國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定

國發[2005]38號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

當今，各地區和有關部門按照黨中央、國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的部署和要求，以確保企業離退休人員基本養老金按時足額髮放為中心，努力擴大基本養老保險覆蓋範圍，切實加強基本養老保險基金徵繳，積極推進企業退休人員社會化管理服務，各項工作取得明顯成效，為促進改革、發展和維護社會穩定發揮了重要作用。但是，隨着人口老齡化、就業方式多樣化和城市化的發展，現行企業職工基本養老保險制度還存在個人賬户沒有做實、計發辦法不盡合理、覆蓋範圍不夠廣泛等不適應的問題，需要加以改革和完善。為此，在充分調查研究和總結東北三省完善城鎮社會保障體系試點經驗的基礎上，國務院對完善企業職工基本養老保險制度作出如下決定。

一、完善企業職工基本養老保險制度的指導思想和主要任務。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神，按照落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，統籌考慮當前和長遠的關係，堅持覆蓋廣泛、水平適當、結構合理、基金平衡的原則，完善政策，健全機制，加強管理，建立起適合我國國情，實現可持續發展的基本養老保險制度。主要任務是：確保基本養老金按時足額髮放，保障離退休人員基本生活；逐步做實個人賬户，完善社會統籌與個人賬户相結合的基本制度；統一城鎮個體工商户和靈活就業人員參保繳費政策，擴大覆蓋範圍；改革基本養老金計發辦法，建立參保繳費的激勵約束機制；根據經濟發展水平和各方面承受能力，合理確定基本養老金水平；建立多層次養老保險體系，劃清中央與地方、政府與企業及個人的責任；加強基本養老保險基金徵繳和監管，完善多渠道籌資機制；進一步做好退休人員社會化管理工作，提高服務水平。

二、確保基本養老金按時足額髮放。要繼續把確保企業離退休人員基本養老金按時足額髮放作為首要任務，進一步完善各項政策和工作機制，確保離退休人員基本養老金按時足額髮放，不得發生新的基本養老金拖欠，切實保障離退休人員的合法權益。對過去拖欠的基本養老金，各地要根據《中共中央辦公廳　國務院辦公廳關於進一步做好補發拖欠基本養老金和企業調整工資工作的通知》要求，認真加以解決。

三、擴大基本養老保險覆蓋範圍。城鎮各類企業職工、個體工商户和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險。當前及今後一個時期，要以非公有制企業、城鎮個體工商户和靈活就業人員參保工作為重點，擴大基本養老保險覆蓋範圍。要進一步落實國家有關社會保險補貼政策，幫助就業困難人員參保繳費。城鎮個體工商户和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20%，其中8%記入個人賬户，退休後按企業職工基本養老金計發辦法計發基本養老金。

四、逐步做實個人賬户。做實個人賬户，積累基本養老保險基金，是應對人口老齡化的重要舉措，也是實現企業職工基本養老保險制度可持續發展的重要保證。要繼續抓好東北三省做實個人賬户試點工作，抓緊研究制訂其他地區擴大做實個人賬户試點的具體方案，報國務院批准後實施。國家制訂個人賬户基金管理和投資運營辦法，實現保值增值。

五、加強基本養老保險基金徵繳與監管。要全面落實《社會保險費徵繳暫行條例》的各項規定，嚴格執行社會保險登記和繳費申報制度，強化社會保險稽核和勞動保障監察執法工作，努力提高徵繳率。凡是參加企業職工基本養老保險的單位和個人，都必須按時足額繳納基本養老保險費；對拒繳、瞞報少繳基本養老保險費的，要依法處理；對欠繳基本養老保險費的，要採取各種措施，加大追繳力度，確保基本養老保險基金應收盡收。各地要按照建立公共財政的要求，積極調整財政支出結構，加大對社會保障的資金投入。

基本養老保險基金要納入財政專户，實行收支兩條線管理，嚴禁擠佔挪用。要制定和完善社會保險基金監督管理的法律法規，實現依法監督。各省、自治區、直轄市人民政府要完善工作機制，保證基金監管制度的順利實施。要繼續發揮審計監督、社會監督和輿論監督的作用，共同維護基金安全。

