執行監督

人民法院內部執行監督程序如何啓動，現行法律沒有規定，該程序的啓動主要有三種途徑：

1、當事人認為法院的具體執行實施行為或執行裁決行為有錯誤，向上級法院或本級法院院長申訴，由上級法院或本級法院院長啓動監督程序。因為當事人的權益受到錯誤執行的侵害時，中國執行法律沒有規定完善的救濟途徑，只要當事人提出申訴，上級法院或執行法院就應啓動執行監督程序進行復查，以使當事人的合法權益得到充分保護。

2、人大基於執行個案監督，發現執行錯誤，向法院發出監督意見書啓動法院的監督程序。

3、檢察院基於法律監督職權，發現執行錯誤，向法院發出檢察意見或檢察建議書，從而啓動法院的監督程序。

絕大部分執行案件實行的是執行獨任制。執行幹警就如同“承包到户”的農民一樣，各幹各的“承包田”，彼此不相溝通和往來，至於每起執行案件是如何執結的，採取了哪些方法和措施，是否存在違法、違紀現象，則絕少被問及和了解；執行員在執行過程中主觀隨意性大，什麼時間送達、取證，執行的快、慢，是否採取強制措施，採取何種強制措施均由自己決定。甚至出現案件到辦案人手後已兩年，卻沒有送達執行通知書的現象，以致錯過執行良機，造成當事人上訪；個別執行員在形式上雖按執行程序操作，實質上卻不做耐心細緻的法制宣傳，教育疏導，也不依法採取強制措施，當事人實際支出費沒少花，卻沒有一點執行效果，引起當事人的強烈不滿；更有甚者，藉手中所集中的權力，勒卡當事人，從而敗壞了人民法院的聲譽，損害了人民法院的形象。以上種種表現，究其原因，主要是由於執行工作的職權劃分不清晰、運作機制不科學，執行權過於集中，又缺乏行之有效的監督制約造成的。

（一）上級法院對下級法院的監督

上級法院直至最高法院在執行監督中發現下級法院執行不當或錯誤，可視具體情況，相適應地採取下列措施予以糾正：

1.指令糾正。上級法院在執行監督時發現下級法院在執行中有錯誤或不當的措施或行為，指令糾正便成為其應盡的職責，應當及時指令下級法院糾正。下級法院收到上級法院的指令後必須立即糾正。指令糾正一般採取發監督函的形式；如遇特殊或緊急情況，也可口頭指令糾正，但承辦人應向執行部門領導彙報，由執行部門領導向下級法院發出口頭指令，上下級法院必須記錄在卷，並且在一定期限內就指令內容補發書面函。

2.直接做出裁定、決定。這一措施適用於下級法院不服指令糾正而提起複議，上級法院認為請求複議的理由不成立，而下級法院仍不糾正的。出現這種情況，上級法院可以對下級法院執行的案件直接做出裁定或者決定，送達有關法院及當事人，並可直接向有關單位發出協助執行通知書。

3.責令或直接裁定不予執行。這種措施適用於執行非訴生效法律文書的監督。上級法院在監督下級法院執行時，發現下級法院執行公證債權文書、仲裁裁決文書、具體行政行為有不予執行事由，而下級法院應當依法做出不予執行裁定而不製作的，上級法院可以責令下級法院在指定時限內做出不予執行裁定，必要時可以直接裁定不予執行。

4.限期執行。上級法院在監督中發現下級法院的執行案件，包括受委託執行案件，在規定的期限內未能執行結案，應當做出裁定、決定、通知而不製作的，或應當依法實施具體執行行為而不實施的，應當督促下級法院限期執行，及時作出有關裁定等法律文書，或採取相應措施。限期執行適用於被執行人有履行能力的情況，如果被執行人無履行能力，則無必要限期執行。

5.轉移強制執行權。對下級法院長期未能執結的案件，確有必要的，上級法院可以採取轉移強制執行權的措施，決定由上級法院自己執行，或者指定本轄區內其他法院執行，還可以決定由上級法院自己與下級法院共同執行。轉移強制執行權是一項嚴肅的監督措施，在通常情況下要具備三個條件：一是被執行人有履行能力而下級法院長期未能執結。至於“長期”以多少時間為準，由上級法院視具體情況而定，但一般在執行期限六個月過後一段時間；二是上級法院限期執行後仍不能執結；三是確有必要。如何確定確有必要，由上級法院視情況而定，一般考慮以下幾種因素：（1）被執行人有執行能力，否則，執行權轉移到上級法院或其他法院後也是無法執結，只能作終結或中止執行處理，不僅於事無補，反而增加了工作量。（2）下級法院故意拖延不執行，如果確有客觀原因不能排除而較長時間不能執結的，沒有必要轉移執行權，因為轉移後，影響執結的客觀原因不一定能因此排除。（3）上級法院或其他法院取得執行權後確能執結，如下級法院由於當地黨委、政府的干涉致使可以執結的案件長期不能執結，執行權轉移後可以排除這種干涉的，轉移執行權就成為確有必要。（4）由於執行法院內部對案件執行的認識不一致，致使案件長期無法執結的，也有必要轉移執行權。

