國家監察制度改革研究

秦前紅，武漢大學法學院教授、博士研究生導師，著作有《憲法變遷論》《社會主義憲政研究》《憲法原則論》《法律能為文化發展繁榮做什麼》《走出書齋看法》等。 ^[1] 

葉海波，法學博士，為深圳大學法學院教授。著作有《政黨立憲研究》《我國憲法學方法論爭的理論脈絡與基本共識》《“根據憲法,制定本法”的規範內涵》《特別行政區基本法的合憲性推定》。 ^[1] 

第一章國家監察改革

——從“三駕馬車”到“一馬當先”

一、困境：同體監督、資源分散、黨紀斷層

（一）行政同體監察：低效、冗員、乏力

（二）檢察同體監督：司法公信力弱

（三）異體監察受人事財務束縛，收效甚微

（四）黨紀國法銜接障礙，“雙規”合法難證

（五）監察機構資源分散，對象難以周延

二、改革：從“三駕馬車”到“一馬當先”

三、出路：中國憲制與特色監察

（一）監察委員會的憲制正當性

（二）監察委員會的制度合理性

（三）監察委員會的科學性

（四）監察委員會的黨法統一性 ^[1] 

四、結語

第二章國家監察制度改革的憲法價值

一、國家現代化與國家權力的合理構造

二、中國國家權力構造的現狀

三、國家監察：權力制約現代化的嘗試

第三章國家監察制度改革的憲法問題

一、行政監察上升為國家監察之後監察權的憲法定位

（一）世界範圍內對監察權權力屬性的定位

（二）承認監察權在憲制框架內的獨立屬性

二、監察委員會在人民代表大會制度中的地位

（一）試點期間監察委員會選舉制度的構建

（二）監察委員會應該向同級人大報告工作

三、監察權在司法權力體系中該如何定位

（一）監察權獨立行使有助於職務犯罪案件程序正義的實現

（二）適時賦予監察機關偵查權，提升在司法體系中的地位

四、監察改革後該如何監督制約監察權

（一）逐步完善人民監督員制度加強監督制約

（二）借鑑廉政公署的有益做法優化監督方式

五、憲法修改與監察體制改革合憲性的關聯

（一）監察體制改革與憲法解釋之間存在張力

（二）監察改革需及時修改憲法的必要性分析

六、結語：以點帶面在試點中逐步構建常態化的監察制度

第四章監察制度試點授權的理論反思

一、全國人大及其常委會授權的憲法原旨

（一）全國人大常委會授權的憲法文本解讀

（二）全國人大授權的憲法文本解讀

（三）全國人大常委會授權與全國人大授權關係的憲法文本解讀

二、全國人大及其常委會授權須遵循的基本原則

三、全國人大常委會授權代替全國人大授權的原因

四、對全國人大及其常委會授權的監督 ^[1] 

五、餘論

第五章國家監察制度改革的憲法界限

一、國家監察體制改革的憲法程序

（一）修法抑或修憲：國家監察體制改革的法治路徑

（二）“人大職權”與國家監察體制改革的憲法路徑

（三）憲法修訂與國家監察體制改革的正當程序

二、國家監察體制改革的憲法邊界

（一）國家監察體制改革憲法界限的理論分歧

（二）憲法根本規範與國家監察體制改革的“憲法禁區”

