城市土地利用

開發建設提高了土地的使用價值，土地的經濟屬性在很大程度上決定城市的土地利用。一般説來，地價是隨着離市中心距離的增加而降低，市中心區土地價格高,導致建築物向高密度和高層發展,而城市外圍地區地價較低，建築物密度和高度也較低。但實際的城市土地利用除考慮地價因素外，政府還要根據環境質量、生活需要和發展方向做出規劃，從而產生相應的城市地域結構和用地結構。

城市用地大致可歸納為：①工業用地，各種工礦企業、車間、工場、 建築基地，以及廠區內的附屬動力、供水、倉儲設施和廠區外專用線、 專用碼頭、 附屬設施和各種排渣堆場等。②對外交通運輸用地，包括鐵路、公路幹線和各種站場及附屬設施，港口碼頭陸域和飛機場用地及附屬設施，汽車運輸及附屬設施等。③倉庫用地，為城市生產和居民生活供應服務的以及為國家儲備、中轉設置的倉庫、堆場及附屬設施用地。④市政公用設施用地，包括水廠、污水處理廠、煤氣站、公共停車場、火葬場等以及城市防洪、排水等工程構築物用地。⑤生活居住用地，包括中心商業區、居住區以及附屬的市內道路、廣場、公共建築、庭院、綠地等建設用地。⑥大專院校、科研機構用地。⑦風景綠化地區，即城市風景區、名勝古蹟、 文物保護區等。⑧行政機構用地，包括市政機構和駐市國家各級行政機構、社會團體等用地。⑨特殊用地，包括軍事、監獄、看守所及外交使團用地、宗教用地等。一般來説，城市工業用地、生活居住地、公共設施用地和綠地是重要的城市用地因素。

不同類型的城市具有不同的土地利用方式。例如：工業類型的城市其工業用地比重較大；風景旅遊城市則綠化用地所佔的比重較高。城市土地利用是否合理，關係到城市合理發展、人口容量、城市環境保護和城市建設中節約用地等重大問題，是城市地理學和城市經濟學研究的重要課題，也是城市規劃和城市管理的基本課題之一。

舊城區已經成為城市土地低效利用的主要方面，有關資料顯示，我國城市土地約40%左右被低效利用，城市規劃整體容積率一般為0.4－0.45，而實際上我們的容積率不及規劃容積率的70%。一些城市的舊城區已有着相當長的歷史，一些房屋破舊不堪，長期空置，街巷縱橫交錯，給土地的合理、高效利用帶來不便。

一些政府在畸形發展觀和政績觀的主導下，絕大部分都採取了拼資源的發展方式，一些政府的領導熱衷於新城區、開發區等建設，熱衷於搞大片房地產開發。另一方面，一些工業企業以較低價格受讓土地使用權後，往往是使用一部分，閒置一部分，有些企業甚至在廠區內搞大面積的綠化，土地利用率極低。

房地產行業極度膨脹，極大地刺激了政府。由於政府追求片面的土地收益，對房地產企業開發方向也不加以任何控制，導致關係普通羣眾切身利益的安居房供應不足，大面積的高檔商品房因購買力不夠出現閒置。

造成以上三方面問題的原因是多方面的，既有技術方面的，也有主觀思想方面的。我國是一個人口眾多的國家，人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地國情的現狀必須要引起我們思想上的高度重視。

政府畸形發展觀。一些政府領導往往不堅持科學發展觀和羣眾觀，他們往往考慮的是在任期內的政績和短期利益，都熱衷於搞大開發、大建設。一些地方政府採取了所謂的“出讓金返還”、“捆綁房地產項目”等手段，繼續拼資源，由於低廉的土地取得成本不足以讓企業的學會合理和節約利用土地，在一定程度上縱容了工業企業用地寬打寬用，多用地、用好地。誘使一些工業企業想方設法受讓土地，使用少部分囤積閒置大部分，一有合適的機會就變相轉讓。

政府職能缺位導致低效用地。雖然法律法規對土地閒置規定了處置的辦法，但在實際執行中由於受地方利益的保護，政府職能部分往往不能很好地執行政策，同時也沒有能形成一套有效的土地批後集約利用評價體系。雖然在供地環節對土地投資強度、容積率、建築密度等進行了形式意義上審查，但企業一旦取得土地後，想怎麼用就怎麼用。對是否達到必要的投資強度、容積率、建築密度等，國土、建設、規劃部門缺少必要的制約措施。

