核電廠選址

1986年切爾諾貝利核電站爆炸事故之時, 也是德國著名學者貝克的《風險社會》出版發行之日。正如貝克所説, 風險是“人為製造出來的不確定性”, 包括那些完全超出人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物, 以及相伴隨的短期的和長期的環境和健康的影響。它們引致的傷害不可逆、不可見且不確定。在全球化、市場化催促下高科技的急速發展, 進一步導致了產業化世界與生態環境之間反覆的相互作用和創生的“熊彼特動態”, 並很容易引起風險管理上的悖論,造成公共決策和法治上的一系列兩難困境。傳統法治社會體現了基於確定性的形式理性主義, 而風險社會則意味着作為社會關係調整器的法律必須做出整體性的結構變遷。

程序正當性原則歷來是法治國家基礎性的制度保障。然而, 在風險社會背景下, 核能、網絡和轉基因等高新技術的發展及其法律規制, 既凸顯程序正當性的重要性, 也對該原則提出了挑戰, 並展現出一些新特徵。首先, 公權力必須依法定的程序行使, 是該原則始終不變的內核。其次, 爭議性科技問題涉及風險與利益的比較與權衡。傳統的選舉政治和議會監督無法滿足公民參與公權力運作的需要, 故發展出與高新技術產業風險規制相關的聽證制度、環境影響評價制度等公眾參與機制, 以此介入行政過程並影響決策。再次, 程序正當性與效率原則的結合面臨新的挑戰, 故人們開始思考“簡約法律的力量”。

對於風險社會背景下程序正當原則的堅守與變革, 本文擬以核電廠選址法律規制問題為例進行分析。所謂核電廠選址, 是指為核電廠選擇合適廠址的過程, 包括針對有關設計基準的評定。核能安全重在預防, 而核電廠選址便是預防的第一關。自國家《核電中長期發展規劃(2005— 2020 年)》頒佈後, 我國掀起了一股從沿海到內地擴展核電廠的建設高潮。然而, 我國的核能法尚付闕如。選址是一項投資決策, 具有長期性和固定性, 一經確定就難以變動。最近日本福島核電站事故也證明, 堅持和完善符合程序正當性的選址, 能儘量規避核電廠對自然和社會環境的風險 ^[1]  。

核電站選址需要考慮眾多因素, 包括地質結構風險(地震)、洪水、海嘯和核事件情況下對生活在附近居民所產生的後果及影響, 以及對植物羣、動物羣和當地生態系統所產生的影響。由於存在高度的信息不對稱, 故在風險規制上強化和完善“命令-控制型” 許可制度。即由政府風險規制機構進行事前許可, 以便在一定程度上防患於未然。核電廠選址作為核能法律規制的前置程序要件, 其基本的出發點是, 萬一出事故時造成的損失最少, 對周圍環境的影響最小。然而, 正因為核能科技發展產生了難以掌握和預測的不確定性風險,增加了國家藉由公權力行使介入企業和公民活動領域的機會, 擴大了行政裁量空間。而且, 核電產業的發展, 無論是突發性事故, 或是日常運轉伴隨的污染, 都涉及居民生命、財產、健康等基本權利問題。因此, 核電廠選址決策充斥濃厚的社會複雜性和政治意味, 須在高度衝突的價值利益間權衡取捨, 通過程序法來規制風險, 以達到國家利益與人民權利的平衡。如何分配資源作出儘可能正確的抉擇, 考驗着國家決策的整合能力和行政法治水平。因此劃定國家權力行使的界限、程序十分必要。正如昂格爾所説: “權利不是社會的一套特殊安排而是一系列解決衝突的程序” ^[1]  。

發達國家核選址程序的法定原則程序法定堪稱法治國家的帝王條款, 也是行政合法性原則的具體化。既然風險規制機構關於核電廠選址的許可決定會對公民和核能企事業的權利產生重大影響, 就須由高位階的法律來確定基本程序。發達國家通常將核電廠選址納入法定的基本程序範疇。早在1954 年, 美國製定頒行的《原子能法》就對核設施的選址程序作了原則性規定, 並將其納入美國聯邦法規(DomesticLicensingofProductionandUtilizationFacilities)所規定的程序。作為核能大國, 法國在《反污染法》中對核電廠的選址程序也予以規定:

