排污權

排污權的內涵

在正式瞭解排污權交易之前，有必要對排污權的內涵進行充分認識。 ^[1]  排污權又稱排放權，是排放污染物的權利。它是指排放者在環境保護監督管理部門分配的額度內，並在確保該權利的行使不損害其他公眾環境權益的前提下，依法享有的向環境排放污染物的權利。 ^[2]  1968年，美國經濟學家戴爾斯首先提出排污權概念，其內涵是政府作為社會的代表及環境資源的擁有者，把排放一定污染物的權利向股票一樣出賣給出價最高的競買者。污染者可以從政府手中購買這種權利，也可以向擁有污染權的污染者購買，污染者相互之間可以出售或者轉讓污染權。 ^[3] 

排污權交易的內涵

關於排污權交易的內涵，國內學者經過研究產生了很多有益的見解，主要有以下幾類的觀點：

其一，排污權交易是指在環境保護部門的監管下，各個排污主體將持有的排污指標在符合交易法規的條件下進行有償轉讓，且權利主體通過轉讓排污權獲取利益的行為。

其二，排污權交易是指管理當局制定總排污量上限，按此上限發放排污許可，排污許可可以在市場上買賣。該手段的實質是運用市場機制對污染物進行控制、管理。它把環境保護問題、排污權交易同市場經濟有機地結合在一起。

其三，排污權交易是政府作為社會的代表及環境資源的擁有者，把排放一定污染物的權利像股票一樣賣給出價最高的競買者，污染者相互之間可以出售或轉讓污染權。通過污染權交易，有助於形成污染水平低、生產效率高的合理經濟格局，同時也避免了在徵收排污費過程中存在的問題，保證排污費超過減少排放的極限成本，最終促使環境質量隨經濟增長而不斷改善。

其四，排污權交易是在滿足環境保護要求的前提下，建立合法的污染物排放權利即排污權，利用市場機制通過污染者之間交易排污權，以此來控制污染排放，實現低成本治理污染的方法。

以上觀點從不同側面闡述了排污權的內涵，但都比較片面，有的沒有突出總量控制在排污權交易過程中的重要性；有的沒有揭示出排污權是作為一種經濟手段進行環境管理的性質；有的忽略了排污權是環境容量資源使用權的本質。

本文認為，排污權交易是在一個有額外排污削減份額的公司和需要從其他公司獲得排污削減份額以降低其污染控制成本的公司之間的自願交易。它以一定地區在一定期限內污染物總量的控制為前提和目標，充分有效使用當地的環境容量資源，以經濟政策和市場調節手段鼓勵企業通過技術進步減少污染，進而進行企業間的排污權買賣行為，最大限度減少治理污染的成本，提高治理污染效率的一種控制污染的環境保護手段。排污權交易同傳統的管理政策相比，能夠更多、更快地實現污染物排放的削減。排污權交易計劃的靈活性使得商人們能夠評價他們的最佳控制方案，如選擇內部控制或通過市場與其他人合作取得排污削減，同時，也向公眾保證了他們履行排污削減的責任。它是用市場這隻“無形之手”來控制環境污染的一種較為有效的方式。

排污權交易的優點

與強制性環境制度相比，排污交易制度是控制環境污染更為合理有效的經濟手段。主要表現在以下方面：

1、有利於降低污染控制成本、提高經濟效率 因為每個企業的污染治理水平不一樣，對於有的企業來説治理污染所花費的成本太高，在國家允許實行排污權交易的情況下，控制污染成本較低的排污者將發現自己控制污染比在市場上購買排污權更便宜，而控制污染成本較高的排污者則發現在市場上購買排污權比自己控制污染更合算，於是排污權就可以在污染控制成本不同的排污者之間進行交易，從而實現雙贏的局面，有利於整個社會的污染控制成本達到最低，同時保證了企業的利益，促使市場經濟的高效發展。

2、有利於經濟的發展 實行排污權交易，使得控制污染成本較高的排污者能夠通過購買排污權繼續生存下去而不必花費鉅額去實現法律或政府規定的排污權指標，集中財力和精力進行生產經營，而控制污染成本較低的排污者則通過自身的有效污染治理產生更多的排污權，並通過市場將多餘的排污權通過買賣獲取利益。這個措施使得在環境容量飽和的情況下，新建或擴建企業可以通過購買排污許可證自由進入某一個地區，老企業可以將富餘的排污指標有償地轉讓給新企業，使之在環境容量內獲得一定的排污權，這樣既促進了區域經濟持續發展，又調整了產業結構，既能充分發揮富餘排污指標的經濟社會效益又保存了新生企業的生存條件。