規劃不合理導致低效用地。由於規劃滯後、規劃意識淡簿等方面的原因，一些建設存在規劃佈局不夠合理的問題，一些邊邊角角的土地由於規劃原因處於低效利用和不合理利用的狀態，土地資產價值不能充分顯現。一些地方由於只注重新城區的建設，導致一些區位條件好的舊城區長期得不到改造和利用。

根據建設部《城市用地分類與規劃建設用地標準》，居住、工業、道路廣場和綠地四大類主要用地比例：居住用地20%－32%，工業用地15%－25%，道路廣場用地8%－15%，綠地8%－15%，這四類用地綜合佔比為60%－75%。通過查閲有關城市地籍調查成果報告發現，大多數城市上述四類主要用地不符合國家標準，存在“兩低兩高”的現象，綠地佔比、公共建築用地佔比偏低，房地產用地、工業用地佔比較高。由於土地利用結構性的不合理，導致房地產用地、工業用地供過於求，閒置浪費、低效利用等現象客觀存在。

資金不足影響舊城改造。與發展新城區相比，舊城改造既費時又費錢，同樣建設一片新城區，改造老城區的費用是前者的幾倍甚至十幾倍，而且時間更長，傳統居住方式難以一下改變。對舊城區的普通羣眾來講，一些人也不願意進行舊城區改造，一是因為居高不下的房價讓一部分人在改善居住環境後，也同時揹負着數額不菲的住房貸款壓力，二是由於傳統的居住習慣，舊城區一些單門獨院的居民不願意改變居住現狀，對舊城區改造不是很積極。

積極推進產業結構調整，提升土地利用總體規劃的地位。調整項目供地時序，對城市基礎設施等重點工程項目、高新技術項目、重大外資項目、重大工業技改項目和解決“住房難”建設項目優先供地；對不符合產業政策、耗地量大、污染嚴重、低水平重複建設項目堅決停止供地。進一步加強行業投資管理，實行行業投資規模最低標準制度，對投資額小於最低行業投資規模的建設項目，充分利用閒置廠房等資源，不再單獨供地。

防止土地粗放利用，嚴格控制城市發展權。我國的土地國情決定我們不能無限制地擴大城市建成區面積。執行建設項目用地控制指標制度，對項目用地按照單位面積投資強度、容積率和行政辦公及生活服務設施用地所佔比例三項指標進行控制。把城市發展權分為決策權和實施權，將城市發展決策權納入人大代表大會及其常委會的審議內容，城市發展實施權由政府組織。

鼓勵優先使用存量土地，建立城市土地集約利用評價體系。一是政府國土部門要結合土地利用總體規劃、城市建設總體規劃制定詳細的土地集約利用指標體系。出台專門政策，鼓勵將利用程度較低的土地在符合城市規劃條件下調整用途，做到有地優用。加強批后土地集約利用評價，發展、國土、建設、規劃等部門建立批后土地定期評價制度，對達不到規定集約利用指標，在整改寬限期內仍無法達到要求的，國土部門有權收回多餘的土地，建設、規劃部門不認定工程竣工，發展部門取消有關投資優惠政策。

鼓勵合理利用地下空間。土地整理應以提高城市土地利用率，改善城市生態環境為目的，體現城市土地整理的社會、經濟、生態綜合效益。城市土地整理應充分調動政府、普通業主等社會各個層面的積極性。可以試行地下空間有償使用。積極鼓勵用地單位充分利用地下空間，明確用地單位利用自有土地建造地下停車庫，面向社會提供停車服務的，只要不進行分割轉讓、銷售或長期租賃的，可以給予相應優惠條件使用；對用地單位利用地下空間從事其他經營性活動，依法須有償使用的，其出讓金按一定比例的基準地價收取。

以上是對土地節約和集約利用工作的一些看法，但是土地節約和集約利用涉及面廣、審批環節多。因此，必須在政府統一領導下，協調投資、規劃、建設、土地等部門，各司其職，綜合管理。