反饋

公共財政

（公共經濟）

公共財政(Public Finance)，是指國家（政府）集中一部分社會資源，用於為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為。^[1] 它是適應市場經濟發展客觀要求的一種比較普遍的財政模式。這種以滿足社會公共需要為口徑界定財政職能範圍，並以此構建政府的財政收支體系的財政模式，在理論上被稱為“公共財政”。公共財政就是市場經濟下政府的財政，公共財政實質是市場經濟財政。^[2] 公共財政理論和公共財政學，實際上就是市場財政學。^[3] “公共財政”的要義：並不在於新古典主流經濟學所表明的“市場失效”這一經濟邏輯起因，而在於其預算法治和民主財政的“政治實質”內涵。

所謂公共財政，指的是國家（或政府）為市場提供公共產品和服務的分配活動或經濟行為，它是與市場經濟相適應的一種財政模式或類型。^[4]

中文名: 公共財政
外文名: Public Finance
含義: 集中資源，合理分配

主要形式: 税收，債務，國有資產收益等
屬性: 公共經濟
職能: 配置，調控，管理等

公共財政定義實質

公共財政圖冊(12張)

公共財政(Public Finance)是指國家（政府）集中一部分社會資源，用於為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為。是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制。它主要着眼於滿足社會公共需要，彌補“市場失效” 缺陷。^[1] 公共財政的歷史使命，在於它支持、促進着市場經濟體制的形成和發展。有市場經濟體制，必有公共財政，二者相互制約，相互促進，交替推動，共同前進。只有真正推行公共財政，才能建立與完善社會主義市場經濟體制。公共財政是適應市場經濟發展客觀要求的一種比較普遍的財政模式。“公共財政”的真正要義：並不在於新古典主流經濟學所表明的“市場失效”這一經濟邏輯起因，而在於其預算法治和民主財政的“政治實質”內涵。應該説，法治性、民主性在我國公共財政理論中早已得到重視，但實際在對“公共財政”和“公共利益”的公共性理解上存在不足。

公共財政圖片（1）

公共財政是為市場提供“公共”服務並彌補市場失效的的國家財政。（張馨：《公共財政論綱》，北京経濟科學出版社，1999 .5）^[1] ，或者説是市場經濟下的政府財政，它屬於公共經濟，這是其核心內容。“公共財政實質是市場經濟財政。”（安體富：《論我國公共財政的構建》載《財政研究》1999年第6期）^[2] 。市場經濟體制下的政府財政原理與計劃經濟體制下的國家財政是不同的。建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場機制在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。在市場經濟體制下，社會資源和生產要素的重新組合一般都是通過市場機制來解決的，政府只在“市場失靈”的領域才介入。因此，市場機制客觀上決定了政府及財政的職能範圍。在這種全新的經濟體制下，財政就其實質來説，實際上是一種“公共財政”^[3] 。我們把在市場機制對資源配置起基礎性作用基礎上實行國家調節，即彌補市場缺陷的政府財政稱為“市場財政。也就是一般西方市場經濟國家所説的“公共財政”。“公共財政就是國家滿足社會公共需要而進行的社會集中性分配。”（鄒傳教主編：《市場財政學》，山西經濟出版社1994年版，序第3頁）。可以説，公共財政就是建立在市場經濟基礎之上或者説是建立在市場經濟體制之下的國家（或政府）財政，即“市場財政”。提出“市場財政”一詞，其與“公共財政”一詞不同意義在於：“公共財政”是側重財政的職能和功能即財政的“公共性”來定義；而“市場財政”則是側重財政的經濟基礎和體制背景即財政的“經濟實質”來定義。因此，公共財政理論和公共財政學，實際上就是市場財政學。^[5]

公共財政在國民經濟中佔有重要地位，它對依法促進公平分配，調控宏觀經濟，合理配置市場資源，做好國有資產管理，起着不可代替的作用。正確認識推行公共財政的意義，明確其特徵，找出當前推行公共財政存在的問題和對策，有着十分重大的現實意義。

