湖南省城鄉一體化發展研究報告2012

黃建國

劉宗林 朱有志

王健 方先知 鄧三龍 田家貴 呂興勝 劉佩亞 許濤

楊光榮 楊先傑 吳曉輪 鄒學校 張健 張明久 張建新

歐陽彪 卓羣 周發源 周先雁 周清明 胡正揚 賀仁雨

郭秀宏 彭國甫 戴軍勇

王國良 王桂雲 文會中 鄧先覺 葉星成 葉新民 白一峯

鄺鄒飛 任 安 劉 平 劉小龍 劉中傑 劉定青 劉益平

湯建軍 李丙力 李志純 李建奇 楊中萬 楊懿文 肖彬

肖順生 何志光 餘習瓊 宋雲文 張 劍 張忠於 張慶紅

陸中山 陳凱 陳克勇 陳忠紅 陳榮偉 易新嶽 羅亞明

趙宇 趙傳成 湖湘之 鍾再羣 姜海燕 袁正喬 唐日新

唐劍恆 曹英華 常利民 彭良平 董成森 舒立凡 曾昭才

謝振華 蔡立湘 廖星雲 譚本仲 熊超羣 黎石秋 黎四清

黎春秋 顏曉媚

陳文勝 史明清 王文強

統籌城鄉發展推進城鄉一體化是科學發展觀的重要內容，是黨中央統攬全局、着眼長遠、與時俱進做出的一項重大戰略決策，是從根本上消除城鄉二元結構和解決“三農”問題的治本之策。繼黨的十六大把統籌城鄉經濟社會發展作為全面建設小康社會的重大任務、黨的十七大要求“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”之後，黨的十八大進一步提出“解決好農業農村農民問題是全國工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”的重要論斷，要求“要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮”，這為新形勢下加快推進城鄉經濟社會發展一體化指明瞭方向。

湖南是農業大省，正處於城鄉分割向城鄉交融發展的階段，在經濟發展進入“快車道”的新的歷史時期，加快推進城鄉一體化顯得尤為重要而緊迫，這不僅是貫徹落實中央決策精神的需要，也是加快轉變經濟方式、推進“四化兩型”的迫切要求，是實現湖南由農業大省向經濟強省轉變的必然途徑。作為農業大省，在工業化、城鎮化加速推進的背景下，轉變經濟發展方式、推進“四化兩型”最需要解決的核心問題就是城鄉二元結構造成的城鄉差別和工農差別問題，也是城鄉、工農發展不平等的問題。在湖南經濟轉型的關鍵階段，迫切需要在城鄉一體化上尋求突破，推動資源要素流向農業農村，達到以工促農、以城帶鄉、城鄉協調發展，以此推動農村經濟的大發展和廣闊的農村市場需求的大升級來培育經濟發展的新增長點，為經濟轉型尋找有效的突破口，為農業大省向經濟強省轉變尋找新的發動機；這更是新形勢下推動區域發展的新理念、培育新的競爭優勢的新戰略、搭建科學發展平台的新舉措。

湖南推進城鄉一體化的主戰場在縣域。縣域是城鎮與農村的結合部、工業與農業的交匯點、解決“三農”問題的主陣地。湖南縣域面積大，承載人口多，縣域在推進湖南城鄉一體化發展中具有舉足輕重的特殊地位，是促進湖南城鄉同發展共繁榮的基本平台。在當前湖南城鄉發展差距大、農村基礎薄弱、農業大而不強的狀況沒有根本改觀的情況下，要轉變發展方式，加快建設“兩型社會”，推進“四化”同步發展，就必須在縣域城鄉一體化上找到突破口，促進農業發展與工業發展對接、農村發展與城鎮發展對接、農村資源要素與城市資源要素對接、資源利用與環境保護對接。但從具體實踐層面來看，當前全省各地如何因地制宜推進城鄉一體化發展仍然缺乏操作上的指導和可資借鑑的模式，迫切需要典型縣域的探索與示範帶動。