(1)法國核安全局負責對整個民用核能設施的選址、建造和運行等進行監管;

(2)所有的核設施建設必須通過“預備程序”和“公用事業地位程序” 這兩道手續。

同樣, 根據《加拿大核安全與管制法》第26 條, 從事核能開發利用的組織或個人, 須獲得加拿大核安全委員會(CNSC)的許可;作為新建核電廠的第一步,“地址評估” 必須考慮核電廠運行週期的全部階段,從地址預備到廢棄。核電廠選址程序隨着法律實踐的推進而日臻完善。自1969年美國《國家環境政策法》首次以法律的形式將環境影響評價作為一項基本制度規定下來, 它便逐步成為了核能法上常規化、標準化的程序要求, 且展現出一些新特徵:

(1)儘管製作民用核設施環評報告的專業技術工作量非常大, 但仍須由美國核立法局來完成, 而在其他行業項目的環評報告可由有資質的企事業單位完成;

(2)民用核設施的環評報告將保護環境問題直接聯繫於核安全問題, 其責任、性質顯然不同於其他行業;

(3)民用核設施的環評報告直接與核立法局許可證審批程序相聯繫。同樣, 《加拿大環境影響評價法》和相關法規也適用於核電廠地址評估的全過程。其中, “地址評估” 進程中搜集的信息應運用於環評階段, 並作為地址預備許可的一道評估程序, 接受核安全委員會的審查。而且, 根據核安全委員會的要求, 地址評估主要關注環境影響。

日本的核電選址程序則相對有較強行政主導的色彩, 並未在《原子能基本法》中直接規定。但《反應堆規制法》和《電力法》等確定的程序也堪稱嚴密。首先, 核電廠設立須在國家位階之長期及綜合能源供給計劃基礎上, 依內閣總理大臣所作的電源開發基本計劃來決定個別具體核電廠的設立地點;其次, 核工業安全局進行的“地址評估” 作為必經程序, 將在建設程序中再次接受“安全審查”。值得指出的是, 無論“地址評估” 還是環境影響評價, 均須由政府規制機構對核電廠選址這一特定事項加以裁定。然而, 它們並不適宜於應對處於科學知識前沿且具有高度政策考慮的核風險規制。最近福島核事故便説明行政決策的合理性缺陷。現在, 越來越多的國家通常設立由專家主導的技術委員會, 以充當事實上的“科學法院” (ScienceCourt)。同時, 作為僅次於憲法位階的核能法律不可能對選址這樣的技術性事項規定得詳盡無遺, 故相關的法規文件便成了它們主要的補充性規制基礎。例如, 《加拿大核安全與管制法》第44條授權核安全委員會根據國際原子能機構有關文件, 制定相關的、具有拘束力的“規章” (Regulations)或“管理文件” (RegulatoryDocuments)。

