資金、企業資金的管理情況，財經制度的執行情況，內控制度的建立和執行情況，以及政府債務和國有企業資產、負債、損益情況。三是評價黨政領導幹部和企業領導人員違反財經紀律的情況，對審計查出的問題，進行梳理分類，按照職責界定責任。

(二)結合分類管理辦法儘快建立實施年度報告制度和離任交接制度：由於幹部的調整需要導致先任命後審計、委託任務集中現象比較突出，造成各級審計機關所接受的“先離後審”、“先任後審”項目佔比較高，由於離任交接尚未制度化，所以幹部離任後的賬面資料和一些個人保管使用的財產，特別是一些單位實施的工程建設資料、合同協議類資料和賬外債權債務情況缺損嚴重，給任期內有關經濟指標完成情況和領導幹部履職情況的審計帶來一定的障礙，也給下任領導掌握瞭解部門或鄉鎮單位內部家底和對重大經濟活動的延續造成了困難。所有這些要求急需對審計對象實行分類管理並對領導幹部建立實施年度報告制度和離任交接制度。對先離任後審計的領導採取交接過渡，這樣使交的清晰接的明白，對後期離任審計正確評價打好基礎。各方面的關係如圖2列示：

年度報告制度，每年報告一次，根據經濟責任審計的相關評價指標的設置，對本年度工作進行總結，報告內容將幹部業績和權力運作點列入必報事項，包括：年度有關經濟指標完成情況、年度政府性債務增減情況、年度重點工作和重大經濟事項的決策、重點工程建設項目的決策、管理和實施情況、單位賬户設置和內部管理制度的建立和執行等方面。用年度報告書代替任期內經濟責任履職報告，總結任期內職務履行情況，每一次報告等於對幹部政績和用權痕跡的一次固定，也等於每年自我警示和教育一次，既能及時反映領導幹部年度工作業績和有關經濟活動、重大事項的實施進度，解決領導幹部任職期間職務履行和及時監督的難題，同時報告內容與經濟責任的內容相對接，一個如實的報告相當於一次簡易的審計，也為審計部門切實履行審計專門監督，高度重視人民羣眾監督和新聞輿論監督，做到行政權力運行到哪裏，監督就落實到哪裏，財政資金運用到哪裏，審計就跟進到哪裏的審計職責，注重審計預防作用，時刻服務於政府治理。

(三)積極穩妥地推進審計結果公告制度：公共參與治理理念是國家審計公告制度的理論基礎，治理(governance)源於希臘語，主要用於國家公共事務的管理和政治活動，而審計公告制度是公共參與治理的重要工具之一，透明的公告是讓社會充分了解被審計單位及被審計者的情況、獲得充分的先知權進而參與監督和國家治理，同時審計公告制度能夠讓公眾清楚瞭解公共部門提供公共產品存在的問題，進而由公眾去問責監督和促進整改，提高國家審計結果的透明度，這既是政府工作透明化的組成部分，又是政府工作透明化的加速器。經濟責任審計項目所涉及的審計項目更應率先積極穩妥推行審計結果公告制度，利用專門渠道擴大審計報告、審計信息的報送範圍，最大限度地發揮審計結果的作用，並逐步擴大對外公告的數量和範圍，特別是對人大關注的重點事項和人民羣眾關心的熱點問題的審計成果，條件成熟的應進行公告。

(四)注重整改結果重視審計成果利用：國家治理視角下，有效發揮“預警穩定”功能，是“免疫系統”最為關鍵的一道防線。搞好審計結果運用，是經濟責任審計的最終目的，也是經濟責任審計工作效果的最終體現。可以説，審計結果能否在幹部監督、管理方面充分應用，決定着經濟責任審計工作的生命力。經濟責任審計不能只查病不治病，也不能只出藥方不看療效。注重審計結果整改落實情況實際就是看療效的過程。審計整改落實情況應當作為衡量審計工作質量優劣的重要標誌加以重視，並抽出相當一部分時間和精力抽查落實。當前我們的常規做法是下發審計結果執行情況回單給被審計單位，被審計單位寫好反饋情況説明交給審計組長裝訂檔案算是完成一個項目也了卻一個心病，起碼在檔案管理一環做到不缺項，而至於被審計單位反饋回來的情況是否真實可靠，是否落實到位卻無不再問津，由此造成大量審計成果流失，使得經濟責任審計工作流於形式走過場，無法紮實推進，也削弱了經濟責任審計工作的嚴肅性和權威性。因此，審計要加大整改力度，充分發揮經濟責任審計聯席會的作用，加強與紀委、監察機關建立聯動機制、加強與人大機關、社會公眾、新聞媒體等部門的協調配合，提高審計的影響力，充分發揮審計的監督和服務作用，形成經濟責任審計合力的同時，實現優勢互補資源共享，真正做到依據審計結果進行責任追究，依靠審計結果整改達到良性治理。