六、改革基本養老金計發辦法。為與做實個人賬户相銜接，從2006年1月1日起，個人賬户的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬户。同時，進一步完善鼓勵職工參保繳費的激勵約束機制，相應調整基本養老金計發辦法。

《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號）實施後參加工作、繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，退休後按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬户養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%.個人賬户養老金月標準為個人賬户儲存額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。

國發[1997]26號文件實施前參加工作，本決定實施後退休且繳費年限累計滿15年的人員，在發給基礎養老金和個人賬户養老金的基礎上，再發給過渡性養老金。各省、自治區、直轄市人民政府要按照待遇水平合理銜接、新老政策平穩過渡的原則，在認真測算的基礎上，制訂具體的過渡辦法，並報勞動保障部、財政部備案。

本決定實施後到達退休年齡但繳費年限累計不滿15年的人員，不發給基礎養老金；個人賬户儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關係。

本決定實施前已經離退休的人員，仍按國家原來的規定發給基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。

七、建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資和物價變動等情況，國務院適時調整企業退休人員基本養老金.各地根據本地實際情況提出具體調整方案，報勞動保障部、財政部審批後實施。

八、加快提高統籌層次。進一步加強省級基金預算管理，明確省、市、縣各級人民政府的責任，建立健全省級基金調劑制度，加大基金調劑力度。在完善市級統籌的基礎上，儘快提高統籌層次，實現省級統籌，為構建全國統一的勞動力市場和促進人員合理流動創造條件。

九、發展企業年金。為建立多層次的養老保險體系，增強企業的人才競爭能力，更好地保障企業職工退休後的生活，具備條件的企業可為職工建立企業年金。企業年金基金實行完全積累，採取市場化的方式進行管理和運營。要切實做好企業年金基金監管工作，實現規範運作，切實維護企業和職工的利益。

十、做好退休人員社會化管理服務工作。要按照建立獨立於企業事業單位之外社會保障體系的要求，繼續做好企業退休人員社會化管理工作。要加強街道、社區勞動保障工作平台建設，加快公共老年服務設施和服務網絡建設，條件具備的地方，可開展老年護理服務，興建退休人員公寓，為退休人員提供更多更好的服務，不斷提高退休人員的生活質量。

十一、不斷提高社會保險管理服務水平。要高度重視社會保險經辦能力建設，加快社會保障信息服務網絡建設步伐，建立高效運轉的經辦管理服務體系，把社會保險的政策落到實處。各級社會保險經辦機構要完善管理制度，制定技術標準，規範業務流程，實現規範化、信息化和專業化管理。同時，要加強人員培訓，提高政治和業務素質，不斷提高工作效率和服務質量。

完善企業職工基本養老保險制度是構建社會主義和諧社會的重要內容，事關改革發展穩定的大局。各地區和有關部門要高度重視，加強領導，精心組織實施，研究制訂具體的實施意見和辦法，並報勞動保障部備案。勞動保障部要會同有關部門加強指導和監督檢查，及時研究解決工作中遇到的問題，確保本決定的貫徹實施。

本決定自發布之日起實施，已有規定與本決定不一致的，按本決定執行。

國務院

二00五年十二月三日 ^[1] 

答：隨着人口老齡化、就業方式多樣化和城市化的發展，現行企業職工基本養老保險制度逐漸顯現出一些與社會經濟發展不相適應的問題。主要表現在：覆蓋範圍不夠廣泛，大量城鎮個體工商户和靈活就業人員還沒有參保；養老保險個人賬户沒有做實，未能真正實現部分積累的制度模式，難以應對人口老齡化對基金的需求；養老金計發辦法不盡合理，缺乏參保繳費的激勵約束機制；基本養老金調整機制還不健全，養老金總體水平還不高；統籌層次比較低，多數地區還沒實行省級統籌，基金調劑能力弱；企業年金發展滯後，多層次的養老保障體系還沒建立起來。這些都影響到制度的平穩運行和可持續發展，亟待進一步改革和完善。完善企業職工基本養老保險制度是全面建設小康社會和應對人口老齡化形勢的需要，對於維護改革發展穩定大局、構建和諧社會具有十分重要的意義。