與發達國家普遍的程序法定相比, 我國尚未有基本法性質的原子能法來規定核電廠選址問題。唯一直接涉及核能領域的專項法律是2003年施行的《放射性污染防治法》。該法將環境影響評價引入了核電廠選址程序並在第18條規定: “核設施選址,應當進行科學論證, 並按照國家有關規定辦理審批手續。” 但是, “科學論證” 本身是一個模糊的概念, 無法界定行政部門、科學機構及利益相關者在決策上的權責劃分, 缺乏明確的程序法內涵;而“辦理審批手續” 的“有關規定” 至今仍存在程序法上的空白。即使國務院頒佈的《民用核設施安全監督管理條例》也沒有關於選址許可的程序要求。雖然國家核安全局依據該條例制定了《核電廠安全許可證件的申請和頒發》。但根據《行政許可法》第14條, 只有法律、行政法規和“國務院在必要時以決定方式” 才有權設定行政許可。而該文件從嚴格法律意義上説只能算部門規章。風險規制應置於法律之下, 才能明晰事權劃分, 決定資源配置及其優先次序。針對最近的福島核事故, 今年3月16日環境保護部發布《核動力廠環境輻射防護規定》,對核電廠的選址提出了新要求:“必須綜合考慮廠址所在區域的地質、地震等廠址周圍的環境特徵, 必須考慮廠址所在區域內可能發生的自然或人為的外部事件對核動力廠安全的影響。” 雖然“亡羊補牢,為時未晚”, 但對於核電廠選址這樣的重要事項, 無疑應納入程序正當性的範疇, 須由高位階的核能法來確立有關國家行政機關的各自權責、運作程序及行政相對人的權利義務的基本原則, 避免核電廠選址的決定以非法律方式進行。以法律的穩定性和可預見性來調控科學風險上的不確定性。

正如貝克的風險社會理論指出, 傳統的決策機制由於缺乏雙向、互動式科技與社會的溝通, 忽視社會多元領域的價值判斷與社會理性的反思, 常使科技風險規制蒙上黑箱操作之弊。而各種不同類型開發行為中所帶來的利益與風險之判斷, 各層面的影響, 以及所影響地域之差異性, 須整合專業知識與地方性生活經驗, 方能降低專家信息獲得方法上的侷限性。同時, 貝克對於風險課題的社會性認識, 使公民的角色在風險決策中的作用逐漸受到重視。公民不僅應有參與之機會, 更應認識到其參與乃是責任和義務。通過政府信息公開和公眾參與等法律制度的引入, 使核電選址決策為當地居民和各界知曉和介入, 既可避免公眾由於對核能的不瞭解和疑慮導致以訛傳訛, 也可分散核事故損害發生的責任。為使公眾參與對核電廠選址決策產生實質影響力, 一些發達國家逐步在核能法上確立了公眾參與制度, 具體體現為“社會可接受性審查” 程序 ^[2]  。

除了簡化選址相關的行政程序外, 成本-收益也是世界各國在能源環境規制中追求行政經濟性的重要原則。它要求各機構對規制的成本和收益進行量化評估。一些學者批評:福島核電站選址為何沒有考慮抗九級的地震或超級海嘯(如10米以上)然而, 法律追求“零風險” 的不切實際的目標,將所有潛在的、不可預測的損害考慮進來並全面限制, 只會給人類社會發展帶來其他的各種風險。正如過分抑制核能發展的法律可能會造成對火力發電的巨大依賴, 同樣會給環境帶來風險。環境之成本-收益分析至少表明, 建設更多核能發電廠將使世界各國減少對煤炭和其他化石燃料的依賴, 從而減少温室氣體排放。以日本為例, 除核能外可以獲得的本國“能源自給率” 只有4%。無論出於“減少能源安全威脅” 的目標, 還是從“減少全球變暖風險” 的角度來説, 核能發展都為日本提供了巨大的收益。

同樣, 正如國際能源機構中國問題專家喬納森·辛頓認為: “中國典型地體現了當前全球從以煤為主的發電形式轉移所面臨的艱難選擇。核是煤的一種必不可少的替代。從中長期來看, 這是可以提供相似規劃且同樣質量的電力的唯一選擇。”基於我國能源對外依存度的迅速增加和我國以煤為主的能源結構的高度不清潔性, 應兼顧選址程序的嚴密化與經濟性。如, 可確立少數實力雄厚和經驗豐富的核企業以相對壟斷地位, 保持行政相對人的集中性、一致性;可以考慮合併某些重複的環節,並促使相關審核機構提供便捷、規範、快速、高效的服務;我國或可研究如何借鑑德國的“預備許可制度”, 或美國的“一步式” 許可制度, 在標準不降低的前提下, 提高行政效率, 為核電發展創造條件。實際上, 在通過了核電廠選址階段的嚴格把關和複雜程序後, 其餘階段的手續便可相對簡化,從而加快審批。另外, 核電在國家能源戰略中的地位, 核能安全保障技術的進展程度, 少而強或是多而弱的核電廠佈局, 也會影響最終的立法選擇。借用愛因斯坦的名言: “要使問題變得儘可能簡明,但決不是簡單化 ^[2]  。”