(五)搞好乾部隊伍建設以激勵機制提升專業化水平：要建立科學用人機制，逐步建立並完善經濟責任審計人員准入和晉升機制，建議儘快實施審計職稱津貼並在審計通知書中冠以審計組成員職稱情況。由於審計工作的專業性較強，而體制的原因往往使行政級別的晉升難上加難，全國的現狀是已經取得專業技術職稱的廣大審計人員，並未享受到應有的待遇，這樣既不利於調動廣大審計人員學習創新專研業務的積極性，也會讓一些本來業務實力很強的幹部為了體現自身價值一再鑽營行政級別，進而滋生腐敗，因此合理地建立審計職稱津貼，按初、中、高相應職稱享受審計津貼，讓辛辛苦苦為審計事業默默耕耘者在被審計者面前有地位有面子有説服力，這不僅僅是錢的問題，更重要的是可以鼓勵和激發後來者不斷學習創新。同時繼續搞好業務幹部後期培訓，保證一線審計工作者每年都以各種方式得到業務培訓和能力提升，切實提高審計隊伍專業化水平。

(六)大力創新審計工作的宏偉願景：在國家治理的視野下，審計已不僅僅是傳統意義上與會計一詞相對應的財務監督者的角色，其功能也不再僅僅是對政府或企業財務進行查錯糾弊。以往經濟責任審計年年審問題年年有，審計人員既疲憊又沒新意，許多經常接受審計的財務人員也形成了一個概念：審計一定要查出問題，那就故意留一些問題比如：招待費超支、電腦等固定資產不入賬、工程項目未實施招投標、未及時清理往來款項等不痛不癢的問題，這樣審計組可以回來交差被審計單位也有面子，大部分時間和精力都消耗在程序化的走過場中，所以建議積極創新，轉變觀念，在經濟責任審計的問題上集中精力抓典型重剖析，經濟責任審計未來的工作重點可以在頭腦裏形成一個畫面：經濟責任審計工作每年需要做的工作是靈活運用了分類辦法、領導幹部年度報告制度、離任交接制度的基礎上主要有：一、審查並抽審年度幹部報告制度中的疑點問題;二、檢查審計結果執行情況;三、開展至少一次審計對象培訓;四、全面細緻地審計有代表性的審計項目，解剖麻雀式分析被審計者存在的問題和值得弘揚的先進經驗。五、向社會公佈審計結果。這樣可以避免大量的時間和精力審計n個項目n個項目的問題基本雷同的老生常談，也解放了審計人員的生產力，避免大量精力消耗在裝訂檔案、簽字畫押、取證上，也節省了費用，讓審計人員有更多的時間和精力去學習去思考去分析去創新，讓審計工作者在輕鬆愉快的時光中創造一個又一個輝煌!

【主要參考文獻】

【1】中華人民共和國審計署審計長 劉家義(2011年7月15日，華盛頓)

【2】數字來源自《中國審計》2012總05期17頁 ^[2] 

2001年發表在《審計理論與實踐》

淺析加入WTO帶給國家審計的思考

2000年5月19日，中國與歐盟達成入世協議，這標誌着中國入世即將成為現時。WTO再次成為人們關注的焦點，它將為中國更廣泛、更深入地參與國際分工與合作提供良好機會，對我國社會經濟產生深遠影響。國家審計機關作為經濟監督系統的重要組成部分，自然也不例外。

一、WTO對會計準則的影響，要求審計監督更具前瞻性

依WTO協定第16條4項規定，所有會員國的法規應與WTO的國際規範一致，它要求加入國接受國際通用的貿易標準、技術標準、法律標準和其他國際慣例。這表明我國會計改革已步入了國際化的發展軌道，國際會計準則將統馭國際經濟活動，指導世貿組織成員國各國的會計準則，離開國際會計準則，任何國家都將失去國際會計比較利益。因此，我國會計面臨的是全球化的國際會計核心準則(Core Standards)，它的制定目的在於促使世界各國企業財務報告的一致性，使企業以一種能夠共同接受的國際商務通用語言編制財務報表或合併財務報表，滿足國際資本市場的需要，這樣，就對審計監督、鑑證和評價及審計人員的整體素質等