公共財政理念特徵

1.彌補市場缺陷的理念：公共財政是一種彌補缺陷財政。

公共財政是市場經濟體制下的國家財政，它是一種彌補市場缺陷的財政模式。市場經濟是市場在資源配置上起基礎性作用的經濟組織形式。在市場經濟條件下，資源配置有兩種系統：市場和政府。市場是一種有效率的運行機制，在完全競爭的條件下，讓“經濟人”（理性的企業和個人）自由競爭，通過市場競爭機制的作用，能使資源的使用發揮最大的效率，實現國民福利最大化。但市場的資源配置功能不是萬能的，市場機制本身由於存在壟斷、信息不充分、外部效應與公共產品等原因所造成的市場失靈領域和市場機制造成收入分配不公以及經濟波動等市場缺陷，因而必須發揮政府的作用。在市場經濟體制下，雖然市場機制運轉不靈及其缺陷為政府介入或干預市場提供了必要性和合理性的依據，但是，政府的作用只能限於解決市場解決不了的事情，只能起彌補市場缺陷的作用，同時保護和影響市場。這是市場經濟中市場與政府分工的基本原則。“政府要做的，就是財政要乾的。”因此，作為建立在市場經濟運行機制基礎上並符合市場經濟要求的公共財政模式，它是一種彌補缺陷財政，政府在構建公共財政框架時，首先必須滿足“市場在資源配置中起基礎性作用”這一基本條件，否則就會出現“越位”和“缺位”。^[5]

公共財政（2）市場財政

2.為市場提供公共產品的理念：公共財政是一種服務財政。

在社會經濟生活中，人類社會需要可以分為兩類：一類是私人的個別需要；一類是社會的公共需要。相應地，用於滿足各種各樣社會需要的商品和服務，也可以分為私人產品和公共產品兩大類。由市場供給用來滿足私人個別需要的商品和服務，稱為私人產品；由政府公共部門供給用來滿足社會公共需要的商品和服務，稱為公共產品。區分公共產品與私人產品有兩個基本標準：一是排他性和非排他性；二是競爭性和非競爭性。私人產品具有排他性和競爭性；公共產品具有非排他性和非競爭性。在市場經濟體制下，作為社會集中代表的國家，其活動和存在的根據就在於履行社會管理職責，滿足社會公共需要。因此，公共財政不應介入私人產品，它是一種為市場提供公共產品和公共服務的國家財政。^[5]

3.依照公意民主決策的理念：公共財政是一種民主財政。

公共財政的宗旨是滿足社會公共需要，是按社會公意公益來進行的一種社會集中性分配。在市場經濟條件下，私人產品是滿足每個人的特殊需要的，人們通過在市場上購買商品或服務來表達他們的意願即所謂的“貨幣投票”來抉擇；公共產品是滿足社會全體成員的一種集合性需要，每個人對公共產品的需要有不同的偏好，同時對承擔提供公共產品成本存在漠不關心或“搭便車”的心理，所以，政府提供公共產品不通過公民的買賣來作出決定，而必須通過一定的政治程序即所謂的“政治投票”作出決策。公共選擇主要體現為通過代表民意的權力機關審批政府預算和決算。^[5]

4.依法規範理財的理念：公共財政是一種法制財政。

公共財政的實質是市場經濟財政，而市場經濟是法制經濟，公共財政作為一種與市場經濟相適應的財政模式，其收支必然是建立在法制基礎之上的，一切公共財政收支活動必須納入法制規範的範圍。表現為公共財政收入方面，無論是開徵税收、設立規費項目，還是發行國債，都必須根據法律規定按照一定的法律程序辦事，由財政税務部門依法組織徵收的收入必須全部納入政府預算。表現為公共財政支出方面，各項公共財政支出都要嚴格按照國家預算法及其他財政法規規定的程序和方法進行科學安排，預算審批要公開透明，依法進行。^[5]

5.接受公眾監督的理念：公共財政是一種受制財政。

在市場經濟體制下，政府實際上是一個國家或社會的代理機構，承擔着一種公共受託的責任。本質上公眾委託政府來提供私人無法通過市場配置而實現的有效供給。納税人向作為公共權力主體的政府交納了一定的税收以後，政府就成為實實在在的大管家，作為主人的納税人要求政府勤儉持家、節約有效地用好税收是理所當然的事。政府在收取納税人的税收後，除部分作為自身的維持經費外，主要職責在於向社會提供安全、秩序、公民基本權利和經濟發展的基本社會條件，如國防、治安、教育、環境衞生、市政建設等。在籌集資金和使用資金的全過程，作為公眾利益的代表，政府必須接受公眾的監督，這是由納税人與收税人的基本關係所決定的。換句話説，政府及其為政者本身就是由納税人供養併為公眾服務的，其行為應接受社會公眾監督，這對於規範為政者行為，加強其為人民治理好國家和社會的責任，用好公眾所交納的税收，服務人民，造福人民，無疑是公共財政的內在要求。（鄒傳教，譚安華：《論公共財政理念》）。^[5]