湖南省農村發展研究院致力於湖南縣域城鄉一體化研究，積極為各級黨委、政府及相關部門提供決策服務，在分別與嘉禾縣、漢壽縣合作完成《嘉禾縣城鄉一體化發展示範縣規劃研究》、《漢壽縣城鄉一體化發展示範縣規劃研究》課題研究的基礎上，於2010年12月向省委呈交了《關於進行“城鄉一體化示範縣”試點的建議》的研究報告，得到省委書記周強的高度重視，並親筆批示：“此課題很有現實意義，亦是省委關心的重大問題。望認真組織研究，為省委決策提供參考依據。”湖南省“十二五”規劃編制協調領導小組根據周強書記的指示和省農村發展研究院的建議，在《湖南省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中明確將湘潭、嘉禾、漢壽、冷水江四縣市列為城鄉一體化示範縣(以下簡稱“示範縣”)。“示範縣”的建立和開展研究，承擔着全省城鄉一體化示範縣理論和實踐典型示範的任務。

為落實周強書記的指示精神和省“十二五”規劃，探索推進城鄉一體化的規律、總結推進城鄉一體化的經驗、創新推進城鄉一體化的模式，省農村發展研究院於2011年與省住房和城鄉建設廳、省經濟和信息化委員會、省國土資源廳、省人力資源和社會保障廳、省教育廳、省衞生廳等單位聯合發出了《關於建立“湖南省城鄉一體化示範縣研究基地”的通知》，確定在嘉禾、漢壽、湘潭、冷水江四縣市建立“湖南省城鄉一體化示範縣研究基地”，隨後與“示範縣”逐一簽訂了合作協議，並在長沙舉行了“湖南省城鄉一體化示範縣研究基地授牌儀式”，省農村發展研究院理事會成員、省直相關部門領導、相關地市和縣市領導參加了會議，省委常委、省紀委書記、省農村發展研究院理事長黃建國為四縣市授牌並做重要講話，要求省農村發展研究院以研究基地為依託立足更寬更廣的視野推進城鄉一體化研究工作，為“示範縣”做好決策諮詢服務，幫助宣傳推介經驗，共同促進城鄉一體化發展。

為加強對“示範縣”城鄉一體化的研究與服務，湖南省農村發展研究院制定了詳細的研究方案：

一、指導思想。以科學發展觀為指導，貫徹落實省委、省政府“四化兩型”戰略，貫徹落實周強書記關於“為省委決策提供參考依據”的指示精神，充分發揮省農村發展研究院的“思想庫”和“智囊團”作用，堅持解放思想、實事求是、與時俱進，探索規律、總結經驗、創新模式，促進理論與實踐的對接，為加速推進“示範縣”縣城鄉一體化進程提供理論支撐和相應的支持，為省委、省政府的城鄉一體化決策提供參考意見，為全省城鄉一體化發展提供典型和經驗，為加快湖南經濟發展方式轉變、全面建成小康社會服務。

二、工作目標。堅持以研究基地為載體，通過開展系列研究、協作服務，力爭取得一系列重大的研究成果，為“示範縣”城鄉一體化建設提供理論支撐，並對其實踐經驗進行及時總結，加速推進“示範縣”形成城鄉相互協作，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，城鄉經濟、社會、文化共同繁榮和生態持續協調發展的良好態勢。

三、研究思路。按照科學發展觀的要求，認真總結國內外城鄉一體化的歷史經驗，深入調查分析“示範縣”在社會經濟發展進程中存在城鄉二元分割現狀，以加強“三農”工作為根本立足點，以推動資源要素向農村配置為重要着力點，以城鎮化和新農村建設協調推進為戰略着眼點，探討突破傳統城鄉發展相互分離的規劃模式，在將城鄉作為統一體的基礎上對“示範縣”城鄉發展的空間、生態環境作出具體的佈局安排，構建“示範縣”的城鄉規劃、城鄉產業發展、城鄉公共服務、城鄉市場體制、城鄉基礎設施、城鄉管理體制六個方面的城鄉一體化機制，以破除城鄉分割和對立，實現資源和生產要素的自由流動和優化配置，形成一個城鄉相互協作，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，互為資源、互為市場、互相服務，空間上互為環境，生態上協調融合，城鄉經濟、社會、文化共同繁榮和生態持續協調發展的動態過程，不斷向社會—自然—經濟複合生態系統演替的頂級狀態邁進。