方面提出了新的要求和挑戰，要求其為適應加入WTO 後的經濟環境，調整審計方法和思路，結合國情及時修正以至達到適應開放的資本市場的審計方法準則，使其在實施審計過程中，既不違背世貿組織的遊戲規則，又不放棄政府對經濟市場的宏觀控制，減少與國際慣例之間的差異，保證入世前後的順利切換，充分體現審計監督的前瞻性。

二、舞弊財務報告的量增，促使審計監督強調風險意識

在審計發展的歷史上，公司財務報告舞弊始終是困擾審計監督的重大社會問題。據美國1995年註冊審核師協會(Association Of Certified Fraud Examiners ACFE)的報告統計，財務報告舞弊案每年造成美國經濟損失約高達4000億美元，美國財務報告舞弊案每年以15%的速度遞增，有關調查資料顯示，1998年，每起舞弊案，平均金額11.6萬美元。

我國自經濟體制改革以來，隨着資本市場的不斷深入發展，一些腐敗分子利用轉軌過程中出現的問題，千方百計謀取私利，阻礙了經濟健康發展。大量虛假財務報告的湧現反映出治理舞弊性財務報告成為當前緊迫問題，尤其在加入WTO後，根據我國政府向WTO所做的開放服務貿易市場的承諾，會計市場將進一步開放，會計審計業務及財務軟件市場必將成為外國會計公司爭奪的對象，而國際市場競爭中，利潤最大化是國際資本投資的終極追求。隨着管理技術含量的提高，網絡技術的應用及電子貿易的擴大，財務報告舞弊的機會將會不斷增加，手段將更為隱蔽，這種舞弊行為不僅會大大增加審計風險，還會誤導投資者和債權人決策出錯誤的投資理念，這樣就要求審計監督部門要強調風險意識，及時披露被審單位的固有風險和控制風險，以此為參照有效降低檢查風險，同時嚴格執行《中國審計規範》促進審計質量管理和控制做到標準化、具體化、經常化，全面提高審計質量。

三、知識經濟呼喚知識複合型審計隊伍

加入WTO後，各國在經濟上的相互聯繫和相互依賴日益加深，經濟全球化也不再是空頭幻想，西方經濟界又提出了一個新的概念：知識經濟,即是指以知識(智力)資源的佔有、配置、生產、分配和使用為最重要因素的經濟，是相對於依靠土地種養殖的農業經濟和大量消耗能源和原料發展的工業經濟更為進步的新興產業經濟。

知識經濟格局的形成會使資料配置和社會分配的總趨勢產生深刻的變化，知識和知識性勞動正在取代資本成為經濟增長的主要源泉，人們獲得財富的基礎將從資本轉向知識，擁有資本的人，其財產增值能力將越來越小，而擁有知識的人，其財產增值能力會越來越強。1992年在《福布斯》雜誌列出的當年美國25個最富有的個人及家族，70年代後以白手起家,用知識獲得財富的已佔將近一半。1995年這些人中比爾蓋茨及其家族，不但已屬於排名的前三位，而且他們財產總和已大大超過杜邦、洛克菲勒等老牌資本家和他們家族財產總和。

我國尚處於發展階段，然而WTO的加入，將加快我國經濟發展的步伐。21世紀是高科技，知識經濟時代，這已在我國高層經濟專家和高層領導者中取得共識。然而知識經濟的發展最終取決於人的素質，在知識經濟中，知識是重要的生產要素，而它只能 由人去吸取、加工，也就是説，無論現代的信息手段如何先進、知識資料如何豐富，如果不經學習就無從掌握所需的知識，即知識是由合格的人材，在一些智能化工具的幫助下，依靠創造性的勞動而生產出來的。隨着世界經濟一體化的發展，人的知識含量及其發揮情況將成為會計核算和管理的重點，複雜的環境要求財會人員不僅要掌握已往的知識，而且要有從傳統知識結構轉向有創造性和滲透性知識結構的能力。掌握相關的及相應交叉產業的基本知識。因此必須建立一支審計專家和業務骨幹為龍頭的能夠適應審計工作發展需要的高素質、知識複合型審計隊伍。使其不僅掌握紮實的專業基礎知識，更應具備相關信息處理知識，增強參與經營管理決策的意識和能力，加強外語培訓，熟悉國際會計、商務慣例，真正掌握廣博的國際社會文化背影知識，以全面適應加入WTO後變化而複雜的審計業務，確保審計工作跟上時代的步伐，為經濟的繁榮和領導正確的宏觀決策提供可靠依據。