答：養老保險是社會保障中最重要的制度，涉及面廣，資金規模大，收支平衡週期長，對經濟社會發展影響深遠。《決定》的發佈實施是經過充分論證，慎重決策的。一是進行了廣泛的調研。當今，為確保出台政策的穩妥，各級勞動保障部門會同有關部門進行了大量的調查研究。同時，還進行了課題研究和測算論證，廣泛徵求了國內外專家的意見。二是經過東北三省試點實踐的檢驗。2001年以來，東北三省相繼開展了以完善養老保險制度為主要內容的試點工作。通過做實個人賬户、改革養老金計發辦法等實踐，就轉變養老保險籌資模式，建立激勵約束機制等進行了有益的探索，為在全國範圍內完善養老保險制度提供了寶貴經驗。三是國務院廣泛徵求意見。黨中央、國務院領導高度重視完善養老保險制度工作，國務院領導同志多次聽取有關方面的彙報，親自參加調研，指導完善方案的制定工作。

答：這次完善企業職工基本養老保險制度的主要內容包括：一是繼續確保基本養老金按時足額髮放，保障離退休人員基本生活。各地不得發生新的拖欠，對過去拖欠的基本養老金，由各地逐步予以補發。二是統一城鎮個體工商户和靈活就業人員參保繳費政策，落實社會保險補貼政策，以非公有制企業、城鎮個體工商户和靈活就業人員參保為重點，擴大基本養老保險覆蓋範圍。三是逐步做實個人賬户，完善社會統籌與個人賬户相結合的基本養老保險制度，實現由現收現付制向部分積累制的轉變。制定個人賬户基金管理和投資運營辦法，實現保值增值。四是改革基本養老金計發辦法，將繳費時間長短和數額多少與待遇水平掛鈎，建立參保繳費的激勵約束機制。五是建立養老金的正常增長機制，適時調整基本養老金水平。六是積極發展企業年金，建立多層次的養老保障體系，提高退休人員的養老保障水平。七是加強基本養老保險基金徵繳，做到基本養老保險費應收盡收，加大財政投入，完善多渠道籌資機制。強化社會保險基金監管。八是提高統籌層次，增強基本養老保險基金的抗風險能力。九是進一步做好退休人員社會化管理服務工作，不斷提高退休人員的生活質量。十是加強社會保險經辦能力建設，實行規範化、信息化和專業化管理。

答：一是有利於實現部分積累的制度模式。黨的十四屆三中全會確定我國基本養老保險實行社會統籌和個人賬户相結合的制度，目標是實現基金的部分積累，也就是説，統籌基金現收現付，用於互助共濟；個人賬户基金實行積累，用於職工個人未來養老。但在實際運行中，由於養老保險沒有資金積累，而退休人員越來越多，為了確保養老金當期發放，不得不動用本應留作積累的個人賬户基金。這樣既不利於養老保險制度的穩健運行，也會影響將來養老金的按時足額髮放。要真正實現部分積累的制度模式，就必須做實個人賬户。

二是有利於應對人口老齡化的挑戰。為應對人口老齡化程度高峯的到來，必須及早進行基金準備，以承接老齡化高峯時養老金支付的壓力，屆時如果僅靠當期徵繳和財政補助將難以為繼。

三是有利於促進勞動力流動。參保人員因個人賬户沒有做實，養老保險關係的轉移受到影響，制約了勞動力的正常流動。做實基本養老保險個人賬户後，個人賬户基金具有可攜帶性，參保人員工作變動時完全可以帶着做實了的賬户走，從而有利於參保人員流動。