四、研究的主要內容。研究的主要內容包括“示範縣”城鄉規劃佈局、產業發展、基礎設施、公共服務等，具體包括：研究“示範縣”城鄉發展現狀和條件，區別其優勢條件和制約因素；研究城鄉一體化社會經濟發展和空間發展的總體戰略；在科學預測城鄉總人口的基礎上，依據空間發展戰略研究與社會經濟發展相適應的城鄉居民點體系；與土地利用規劃相協調，按照城鎮建設用地、鄉村建設用地、區域基礎設施用地、生態用地、農業生產用地等功能類型，研究城鄉空間進行全覆蓋性的安排，並對重點地區（地段）規劃進行研究；研究統籌規劃區域性的交通、能源、水利、給水排水、電等基礎設施，研究其成為城鄉空間良性運作的有力支撐的原因；研究如何統籌城鄉發展，推進產業佈局一體化，發展新型工業，推進農業產業化，大力發展服務業；研究如何以公共財政為牽引，推進城鄉社會事業均衡發展；研究如何制定環境保護與治理規劃，如何結合地方特點制定專項或綜合的防災規劃；研究如何分階段實施目標和重點，安排好近期開發建設規劃；研究如何完善城鄉一體化規劃操作機制。

五、研究方法。主要採用的研究方法有：一是經驗實證研究方法。以實踐為研究起點，以經驗為研究基礎，重視第一手資料，強調具體問題具體分析，對“示範縣”社會經濟發展及城鄉一體化相關問題進行深入調研與分析。二是實地考察與訪談調查方法。與“示範縣”有關部門負責同志進行座談，並選擇有代表性的鄉鎮和村進行調查訪談。每年組織國內知名專家對“示範縣”城鄉一體化工作進行評估，組織專家在“示範縣”進行調研，舉辦相關內容的報告會或講座，注意收集廣大幹部羣眾的真實想法與建議。三是統計分析方法。根據“示範縣”提供的城鄉一體化發展的重大信息和文字材料以及研究人員主動收集的信息，查閲涉及“示範縣”社會經濟發展狀況的大量統計資料，並運用統計分析工具與方法，從中分析一些具有趨勢性的變化。四是案例分析方法。對“示範縣”典型鄉鎮、村和社區進行深入調研訪談，注重運用案例分析法從中發現具有普遍性意義的問題以及具有普遍意義的做法，為研究的整體展開提供實證支撐。

為了對“示範縣”以不同的學術背景和研究視野進行深入研究，湖南省農村發展研究院還分別與中國人民大學農業與農村發展學院、中央財經大學社會發展學院、中國農業大學人文學院、華中科技大學鄉村治理研究中心、華東理工大學中國城鄉發展研究中心等“三農”研究機構簽訂了戰略合作協議，聯合這些國內享有盛譽的“三農”研究團隊對“示範縣”進行合作研究。經過對“示範縣”進行歷時一年的廣泛調研、資料收集，在總結“示範縣”城鄉一體化發展經驗的基礎上，分析湖南城鄉一體化發展的模式、特徵與面臨的新問題、新形勢，進而探索推進湖南城鄉一體化發展的戰略取向與基本路徑，形成了《湖南省城鄉一體化發展研究報告2012》 ^[1]  一書。