四、變幻複雜的國際業務提示審計監督引進“法務會計”並配備現代化辦公設備

加入WTO後，由於跨國投資、跨國貿易的興起壯大，國際資本會大量湧入國內，國際保險、國際金融等行業也會巨增，網絡犯罪及用高科技作案現象逐漸增多，財務上的不可預見性會大大增強，這樣在處理確認財務問題時，隨時會涉及到國外司法訴訟。“法務會計”就是運用相關的會計知識，對財務事項中有法律問題的關係，用通俗語言對相關的財務事項予以解釋與處理，並及時給法庭提供相關的證據。

審計人員應系統的學習“法務會計”的相關內容，做好“入世”前準備，以新求先，用超前的觀念和思維去迎接WTO的到來。同時應保證審計人員應有的經費，配備現代化辦公設備，熟練掌握高科技信息處理技術，以質求勝，確保審計項目高質、高效。

此文獲2011年重慶市科研論文二等獎

黨政領導幹部經濟責任審計中透視出的政府存量土地資產管理初探

【內容摘要】區縣黨政領導幹部經濟責任審計中發現的關於國有土地違規問題比例越來越大，這直接關係到一個地區黨政一把手的政績，影響着地方財政收入的結構和發展規模。如何加強政府存量土地資產管理，優化土地資產管理現狀，有效化解財政和金融風險，保障經濟社會的健康、持續、和諧發展，是擺在審計面前的一道新課題。本文試在初步剖析政府存量土地資產管理現狀的基礎上，結合實際提出加強土地管理的對策措施，為政府加強存量土地資產管理提供決策參考。

【關鍵字】黨政領導 審計 存量土地 管理對策

一、政府存量土地資產的範疇

政府存量土地資產是指政府為了集中土地供應、調控土地市場、推行土地使用權以招標、拍賣、掛牌為主的公開出讓制度實現集中、集約、節約利用之目的，而通過依法徵收（徵用）、收回、收購、置換土地，並進行必要的前期開發後，由政府擁有和控制，並予以儲存的國有土地資產。政府存量土地資產主要包括：分批次農轉用和土地徵收後未確定用地單位的土地、政府依法收回的國有土地、政府行使優先購買權取得的土地、收購的土地、已經政府委託管理的其他國有土地、預徵的土地等。根據政府存量土地的分佈狀況，下列土地應屬於政府存量土地範疇：

（一）各級政府的開發區、鄉鎮等單位預徵的農村集體土地。指已經與村簽訂徵地協議，並且有關單位已經支付全部徵地款，未辦理農轉用手續的集體土地，包括預徵、帶着、以租代徵等方式。徵收後尚未使用的存量土地；

（二）國土部門已經辦理所有徵地程序，已上報省以上政府農轉用審批，但尚未獲批准的集體土地；

（三）土地儲備中心、政府投融資機構或其他單位收儲的國有土地。指批而未用以外收儲的國有建設用地，供地超過二年收回的土地以及其他收儲的土地和地上建築物；

（四）登記在國有投資公司等單位，未辦理出讓手續，但已經辦理土地證的批而未用土地；

（五）已出讓或已劃撥，但由於用地單位自身原因，已超過兩年未收回的土地；

（六）實際已經被使用，但因尚未辦理供地，而在賬面仍作徵而未用的土地；

（七）其他國有無主地、空閒土地。

二、存量土地資產管理模式及管理現狀

（一）管理模式。

當前各地土地儲備機構的設置呈現多層次、多樣化的特點：一是事業單位法人；二是隸屬於國土資源部門；三是“事企合一”，土地儲備機構往往兼具土地整理、土地交易或者徵地事務管理等職能（合署辦公）。有些地方將土地儲備機構冠以地產集團或土地開發公司，以探索事業單位企業化高效運作模式。