3、有利於技術水平的提高 排污權交易允許企業間在符合法律規定條件下自由轉讓排污權，賦予企業自由選擇權，既可以自身努力實現環境排污治理，也可以通過購買排污權來實現污染治理指標，改變了以往企業消極、被動地接受政府管理的方式。如果因改進治理污染技術而節省的費用大於購買許可證的話，企業就會因技術革新而提高競爭力，同時那些採用低污染生產工藝的企業還可以將剩餘的排污權用來出售以獲利，這樣就會對污染企業提供連續的反刺激，鼓勵企業採取更有效的技術工藝來減少污染。面對潛在的更大的需求市場，新技術供應商也會更加樂意投資開發新技術，因為供求雙方的積極性都很高，因此，這將會加速新技術的發展。

4、排污權交易更有利於政府環境管理職能的實現,通過制定排污權交易，政府制定税率或收費標準時，不必去了解企業的污染控制技術和成本，也不需要進行税率或收費標準的調整，只要企業達到排污指標就可以。這不僅減少了政府環境管理的費用，而且還有助於賦予企業更多的自主經營權，減少對生產的干預和經濟的波動，提高市場經濟效率，有利於調動企業積極性，主動配合國家環境保護行政主管部門的管理活動[4]，所以排污許可證制度是現代市場經濟制度發展的一大進步的表現。

5、排污權交易市場的存在有利於公民表達自己的意願，擴大環保的羣眾基礎。環境保護組織或個人希望改善環境狀況，可以進入市場購買排污權。然後將其控制在自己手中，不再賣出。當然，政府必須保證排污權總量是受到控制且不斷降低的。美國的一些環保組織曾向社會募集捐款用於購買排污權，並且得到了熱烈的響應。如果市場是完全競爭的，可以預見還會出現以買賣排污權來謀利的經紀人，甚至出現排污權股票和期貨市場。這對活躍排污權交易市場是大有裨益的。

abc排污權交易的特徵

排污權交易是一種以市場為依託的經濟政策和經濟刺激手段。它充分發揮了市場機制配置資源的作用。排污權交易的特徵主要表現在以下幾個方面：

排污權交易的行為體系包括行政行為、中介行為和買賣行為。其中買賣行為是排污權交易的主要法律行為，決定排污權交易的法律性質是一種民事行為，也是排污權交易與其他環境保護手段的重要區別之一。排污權交易應遵循所有民事交易行為的基本準則，即自願、協商、公平、有償原則。中介機構是市場經濟發展成熟的產物，排污權交易中介機構能為交易提供排污指標的供需信息，為交易創造和提供便利條件，是交易成功的有力助手。由於排污權的特殊性，其交易離不開政府的參與。政府的行政行為表現為保證交易的目的而進行的行政指導、交易過程中的行政審核、交易後的監測監督，這些均是排污權交易行為的重要組成部分。

聯合國經濟組織與發展自治理事會於1991年1月提出的《關於在環境政策中使用經濟手段的建議》中建議成員國更加廣泛、堅定地採用經濟手段，以作為其他政策手段的補充或替代。該建議提出了四類經濟手段供成員國參考：第一是收費和收税；第二是可交易的許可證；第三是押金制度；第四是財政補貼。從該建議可以看出排污權交易是一種環境保護的經濟手段。1992年聯合國環境與發展會議通過的《里約宣言》的原則16指出：“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點，國家當局應該努力促進環境成本內部化和利用經濟手段，並且適當的照顧到公眾利益，而不歪曲國際貿易和投資。”這次會議通過的《21世紀議程》第8章強調：“需要做出適當努力，更有效和更廣泛的使用經濟手段”；“各國政府應考慮逐步積累經濟手段和市場機制經驗……以建立經濟手段、直接管制手段和自願手段的有效組合”。這標誌着像排污權交易這樣的環境經濟政策與其他環境政策是完全不同的。