湖南省城鄉一體化發展2012年研究報告.………………………（001）

一城鄉一體化發展趨勢………………………………………….（001）

二湖南城鄉一體化發展的初步成效……………………………（012）

三湖南城鄉一體化發展的主要經驗……………………………（022）

四湖南城鄉一體化發展存在的主要問題……………………….（037）

五湖南城鄉一體化發展的戰略取向……………………………（043）

六加快湖南城鄉一體化發展的對策建議………………………（048）

湘潭縣城鄉一體化發展2012年研究報告………………………（061）

冷水江市城鄉一體化發展2012年研究報告……………………（081）

漢壽縣城鄉一體化發展2012年研究報告………………………（099）

嘉禾縣城鄉一體化發展2012年研究報告………………………（118）

長沙市城鄉一體化發展報告………………………………………（134）

長沙縣城鄉一體化發展報告………………………………………（142）

長沙縣社會管理創新報告…………………………………………（154）

湘潭縣城鄉經濟均衡發展調研報告………………………………（163）

冷水江市轉變產業發展方式調研報告……………………………（169）

漢壽縣生態農業旅遊發展調研報告………………………………（174）

嘉禾縣行廊鎮承接產業轉移調研報告……………………………（180）

嘉禾縣城鄉一體化示範縣規劃研究………………………………（188）

漢壽縣城鄉一體化示範縣規劃研究………………………………（250）

後記…………………………………………………………………（304）

2013年是貫徹落實黨的十八大精神的開局之年，也是統籌城鄉發展推進城鄉一體化的機遇之年。新年伊始，《湖南省城鄉一體化發展研究報告（2012）》帶着濃濃的墨香，與大家見面了。

本書由湖南省農村發展研究院作為組織單位，並列入“湖南省農村發展研究院學術文庫”予以全額資助。湖南省社會科學院陳文勝研究員作為本書的主持人負責全書的統籌、組織、策劃和統稿、定稿工作；湖南省社會科學院農村發展研究所所長王文強，湖南省農村發展研究院副院長陸福興、廖星臣，長沙理工大學金融研究所所長劉祚祥共同作為本書的核心研究團隊。中國人民大學農業與農村發展學院以周立教授為主持人的團隊、中央財經大學社會發展學院以李遠行教授為主持人的團隊、華中科技大學鄉村治理研究中心以賀雪峯教授為主持人的團隊、華東理工大學中國城鄉發展研究中心以熊萬勝教授為主持人的團隊，通過協議合作的方式與湖南省農村發展研究院的研究團隊對“示範縣”城鄉一體化發展進行了共同研究。

本書分為總報告、分報告、專題報告和規劃研究四個部分。總報告以“示範縣”城鄉一體化研究為基礎，通過對全省城鄉一體化發展的廣泛調查分析，探討了國內外城鄉一體化發展的基本特徵與趨勢，剖析了湖南城鄉一體化發展的現實特徵與主要問題，研究提出了推進湖南城鄉一體化發展的戰略取向與對策建議。分報告是通過各“示範縣”的深入調研而形成的，全面系統分析了“示範縣”推進城鄉一體化發展的成就、經驗與問題，建立了城鄉一體化發展的評價指標體系，從經濟融合、人口融合、生活融合、社會融合、空間融合五個層面，對“示範縣”城鄉融合度及城鄉一體化發展階段進行評價，系統掌握“示範縣”城鄉統籌發展的基本情況和階段性特徵，理清發展思路，在此基礎上形成加快推進“示範縣”城鄉一體化發展的對策建議。專題報告是對 “示範縣”城鄉一體化發展的某一特色方面進行的研究，以及全省其他典型市、縣城鄉一體化發展的綜合或特色分析。規劃研究是受嘉禾縣政府和漢壽縣政府的委託，於2010年進行的城鄉一體化的規劃研究，是對嘉禾、漢壽兩個“示範縣”的城鄉一體化發展的系統分析與總體謀劃，從兩縣城鄉一體化發展的背景與現實基礎出發，探討其城鄉一體化的示範意義，分析其城鄉一體化的總體思路、指導思想、戰略定位、目標體系，研究其城鄉一體化的空間佈局、主要任務與支撐保障體系。

總報告在陳文勝研究員主持下，由湖南省農村發展研究院專家團隊集體研究形成，在研究思路和提綱確定後，具體由陳文勝、王文強共同完成。分報告和專題報告是湖南省農村發展研究院的研究人員和簽約的大學研究團隊共同完成的成果，其中還有長沙市、長沙縣提供的重要資料數據，規劃研究是湖南省農村發展研究院與湖南省社會科學院農村發展研究所的研究人員共同完成的成果，具體情況如下：

《湘潭縣城鄉一體化發展2012年研究報告》主要由廖星臣執筆完成初稿，王文強修訂。《湘潭縣城鄉經濟均衡發展調研報告》由廖星臣執筆完成初稿，王文強修訂。參與湘潭縣調研的有華中科技大學李祖佩、龔為綱、譚林麗、孫新華、餘練、李元珍、陳義媛、餘彪 、龔春霞、劉鋭、梁哲浩、陽云云以及湖南省農村發展研究院韓香春、何冰等研究人員。

