環境公益訴訟制度

公益一詞源於20世紀60年代，所謂公益訴訟，有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益的訴訟，既有國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團體、個人代表國家以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟，也就是我們所常説的公訴。

在我國，對於公共利益的保護，實體法有詳細明確的規定：如《民法通則》第七條規定：第五十五條，第五十八條，第六十一條《合同法》第七條，第五十二條，第五十九條等等。然而，實體法上具體的規定，但對於國家利益和社會公共利益的權利如何去維護，訴訟法上面的空白，導致實體法無所適從。按照“有權利就必然有救濟”的原則，在這裏，對於訴訟程序制度存在的某些問題，提出個人的觀點及解決之道。

1．主體擴大化

公益訴訟在古羅馬已然形成，乃與私益訴訟區分而言，私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。隨着資本主義大工業經濟、壟斷經濟的發展，一些政府部門、壟斷集團有能力從自身利益出發挑戰公共利益，使得保護公共利益成為公眾的實際要求，為公共利益而進行訴訟的案例增多，促進了公益訴訟制度的發展和完善。20世紀中期以來，日益嚴重的環境問題和逐漸高漲的環保運動使環境權作為人身權的一種受到公眾的關注。因此，環境訴訟的主體資格的認定條件，已經不能僅限《民事訴訟法》第一百零八條規定：原告是與本案有直接利害關係的公民、法人和其他組織。

美國侵權法的新的規定，即“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟，公民必須具有作為一般公民的代表，或公民訴訟中的公民，或集團訴訟中的集團的一個成員所具有的起訴資格。”在日本水俁病損害賠償系列訴訟案也表明，由於環境公益訴訟涉及的利益範圍廣，波及的範圍有區域化功能化的特點，法院在權衡各方利益之下所做重新分配社會有限資源和利益的判決，在某種意義上影響環境和地區經濟制度的建設而不僅僅是個案的救濟。因此，只有把訴訟主體做擴大化解釋，賦予公民個人，社會團體，行政機關部門，檢察院及其他相關組織等間接利害關係人有環境訴訟的主體地位。而把某些需要國家予以特別保護的情況列為例外。這樣也符合中國《環境保護法》第6條規定的規定，也符合我國現行的司法實踐。

2．鼓勵訴訟

自公眾參與原則和公眾知情權的確立，公眾作為環境行政部門和污染企業的第三者，有最廣泛的發言權。因此，公民環境訴訟的活躍程度也是判斷環境法實施程度的標誌。美國在《清潔空氣法》、《清潔水法》等主要環境立法中規定了公民訴訟條款及返還訴訟費等措施。為了鼓勵公民環境訴訟，美國《清潔水法》規定，起訴人勝訴後，敗訴方承擔起訴方花費的全部費用，國家再對其給予獎勵；美國《垃圾法》規定，對環境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。這些鼓勵訴訟措施和推行律師和當事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公眾的環境公益保護意識。

我們制度，環境公益訴訟得任務並非完全是私權糾紛得解決，它還肩負着形成社會環境公共政策得神聖使命。它通過具體解決環境公益損害糾紛，隱含對各種與環境公益有關間接社會關係受到調整，為全體社會確立有關環境公益得行為指南，確認環境公益得價值，甚至可影響當地社會環境，經濟政策得制定和執行。

環境訴訟中，為追究環境污染民事責任，許多國家結合環境污染民事責任作出相關的規。根據法國民法典1384條的規定，如果某人控制下的物品或活動造成了損害，原告不需要證明佔有者的過錯，只需證明該物品或活動的存在以及是在被告的控制之下，則被告應承擔責任。1985年7月25日的歐盟指令（EEC85/274）建立了一項嚴格產品責任制度，規定產品的製造者對使用者所期望的安全負責；據此，法國也規定了一種嚴格責任制度。例如，對飛機產生的噪聲、核事故或向海洋排放碳氫化合物，原告不必證明致害者有過失，而只需證明發生了損害。在法國，有關工作場所的事故的賠償也實行無過錯責任，僱員只需證明其在工作時間內在工作場所受到了傷害；一個工廠儘管遵守了所有行政上和法律上的規定，但如果對周圍地區或鄰居造成了煙塵污染或噪聲污染，仍要承擔責任，一個人可以對其鄰近的工廠或鄰居提起訴訟（相鄰損害訴訟）。美國《綜合環境反應、賠償和責任法》（CERCCA），規定了超級基金和有關補救責任，確定了有關當事人的連帶責任性的嚴格責任，其法律效力具有追溯力，是對傳統法理觀念的一種突破。.