美國聯邦成文法規定了一種利用市場機制達到預防污染和廢物減量化目標的“市場控制”模式。污染成本的外部化往往造成社會的不公平和經濟效率低下，“市場控制”模式就是通過污染成本分配的改變來提高公平和效率，其出發點是把污染成本作為產品的一項成本，而不是任其轉嫁給社會。《清潔空氣法》1990年修正案中提出的排污權交易制度就是一種典型的以市場為基礎的污染控制模式。如今這種模式更適應市場經濟的發展，所以也越來越多地被各國政府所採用。

第四，排污權交易是以提供途徑和手段的方式提高治理污染費用的效率，應用經濟槓桿的形式調動排污企業的積極性，以實現污染物總量削減為目的。

它是一種具體的、操作型的政策，並不直接體現在要實現的環境目標上，而是為實現目標提供方式和手段的。排污權交易可以藉助總量控制造就的政策實施條件，充分發揮靈活的經濟刺激功能，彌補和糾正總量控制本身因為“命令—控制”而帶來的低效率問題。理論研究和實踐都表明，與濃度控制相比，總量控制，尤其是容量總量控制，是行之有效的環境容量資源保護措施。

雖然都是基於市場的經濟管理手段，但排污收費制度是先確定一個價格，然後由市場確定排污總量，即使所有企業都達標排放，排污量仍沒有得到最有效的控制。而排污權交易則不同。它首先確定排污總量後再讓市場確定價格，市場確定價格的過程也就是資源優化配置的過程。排污需求增加時，只是導致排污權價格的上漲，而環境狀況不會繼續惡化。

排污權交易自20世紀60年代提出以來，尤其是1990年被用於二氧化硫領域以來，已經獲得了巨大的經濟效益和社會效益。但是目前對於排污權交易的作用和意義即使是在實踐最為成功的美國也存在着不同的看法。在美國，如新墨西哥州參議員米尼西將其稱之為“80年代出現的最有希望的設想”。我國的很多學者也認為，相比傳統的環境管理模式，這種市場理念的廣泛應用，必定會更有效的減少污染排放。而有的學者卻認為這種環境管理的手段沒有想象中的完美。如美國自然資源保護聯合會的律師、聯邦環保局空氣污染處前處長在1986年的一次談話中把“泡泡”政策稱作允許公司增加污染的一個“騙局”。同樣排污權交易在中國也受到很多學者的非議，他們認為實施此政策是對西方法律的照搬照抄，在我國完全沒有成功的可能性。充分合理設置和建設排污權交易市場制度，是推動我國大氣污染和水污染防治工作可持續發展的重要途徑，今後我國大氣和水的環境保護能否取得更大的成效取決於是否形成真正意義的排污權交易市場，它不僅具有經濟價值，更具有很大的環保價值。概括起來，排污權交易的主要作用和意義有以下幾個方面：

削減社會整體排污費用，提高治理污染效率

實現排污權交易的途徑是建立可轉讓的排污許可（TDP）市場，通過可轉讓的排污許可市場可以提高分配治理費用的效益。不同企業的污染治理水平有差異，傳統的強制控制模式要求所有的同類的排污企業按照相同的標準排放污染物，這必然導致治理水平較高的企業弱化自己的排污治理，因為少排放並不能給企業帶來經濟利益，只會增加成本；而治理水平較低的企業除了繳納超標排污費或提高排污水平外也別無他法，如此就會導致社會治理成本和效率低下，排污權交易的實質就是污染源獲得了環境物品的產權，在利益最大化行為的導向作用下，污染源在購買排污權和污染治理之間做出了對自己有利的選擇：當治理成本高於排污權市場價格時，污染源會少治理一些污染而通過購買排污權加以補償；反之，如果治理成本低於排污權市場價格時，污染源則會傾向於通過治理污染而將富餘的排污權在排污權交易市場出售。這使得治理任務在各個污染源企業之間實行再分配，而治理成本低的污染源企業將承擔較多的治理任務，有利於社會福利的增加。在其他條件不變的情況下，排污權交易市場將導致治理成本與排污權交易價格的平衡，但是技術的改變會不斷降低治理成本，那些具有先進技術的排污源企業因而會獲得通過治理得到的機會，這一動力是在行政調控機制下不可能出現的。因此，只要排污源之間存在着污染治理成本的差異，排污權交易就可以使交易雙方都獲益，即治理成本低於交易價格的企業會把削減剩餘的排污權用於出售，而治理成本高於交易價格的企業會通過購買排污權實現少削減、多排放。由於市場交易使排污權從治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，這樣社會以最低成本實現了污染物的削減，環境容量資源實現了高效率的配置。