6.通知暫緩執行。上級法院發現下級法院執行措施和具體執行行為不當或錯誤，在指令糾正的同時，可以通知暫緩執行。但是，決定暫緩執行必須考慮當事人、案外人合法權益的保護，如果不利於保護當事人的合法權益，可指令糾正，而不必暫緩執行。上級法院在執行監督中對下級法院採取上述糾錯措施，應經合議庭評議，並報局（庭）長審核批准決定。局（庭）長認為有必要的，可提請院長提交審判委員會討論決定。上級法院按照執行監督職權做出的裁定、決定或通知等監督措施具有強制性效力，下級法院如不申請複議的必須執行，申請複議後上級法院認為監督措施沒有錯誤的下級法院也必須執行，如不執行，造成嚴重後果的，按照政紀處分、錯案追究、刑法等有關規定，追究主管人員和直接責任人員的政紀責任、錯案責任直至刑事責任。

（二）本級法院的監督

1.本級法院院長的執行監督。中國最高人民法院《執行規定》對該問題沒有涉及。

2.執行機構內部的監督。現行法律設置的執行異議制度其實就是執行法院實現自身監督的一種方式。執行異議是指案外人基於自己的程序權利和實體權利，就原生效法律文書執行實施的方法，應遵守的程序，或其他侵害其權益的情形，請求執行法院予以救濟的方法。其功能在於：一是主張所有權或其他可阻止物的交付或讓與的權利，而排除執行依據對特定標的物的執行力，實現實體正當性的保障；二是主張執行實施的行為或適用的程序有瑕疵，而排除錯誤的執行方法或程序，實現程序合法的保障。通常的做法是在執行機構內部設置執行組和裁決組（沒有條件的地方設立兩個合議庭），將執行權分權行使，執行組行使執行實施權，裁決組行使執行裁決權，專門對執行異議等進行審查，對執行組的執行實施行為進行監督。

（三）外部監督

包括國家權力機關的監督、國家法律監督機關的監督、新聞媒體的監督等。其中帶有職權性的監督主要是國家權力機關的監督和國家法律監督機關的監督，本文討論的是這兩種監督。

1.國家權力機關的監督

國家權力機關實行執行監督的法理基礎是人民代表大會制度。

人民代表大會制度，是中國的基本政治制度。在人民代表大會的監督下，設置人民政府和人民法院、人民檢察院，就是通常所説的“一府兩院”。在這樣的權力結構下，人民代表大會專司國家權力和立法權；人民政府專司行政權；人民法院專司審判權，人民檢察院專司法律監督權。這種權力結構不同於美國的三權分立的權力結構，立法、司法、行政不是平等的、相互獨立的。法院的審判權（包括執行權）不是平等於立法權，法院也不能與人民代表大會平起平坐，而是必須接受人民代表大會的監督。正基於此，《憲法》第128條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和中國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的權力機關負責。”國家權力機關實行執行監督的常用方式——個案監督，在執行監督方式上，人大常委會可以要求法院全面彙報執行工作，也可以組織執法檢查組對法院的執行工作進行檢查監督。