無論是侵權責任還是刑事訴訟，往往採取過錯責任無罪往往面對的是地區的經濟納税大户，基於某些原因，政府授權部門往往怠於行使其責任，或者乾脆作為影子被告，因此當事人的訴訟地位是極不平等的。為保證裁判的正義性和保護社會國家公眾利益，需要在訴訟的舉證責任方面，做出某些特別的規則原則。首先，應該採取嚴格責任原則。作為舉證存在困難的原告，往往不能證明損害的發生。甚至於會因被告告之謂商業秘密在不得順利取證。處於弱勢地位的訴訟人，唯有把舉證責任歸於被告，使正義天平重新平衡，才是解決之道。其次，在某些特殊情況下，甚至可以採取無過錯責任原則，即不問是否損害發生，均應承擔責任。尤其是在公眾知情權的制度建立方面，對於怠於行使公開信息的被告，追究其怠於責任。最後，還應提出引進創新原則，一是權衡各方利益原則。在個人利益，社會利益，公眾團體利益相互衝突的時候權衡各方利益，認真考慮，現在和未來的利益，爭取實現利益的最大化。二是信賴利益保護原則。在合同法上面，關於締約人有期待權的利益保護。因此，我認為，公眾對於政府職能部門的信賴，由此產生賦予政府的權利。故此，政府部門怠於其責，對於公眾造成損害，尤其是環保部門對於環境損害的視而不見，公眾有權依據信賴利益，予以訴訟。

中國現行《刑法》對於環境犯罪得刑事處罰措施與其他普通刑事犯罪的刑事處罰措施相同，在一定程度上的確起到了遏制犯罪和威懾力作用，然而，對環境來説，並沒有得到補償。目前，中國每年因環境污染和破壞造成的經濟損失超過千億源，國家投入大量的人力物力才力去恢復，負擔沉重。

國外已有針對環境犯罪適用重建被損害的環境這種刑事措施的規定。1997年1月1日生效的俄羅斯聯邦刑法典第26章有關環境犯罪及處罰的規定中普遍規定了一種不剝奪自由的勞動改造的刑罰手段。第250條對“污染水體罪”的處罰規定為“處數額為最低勞動報酬100～200倍或被判刑人1～2個月的工資或其他收入的罰金，或處5年以上剝奪擔任一定職務或從事某種活動的權利，或處1年以下的勞動改造，或處3個月以下的拘役。”第254條對“毀壞土地罪”的處罰規定為“處數額為最低過去報酬200～500倍或被判刑人2個月～5個月的工資或其他收入的罰金，或處3年以下剝奪擔任一定職務或從事某種活動的權利，或處兩年以下的勞動改造。”等等。《俄羅斯聯邦刑法典》關於環境犯罪普遍規定的這種不剝奪自由的勞動改造就是責令犯罪人用自己的勞動去恢復被損害的環境。有了這種刑罰手段的規定，法院可以對合適的環境犯罪人直接判其用勞動去恢復被破壞的環境。在中國對於環境犯罪的犯罪人制裁的特殊性，已經被我國司法界所注意。

因為筆者認為，針對環境犯罪的特點，以及國內外對於實體法刑罰上面的規定，和方便實施，應該增加新的處罰程序，讓類似於責令恢復環境，集中學習環境保護法等強制措施作為程序的補充，以便於既可以制止進一步犯罪，方便調查，又使環境價值可得以恢復，讓我國環境刑事處罰措施日益完善。

中國行政訴訟中，當時人有擴大的趨勢，不過在訴訟處罰中，往往力度不夠。當地政府基於種種原因的不作為，常常使環境公益訴訟限於執行難的問題之中。更何況，所謂“地方保護”主義，説是為當地百姓的經濟利益，實際上乃是政府乃至少數官員的小集體和個人的利益。因為，針對與環境污染牽涉利益廣大和損害嚴重的特點，應該在行政訴訟中，加大處罰的力度，充分考慮執行難的問題，從只追究組織單位的責任發展到把任何拒絕對違法單位處罰行為單位的政府官員和公司管理者追究其個人責任。

在民事訴訟中，社會團體，公民個人和其他組織均有權提出。在今年5月21日陳法慶以掛號信函的方式向全國人大常委會法制工作委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦和國家環保總局5個部門各寄出了一封內容相同的建議書，其中提到：“現行的環境法律對污染者懲罰太輕，治理污染的投入比行政罰款高數倍甚至幾十倍，在經濟利益的驅動下，污染製造者寧願認罰也不守法。一些污染企業在當地是英雄，是政府的紅人，在發展經濟的口號聲中，以犧牲環境為代價，走‘先污染後治理’、‘先發展再保護’的彎路。如果長期在這樣的社會環境中，環境污染就不是偶然而是必然現象了。”筆者認為，應針對環境訴訟案件的特殊性，對於違法人發出的民事責任裁決加大處罰力度，救濟範圍擴大，救濟方法也包括勒令停產整頓，消除污染，預防污染，禁止生產提供詳細信息報告和賠償損失。以此杜絕因為違法成本低於守法成本，而造成的“怪”圈。

綜上所述，在完善公益訴訟實體法的基礎之上，對於與之配套的程序法作出完善，促進環境保護和公眾的環保意識，改變環境法的“軟法”，“軟指標”和“花瓶”的局面，為社會主義可持續發展道路作出貢獻。 ^[1]