（二）管理機構。

政府存量土地資產實行多頭管理。對徵而未用土地、出讓後長期閒置未收回土地等，主要由國土部門（包括國土分局）直接管理；預徵的農村集體土地分散在各個開發區（園區）、鄉鎮政府；收儲土地主要為各級政府的土地儲備機構管理。

（三）存在弊端

1、土地儲備機構實質上是地方政府經營、儲備土地的一個代理機構，但它從事着土地經營，因此本身不可能是政府。按照我國現有的行政管理體制，應該屬於一個政府授權的事業單位。

2、由於政府存量土地分散管理，各部門缺乏必要的內部管理制度與管理經驗、相關配套措施，未嚴格實行土地儲備的計劃管理制度和信息共享制度，造成土地儲備缺乏計劃性、上下級之間及同級政府相關部門之間信息不暢。大量存量土地散佈掌控在土地儲備中心、各開發區和鄉鎮，以致政府無法掌握實有數，各種土地違法現象屢禁不止。

3、一些地方政府為了融資的需要，直接將土地收儲的職能授予給政府投融資機構、開發區（園區）等單位，或者將已經由土地儲備機構收儲的政府存量土地，以免交土地出讓金和各種税費的形式將土地過户給政府投融資機構等單位，大量政府土地因融資需要登記在國有投融資公司名下用於抵押貸款，加大了政府負債和財政風險等問題。

三、領導幹部審計中體現存量土地資產管理方面的主要問題

（一）超批文徵地，未批先用、未供先用土地現象屢屢存在。如某市工業園區內有多家企業的1500多畝未經農轉用審批已經用於建設。又某市經濟開發區內的道路用地未辦理供地手續，但道路已經建成並使用；

（二）由於部分土地未批先供、未供先用，造成存量土地數量失實。

（三）核算不規範，導致存量土地成本失真，招商引資中低於工業用地限價出讓土地。如某直轄市某經濟開發區低價出讓11宗3815畝土地。

（四）土地長期閒置。如某市有數十宗土地，出讓兩年以上仍閒置未開發，當地國土部門也未採取切實措施，按規定予以收回。

（五）一些嚴重的違法用地現象，長期不能得到糾正。如某市的1宗上萬平方的儲備土地（規劃為倉儲用地），於2001年上半年，被當地村民擅自佔用，用於新建農民住房。當地國土部門雖然作出了行政處罰決定，也移送法院要求強制執行。除了象徵性地收繳了十多萬元的罰款外，被非法佔用的國有土地，至今沒有退還。

三、對存量土地資產管理的幾點建議

（一）正視風險。各級政府應正視以存量土地為政府投融資公司、經濟開發區（園區）融資提供抵押、擔保可能帶來的嚴重後果，尤其要堅決糾正和杜絕將綠化、道路等公建用地、國有農用地等違規變更為經營性用地並用於融資抵押的做法，以化解可能造成的政府信用風險和財政風險。

（二）完善制度。建議各級政府對照國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定發佈的《土地儲備管理辦法》和其他土地管理法規，修訂完善當地的土地儲備政策，建立安全、有效的存量土地信息共享制度，以進一步提高政府對存量土地資產的管理水平。

（三）加強管理。建議各級政府要建立“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的政府存量土地儲備供應管理制度，糾正政府投融資機構、經濟開發區（園區）等分散收儲國有土地的現狀，以促進土地的集約節約利用。進一步嚴格執行土地徵用和出讓政策。避免出現未批先徵，超批文徵地以及在招商引資過程中，“先徵後返”等違背土地出讓政策行為發生。

（四）及時處置。建議各級政府及時妥善處理預徵土地問題。對長期閒置的土地，應分析原因，督促用地單位及時開工建設或按規定予以收回。對預徵的集體農用土地，應儘可能的還田於農，對已經規劃為建設用地、且短時間可項目落户的預徵土地，應給予農轉用指標的支持，爭取在不長的時間內，有效化解大量預徵存量土地這一歷史遺留問題。

（五）跟蹤檢查。建議各級政府進一步加強對節約集約用地的監管。國土、監察等部門要持續聯合開展用地情況執法檢查，重點查處嚴重破壞、浪費土地資源的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任；要將企業違法用地、閒置土地等信息納入有關部門信用信息基礎數據庫，在為這些企業提供融資、擔保等服務時採取必要的限制措施。