美國環保局自實行排污權交易後己經取得了較好的減少排污量的效果。例如在實施排污權交易之前預測，要達到規定的排放目標，不實施交易政策時每年用於達到控制目標約需要投資50億美元，實施交易政策後每年只需40億美元；但結果是，實施排污權交易後實際上只需要20億美元。實踐證明，排污權交易政策不僅有效地保證了環境控制目標的實現，而且節省了社會總體減排費用。

有利於排污企業自主革新，提高治污技術

排污權交易有可能加快污染源達標的速度，污染者對於排污收費制度和排污權交易制度的應對錶現完全不同。排污權的可轉讓性不但刺激污染者儘早採用現有的污染治理技術，還促進其不斷開發新的更有效的技術。

在命令控制系統下，污染源有兩種選擇：一是接受治理技術方案，二是反對制定的排污標準。對於治理成本較高的污染源，提高治理水平意味着付出高額的費用，最經濟的解決辦法就是違反制定的標準進行“超標排放”，這樣做雖然也要支付一定的超標排污費，但與改進技術相比還是更經濟的，因此污染源出於節省資金的目的通常選擇支付排污費的方案。在排污權交易的條件下，選擇技術的自由留給了排污廠商，一方面，排污廠商在企圖迴避法律責任時無法以技術不可行性作辯解，因此付出的費用還不如去開發新的治理技術，或購買排污。另一方面，提高新技術節省下來的排污權份額可以通過市場出售給需要排污權的污染源。這樣説來，面對潛在更大的需求市場，新技術供應商就會更加積極的投資開發新技術，由於供求雙方的積極性很高，有理由期望新技術的採用可以更加迅速。

有利於協調經濟發展與環境保護關係

採用行政命令方式規定排放濃度標準，企業治理污染、削減排污量，或硬性規定不準新建、擴建、改建企業以防止增加環境中污染物的濃度，有的還對新產品和新工藝施加了比較重的懲罰，新工廠和新產品必須通過冗長的法律和行政程序才得以獲准通過，結果的不確定和延誤阻礙了新的投資，這樣極大的束縛了地區經濟的良好發展。

而排污權交易的靈活性使得新污染源可以通過購買排污許可從而自由進入某一地區，有助於該地區的經濟增長，同時不使空氣質量下降，由於這種出售的買賣交易行為，現有的污染源在經濟刺激的作用下樂意自覺地增加對污染的治理，最終達到經濟發展和環境保護的協調發展。

提高政府環境執法的質量

由於將具體的治理決策權交給了排污單位，政府部門將集中精力確定合適的環境保護目標，並能夠集中精力執法，以保證目標的實現。總量控制將鼓勵更廣泛的公眾參與。例如，公眾參與總量控制目標的確定，企業積極尋找低成本污染控制方案等。排污權交易將糾正現有系統最嚴重的缺點之一就是環境管理部門在實施政策和有效執法方面質量低下的問題。部分原因由於現有污染者利用排放標準這些複雜的經濟技術條件來拖延守法。管理部門對於檢測投資較少也是原因之一。由於檢測不足，管理部門必須依靠污染者提供關於排放的大量信息，由於排污者往往不願意申報超標情況，環保局很自然的會對執法產生過分樂觀的觀點。排污權交易將為有效監測和執法提供更強的刺激。如果污染者不希望嚴格執法，這可以反映在交易市場的低價競標。當非法排放不存在較大被發現的風險時，污染者必定不會投資購買排放許可了。而在排污權交易制度下，監測和執法將是管理機構的頭等大事。此外，許可的所有者也都將支持嚴格的執法，以保證自身持有的許可不會因為其他污染者的欺詐行為而貶值。市場經濟體制下，企業作為真正的法人實體，治理環境污染的責任完全應由企業自己負擔，治理污染應當是企業最正常的經濟行為之一。