《冷水江市城鄉一體化發展2012年研究報告》由華東理工大學曹錦清教授指導，熊萬勝主持，曹東勃、李寬執筆完成初稿，王文強、廖星臣修訂。《冷水江市轉變產業發展方式調研報告》由廖星臣執筆完成初稿，王文強修訂。參與冷水江市調研的有華東理工大學曹錦清、熊萬勝、曹東勃、李寬、楊君、袁中華以及湖南省農村發展研究院韓香春等研究人員。

《漢壽縣城鄉一體化發展2012年研究報告》由中央財經大學李遠行教授、王存同副教授、王修曉講師執筆完成初稿，王文強、廖星臣修訂。《漢壽縣生態農業旅遊發展調研報告》由湖南省農村發展研究院客座研究員、湖南師範大學劉建榮副教授執筆完成初稿，王文強、廖星臣修訂。參與漢壽縣調研的有中央財經大學李遠行、吳瓊、韋杏霖、邊夢迪、郭偉瑩、劉文亮以及湖南省農村發展研究院廖星臣、胡競揚、韓香春等研究人員。

《嘉禾縣城鄉一體化發展2012年研究報告》由中國人民大學周立教授主持，董玄、郭鳳林、劉春林、陳室霖、潘素梅執筆完成初稿，王文強、廖星臣修訂。《嘉禾縣行廊鎮承接產業轉移調研報告》由中國人民大學董玄、郭鳳林、劉春林、陳室霖、潘素梅執筆完成初稿，王文強、廖星臣修訂。參與嘉禾縣調研的有中國人民大學周立、郭鳳林、董玄、潘素梅、董小瑜、李行天、劉春林、陳室霖、王京權以及湖南省農村發展研究院胡競揚、何冰等研究人員。

《長沙市城鄉一體化發展報告》由中共長沙市委、長沙市人民政府提供相關資料和數據，湖南省社會科學院宋春豔修訂；《長沙縣城鄉一體化發展報告》由中共長沙縣委、長沙縣人民政府提供相關資料和數據，湖南省社會科學院周湘智修訂；《長沙縣社會管理創新報告》由中共長沙縣政法委提供相關資料和數據，湖南省社會科學院胡守勇修訂。

《嘉禾縣城鄉一體化發展示範縣規劃研究》由嘉禾縣委、縣政府委託，湖南省發展和改革委員會文會中處長指導，陳文勝研究員主持，王文強、劉祚祥、陸福興以及湖南省社會科學院農村發展研究所常偉、範東君、劉新榮、張黎、陳旺民等研究人員共同調研撰寫完成；《漢壽縣城鄉一體化發展示範縣規劃研究》由漢壽縣委、縣政府委託，湖南省發展和改革委員會文會中處長指導，陳文勝研究員主持，王文強、劉新榮、張黎、劉祚祥、陸福興、陳旺民、常偉、範東君等研究人員共同調研撰寫完成。

本書的出版，離不開多方的關懷與支持。在此，要感謝全省各職能部門的關懷指導以及為我們提供了諸多有關城鄉一體化的數據資料；要感謝各“示範縣”的領導幹部和基層羣眾，為本報告的調研提供了大力的支持和熱情的接待；要感謝長沙市、長沙縣為我們提供了重要資料支持；要感謝湖南師範大學出版社領導的鼎力支持和編輯們的辛勤勞動，使本書能夠按時出版並且保證了質量。再次一併表示衷心的感謝！

本書歷經一年多的研究，由於各地發展日新月異，書中所展示的發展情況至今必然已經發生諸多變化；特別是本書引用了大量數據，我們經過了多次核對還難免有誤；其中未註明出處的案例、數據均引自全省各地國民經濟和社會發展統計公報和政府門户網站所發佈的資訊，在此作特別説明並表示歉意！

湖南省新農村建設研究基地首席專家、湖南省農村發展研究院院長陳文勝

2013年元月

在湖南省十二屆人大一次會議和省第十一屆政協委員會第一次會議會上，《湖南省城鄉一體化發展研究報告2012》經過層層審批，被作為“兩會”會議資料 ^[2]  ，受到了不少代表和委員的好評，產生了良好的社會影響。