（三）單向權力監督結構與國家監察體制的改革

三、國家監察體制改革的憲法指示

（一）憲法根本規範與有限國家監察

（二）憲法根本規範與有效國家監察

四、結語

第六章國家監察制度改革的程序思維

一、引言：對我國國家監察體制頂層設計內涵的思考

二、機關思維：行政邏輯在公權力領域的延伸

（一）行政邏輯的解構

（二）機關思維的形成及其比較優勢

（三）對機關思維的評説

三、程序思維：現代民主政治發展的必然邏輯選擇

（一）程序思維的描述

（二）程序思維與機關思維的辯證關係

（三）程序思維對現代民主政治發展的促進

四、程序思維視域下我國國家監察體制改革的完善建議

（一）監察權成立環節

（二）監察權實施環節

第七章國家監察制度試點的法治路徑

一、“補白”和“細化”：改革試點的任務

（一）暫時調整或者停止適用法律與法律的實質性修改

（二）改革試點工作的實質是實施法律

二、國家監察機關產生的法律程序

三、監察委員會的組織規範

（一）監察委員會的法律性質和地位

（二）監察委員會組成人員的任免權

（三）監察委員會管轄權的層級分配

（四）監察委員會的職責與職權

四、監察職權的行使規範

（一）監察基準的具體化

（二）監察措施的程序化

五、監察委員會的監督規範

（一）負責

（二）監督

（三）公開

六、結語

第八章國家監察制度改革的修憲之道

一、緣何修改憲法：改革事關重大憲制結構

二、何時修改憲法：尚待改革經驗成熟之後

三、如何修改憲法：監督權配置模式的調整

第九章國家監察制度改革的邏輯、原則與路徑

一、監察體制的現狀及改革緣起

（一）國家監督權的分散配置

（二）監督權配置模式的調整

二、監察體制改革應遵循的原則

（一）先“變法”後“變革”的邏輯

（二）人大制度的根本遵循

（三）機構與職能整合的改革思路

（四）監察權獨立行使的改革理念

三、監察體制改革的路徑與方法

（一）監察體制改革與法律的“立改廢” ^[1] 

……

（三）監察委員會的組織結構與職權

（四）合署辦公與黨紀國法銜接問題

（五）監察權行使的監督與制約問題

四、結語

第十章國家監察“全覆蓋”的可能與限度

一、問題的提出

二、監察機關如何尊重權力機關的憲法地位

（一）民主集中制：監察機關的從屬地位

（二）議會自律原則：監察權行使的禁區

（三）監察機關應當如何“監察”權力機關

三、監察機關如何恪守審判獨立的憲法原則

（一）審判權獨立行使的憲法“邊界”

（二）審判機關是否受監察機關的監督

（三）監察機關如何“監察”審判機關

四、國家監察體制改革的憲法限制

（一）監察體制改革能否突破現行憲法

（二）憲制核心：監察體制改革的邊界

第十一章國家監察調查權的性質分析

一、監察委員會調查活動：調查權抑或偵查權？

（一）監察委員會調查活動面臨的問題

（二）調查活動並非單一行政調查權

（三）調查活動具有雙重性質

（四）山西省第一案的意義

二、留置措施怎樣取代“雙規”“雙指”

三、監察委員會調查活動的批准（決定）問題

（一）現行《憲法》第135條的討論

（二）調查活動的批准（決定）權

（三）批准逮捕權的歸屬

（四）山西省第一案的意義

四、結語

第十二章國家監察留置措施的實踐透視

一、監察委員會留置措施的決策和監督

（一）批准條件待更加明確

（二）審批主體待統一規定

（三）備案審查待發揮實效

二、監察委員會留置措施的實施

（一）從期限切入研究留置權性質

（二）留置措施之執行

三、監察委員會留置措施的外部銜接

（一）留置與司法程序的銜接

（二）留置與紀檢程序的銜接

四、當事人權益何以保障 ^[1] 

五、結語

第十三章國家監察調查活動的法律規制

一、監察委員會調查活動宜納入法治軌道

（一）監察委員會調查活動接受法律規制之必然

（二）監察委員會調查活動的程序和屬性

（三）監察委員會調查活動法律規制之路徑

二、監察委員會調查活動的目的原則

（一）規制調查活動的目的

（二）規制調查活動的原則

三、監察委員會調查活動的具體規制

（一）調查活動的審查批准

（二）調查活動的執行操作

（三）調查活動的期限問題

（四）技術偵查與通緝措施

（五）調查活動規制之走向

四、結語

第十四章國家監察制度與其他監督制度

一、國家監察制度與檢察制度

（一）國家監察體制改革對檢察機關的衝擊

（二）國家監察制度下監察權與檢察權的關係

二、國家監察制度與國家審計制度

（一）審計職權整合至監察機關有礙審計獨立的實現

（二）審計職權整合至監察機關有礙專業審計的達成

（三）審計職權的效能包括但不限於貪污腐敗的治理

（四）加強監察機關與審計機關在反腐敗工作中的協作

三、司法監督與法律監督的銜接機制

（一）司法監督與法律監督銜接的制度含義

（二）司法監督與法律監督銜接的既有實踐

（三）司法監督與法律監督銜接的法理基礎

（四）司法監督與法律監督銜接的構建路徑

第十五章國家監察若干具體制度的構想

一、明確監察機關領導體制，合理規劃內部工作機制

二、探索向省以上人大彙報工作，根據工作內容性質分別報告

三、規範調查權的行使方式，做好與刑事訴訟的銜接

四、因應監察體制改革，完善人民監督員制度

五、合理確定修憲時機，審慎考量修憲內容

第十六章餘論：法治化反腐及其面臨的難題

一、腐敗存量的理性認識

二、法治化反腐的要素

三、民意時代的反腐前景與憂慮

附錄：上海交通大學凱原法學院“張元濟法學講座”演講稿

——國家監察制度改革的邏輯、方法及限度

後記 ^[1]