當前，我國國民經濟持續快速發展，財政收入大幅度增加，養老保險基金徵繳收入也逐年穩步增長，經過東北三省試點的檢驗。這些都為做實個人賬户創造了良好條件。

答：計發辦法是養老保險制度的關鍵環節，涉及廣大參保人員的切身利益。按照現行計發辦法，繳費滿15年以上的，基礎養老金按當地職工上一年度平均工資的20%計發，個人賬户養老金按賬户儲存額的1/120計發。這種辦法存在兩個問題：一是缺乏參保繳費的激勵約束機制。繳費15年以上的參保人員多繳不能多得，不符合社會保險權利與義務相對應的原則，而改革後按照新的計發辦法，多繳就能夠多得。在老辦法下，還有少數人繳費滿15年後就不願繳費了。二是不符合退休人員實際情況。目前我國退休人員退休後的平均餘命在25年以上，而按現行計發辦法個人賬户儲存額領取10年後就領完了。因此，這種不夠合理的辦法應當予以改變。按照新的基本養老金計發辦法，參保人員每多繳一年增發一個百分點，上不封頂，有利於形成“多工作、多繳費、多得養老金”的激勵約束機制，而且這樣也更加符合退休人員平均餘命的實際情況。

答：退休人員養老金水平不僅取決於退休時計發的數額，還要隨國家基本養老金水平的調整而增加。計發辦法只是計算確定了參保人員退休時的養老金待遇水平，而參保人員退休後平均還要生活25年以上，需要分享經濟社會發展成果。因此，必須建立基本養老金的正常調整機制。《決定》明確規定，根據職工工資和物價變動等情況，國務院適時調整企業退休人員基本養老金水平，調整幅度為省、自治區、直轄市當地企業在崗職工平均工資年增長率的一定比例，各地根據本地實際情況提出具體調整方案。

答：提高統籌層次主要出於以下考慮：一是增強互濟功能。養老保險制度以“大數法則”為基礎，只有實現較大範圍的統籌，才能提高抵禦風險的能力，確保養老金髮放。二是便於人員流動。提高統籌層次，能夠在更大範圍內實現各地區繳費基數、繳費比例和享受待遇標準的統一，加大基金調劑功能，消除參保職工跨地區流動的障礙。三是有利於提高管理水平。通過減少管理環節和管理層次，可以實現集中管理，降低基金分散管理的風險。在推行省級統籌的過程中，要注意調動市縣的積極性，建立有效的省市縣三級責任分擔機制，做到責任明確，各盡其職。

答：企業年金是多層次養老保險體系的重要組成部分，是在國家政策指導下，企業和職工在依法參加基本養老保險的基礎上，自願建立的補充養老保險制度。發展企業年金對完善社會保障體系，促進經濟發展，提高退休人員生活水平具有重要作用。

一是有利於完善多層次的養老保險制度。近幾年來，基本養老保險制度逐步實施，對保證企業退休人員養老金髮放，促進企業改革，維護社會穩定，發揮了重要作用。但從國際經驗來看，除建立基本養老保險制度外，還應該大力發展企業年金作為基本養老保險制度的補充，形成多層次的養老保險制度。

二是可以更好地保障企業退休人員的生活。基本養老保險只能保障退休人員的基本生活，替代率一般在50%到60%。建立企業年金和完善多層次保障體系，可以將養老金的替代率提高到80%左右，進一步提高退休人員的生活水平。

三是增強企業的人才競爭能力。在現代企業制度下，企業之間的競爭，實質上就是人才的競爭。企業為增強自身的凝聚力，不僅要靠職工在職期間的優厚報酬吸引優秀人才，還要着眼長遠靠退休後可享受的待遇留住人才。

四是有利於促進經濟發展和資本市場發育。企業年金基金實行完全積累模式，企業年金形成的基金積累，需要通過投資運營實現保值增值。在這一過程中，企業年金基金就可以用於國家經濟建設。同時，通過市場化的方式進行管理和運營，也有利於我國資本市場的發展，實現企業年金基金、經濟發展、資本市場的相互促進和良性互動。 ^[2]