程序乃法之要義, 正義與理性的實現, 均離不開程序正當性的保障。誠如法學家哈羅德· 伯爾曼所指出: “法律的特點———精巧、明確、公開性、客觀性、普遍性———使它成為解決這些干擾、維護社會正常秩序的有機程序。”核能法要實現安全保障的目標, 便需要正當法律程序的保駕護航。

雖然日本核能法的相關瑕疵並非是此次福島核事故的原因, 但也説明, 離開了完善的法律程序只會留下更多的安全漏洞。要使法律與技術之間獲得聯結與平衡, 以法律的確定性來規制核電發展的風險複雜性與不確定性, 須從核電廠選址的程序正當問題着手。首先, 加快核能立法, 通過制定《原子能法》之類的高位階法律, 確立嚴密的核電廠選址程序, 並與相關的技術性法規相配套, 填補這一重大的法律空白點;其次, 通過確立“社會可接受性審查”, 使利害關係人有表達其疑慮和訴求的機會及場所, 也透過決策公開, 使政府關於核電廠選址審查的決定獲得公眾的信賴, 並分散風險責任。再次, 充分借鑑發達國家的有關經驗, 根據我國的能源管理體制, 整合程序正當性與效率原則, 以簡約化的程序設計來為核能安全、高效發展保駕護航。無論如何, 核電廠選址乃至整個核能開發利用, 都需要有嚴密且高效的法律程序。此乃保障我國核安全的第一步。

此外, 自1979年三釐島核電站重大事故後, 考慮到事後緊急避難上出現的紕漏, 各國核電廠選址的審批程序大多加上了有關“緊急應急疏散計劃”的條件。包括:

(1)可能受到擬建核電廠影響的人口;

(2)涉及環境影響評價的技術信息;

(3)可能受輻射等影響的自然和人為環境的特徵評估及分類;

(4)對該區域自然和人文環境發展可能在核電廠運行週期內對安全保障有影響的因素的預測, 特別是人口增長和分佈;

(5)有關核燃料、廢料等材料進出、運輸和儲存的地址合適性;

(6)因核電廠化學和熱釋放造成的非輻射影響的信息;等等。“地址評估”的程序包含實施地址調查, 以確定一個或多少候選地址, 然後再對這些地址進行詳細的評估。“地址評估”的內容包括:

(1)在該地址周圍發生人為或自然事件對它的影 ^[3]  響;

(2)該地址的特徵及其影響核材料和輻射性物質轉移的環境;

(3)人口密度、分佈和其他可能影響應急計劃實施的外部因素。如果表明該地址是無法接受的, 或無法通過地址保護的設計予以改善, 則不得選址該地。

從2006 年乳山核電項目合作協議簽字以來, 民間反對之聲就沒有平息過。儘管已有眾多專家出面證明, “不會發生泄漏事故, 也不會產生輻射污染” 。但如此的“先見之明”顯然難以服眾。公眾提出了該項目選址在法律根據上的嚴重不足:

(1)擬選廠址與AAAA級旅遊景區銀灘距離太近;

(2)120公里的海岸線上同時建設三座核電站, 過於密集;

(3)核電廠應儘量建在人口密度較低、地區平均人口密度較小的地點, 距10 萬人口的城鎮和距100萬人口以上大城市的市區發展邊界, 應分別保持適當的直線距離。

(4)核熱電廠用於城市居民供熱時, 距10 萬人口以上的城鎮發展邊界應不小於10公里。參見國家環保局1986 年《核電廠環境輻射防護規定》和《核動力廠環境輻射防護規定(意見稿)》以及國家技術監督局1993年《核熱電廠輻射防護規定》 ^[3]  。