2.國家法律監督機關的監督——對具體執行個案的監督

憲法規定檢察機關是國家的法律監督機關，法院是依法執行案件，如果檢察機關發現法院執行具體個案中違反法律規定，可以依法進行監督。

對於執行批准權、裁決權、實施權，現已初有定論。首先是執行監督權由誰來行使的問題。在執行局內部的意見是，執行監督權由局長和主管院長來行使，或者在執行局內建立相應的監督機構行使監督權。筆者不同意上述觀點，理由有二：其一，執行局長和主管院長各有自己的業務要辦，分身乏術。缺少時間管理只能造成穿新鞋走老路的窘況；其二，自己的刀削自己的把實在是難以為之，蒼白無力的監督只能是多了一個空架子。特別是人民法院內部人員有限，執行力量已嚴重不足，如還要在執行局內分人專管監督，就有對執行工作掣肘之嫌，監督執法公正和人員廉潔自律，是人民法院監察室和審判監督庭義不容辭的責任。而且，相對於社會監督、檢察監督和人大監督等外部監督體系而言，人民法院內部的監察和監督，因其具有專業性和針對性的特點，無疑是最有力、最直接的監督手段，也是實現司法公正的必要措施。同時，監察室和審判監督庭長期處於“無米下炊”的境地。更應發揮其應有的職能作用，為人民法院的執行工作改革發展貢獻力量。並且，在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》中，並未作出禁止審判監督庭不能監督執行案件的規定。所以，在不增加任何人員的前提下，應由監察室和審判監督庭來行使執行監督權較為妥當。

其次是如何行使執行監督權的問題。執行監督權的行使主要包括兩部分內容。即對執行案件的監督和對執行員的監督。對執行案件的監督可由審判監督庭進行，對執行員的監督由監察室來完成。審判監督庭因為已經建立了對民商事、刑事、行政案件的監督制約機制，所以只要將執行工作納入到現已成形的監督機制中即可。做法主要是將監督活動貫穿於執行工作的全過程，即全程監督。具體包括：審查立案條件，監督執行批准權、裁判權、實施權的行使，隨同個案執行，執行期限催告，審查月結案件的卷宗，接受申請執行人和被執行人對執行工作的申訴，參加案外人異議的聽證等等。這些工作對於審判監督庭來説，駕輕就熟，毫不費力；另外，因為只有在案件執行過程中出現了違法、違紀問題，才能對執行員進行審查。所以，對於執行員的監督，監察室可與審判監督庭相互配合，共同完成。最高人民法院已先後頒佈實施了《人民法院獎懲辦法》、《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》、《法院幹部“八不準”》、《關於貫徹中共中央建設一支高素質法官隊伍的若干意見》等規章制度，監察室按照有關規定辦理即可。具體包括：戒勉談話，立案審查，處分聽證等等。

再多的規定、再好的想法，不去認真落實和完善是不會發揮任何作用的。在沒有任何法規可以遵循的前提下，要使執行監督權得以落實，併發揮其應有的職能作用，首先必須得到人民法院領導班子的重視和認可。在此基礎之上，應根據各院的實際情況，制定相應的規章制度。協調執行局與監察室、審判監督庭的關係，確定各自的權限，以利於工作的順利開展；其次，由於以前的執行監督沒有真正落實，所以，要對執行幹警進行必要的宣傳和教育，避免產生牴觸情緒；最後，監察室和審判監督庭要根據執行工作的特點，採取和制定靈活多樣的監督手段，避免對執行工作產生不利影響或影響執行工作的開展。

運用執行監督權查處具體案件的問題，對於具體案件的查處，首先態度要堅決。監察室和審判監督庭要站在講政治、講黨性和維護國家法制的高度，以對黨和人民極端負責的態度，立場堅定、旗幟鮮明地負起責任。克服各種思想障礙，排除各種干擾，採取有力措施，行使好執行監督權。對於查出的重點問題、重點案件、重點人要不等不靠，自己動手處理。動真的，來實的，抓住不放，一查到底。不空喊，不手軟，堅決查處，以儆效尤；其次，措施要嚴厲。有舉必查，查清必處，處必從嚴。對於已經查清確有執法不公，故意延誤執行，辦黑案，搞權錢交易，貪贓枉法等違法、違紀問題的幹警，要採取必要的處理措施。該停止執行權的，停止執行權。該停職的，停職。該調離執行崗位的，堅決調離。決不護短遮醜，姑息養奸；再次，界限要分明。在處理違法違紀人員上，要嚴格把握好政治界限，既要使有關責任人員得到應有的懲處，也要注意調動和保護廣大幹警多辦案、快辦案、辦好案的工作積極性。追究為法辦案責任，要依據違法事實、行為人的法定職責、主觀過錯以及違法行為所產生的後果確定。堅持實事求是，法律，紀律面前人人平等以及責任自負、罰當其過、處罰與教育相結合的原則，注意把因過失導致執行錯誤與故意違法執行區別開來；把主動交待問題與核查發現問題區別開來；把直接責任者與間接責任者區別開來。對於因法律法規沒有規定或者規定不明確，在認識上和適用法律時產生偏差的，不應追究責任；最後，處理要公開。