公共財政圖片（3）

關於公共財政的基本特徵，財政理論界有多種看法。一種看法是：市場經濟要求的是公共財政，只有公共財政才能適應、服務並有利於市場經濟的存在和發展，這是數百年來市場經濟在西方的發展歷程所鮮明昭示的。公共財政是為市場提供公共服務的國家財政，公共財政是彌補市場失效的國家財政，公共財政是由公眾對之規範、決定和制約的國家財政。（張馨：《公共財政論綱》，北京経濟科學出版社，1999 .5，P1-20 ）^[1] 另一種看法是：完全意義上的公共財政至少應當包括以下四點本質規定：（1）以增進絕大多數社會成員的公共利益為宗旨；（2）以提供公共產品、公共服務，滿足社會公共需要為目標；（3）最大限度地實行民主決策；（4）充分接受民主監督。（齊守印：《論公共財政及其經濟職能》，第14次全國財政理論研討會論文。）^[5]

公共財政職能作用

資源配置職能。是指將一部分社會資源集中起來，形成財政收入，然後通過財政支出活動，由政府提供公共物品或服務，引導社會資金流向，彌補市場缺陷，從而優化全社會的資源配置。在社會主義市場經濟中，市場這隻“無形的手”在資源配置中發揮基礎性作用，政府這隻“有形的手”主要在市場“失靈”的領域發揮作用。作為政府履行職能的重要手段之一，財政不僅是一部分社會資源的直接分配者，也是全社會資源配置的調節者。這一特殊地位，決定了財政的資源配置職能既包括對用於滿足社會公共需要資源的直接分配，又包括對全社會資源的間接調節。

收入分配職能。是指政府財政收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所佔份額施加影響，以公平收入分配。在政府對收入分配不加干預的情況下，一般會根據個人財產多少和對生產所做貢獻大小等因素，將社會財富在社會各成員之間進行初次分配。這種市場化分配有利於提高效率，但容易造成社會成員間收入差距過大，從而需要政府對市場初次分配結果實施再分配調節，促進形成合理有序的收入分配格局，維護社會公平與正義。財政的收入分配職能主要通過税收調節、轉移性支出（如社會保障支出、救濟支出、補貼）等手段來實現。

調控經濟職能。是指通過實施特定的財政政策，促進較高的就業水平、物價穩定和經濟增長等目標的實現。政府根據宏觀經濟運行的不同狀況，相機抉擇採取相應的財政政策措施。當總需求小於總供給時，採用擴張性財政政策，增加財政支出和減少政府税收，擴大總需求，防止經濟衰退；當總需求大於總供給時，採用緊縮性財政政策，減少財政支出和增加政府税收，抑制總需求，防止通貨膨脹；在總供給和總需求基本平衡，但結構性矛盾比較突出時，實行趨於中性的財政政策。

監督管理職能。在財政的資源配置、收入分配和調控經濟各項職能中，都隱含了監督管理職能。在市場經濟條件下，由於利益主體的多元化、經濟決策的分散性、市場競爭的自發性和排他性，都需要財政的監督和管理，以規範財經秩序、促進社會主義市場經濟健康發展。我國是以公有制為基礎的社會主義國家，必須保證政令統一，維護國家和人民的根本利益，這就更需要強化財政的監督管理職能。^[6]

公共財政收支內容

現代國家公共財政收入主要形式有：

公共財政圖片（4）

1、税收收入。税收收入是現代國家最重要的公共收入形式，是世界各國公共收入的主要來源，一般約佔各國經常性公共收入的90%以上；

2、債務收入。債務收入包括國內髮型的公債，國庫券，經濟建設債券，向國外政府、各級組織和商業銀行的借款等。

3、國有資產收益。國有資產收益是政府憑藉其資產所有權取得的股息、紅利、租金、資金佔有費、土地批租收入、國有資產轉讓及處置收入等。

4、政府費收入。指政府各部門收取的各種費用和基金性收入，包括行政執法過程中收取的各種規費和公共財產使用費。它們是地方政府的主要收入。我國現階段政府費收入主要有5類：①規費收入；②共產使用費；③特別課徵；④各種攤牌性費用；⑤特別許可金。

5、其他收入形式。指上述幾種收入之外的政府各項雜項收入，常見的有：①罰沒收入；②對政府的捐贈；③“通貨膨脹税”。

公共財政支出形式：按與市場關係分類主要有：購買性支出和轉移性支出。

購買性支出，又稱消耗性支出，這類公共支出形成的貨幣流，直接對市場提出購買要求，形成相應的購買商品或勞務的活動。購買性支出：政府→市場。

轉移性支出，是指政府將錢款單方面轉移給受領者的支出活動。轉移性支出主要由社會保障支出和財政補貼支出等組成。轉移性支出形成的貨幣流，並不直接對市場提出購買要求，即不直接形成購買產品或勞務的活動。轉移性支出：政府→私人和企業→市場。（馬海濤，安秀梅：《公共財政概論》，中國財經出版社，2003.1）

公共財政問題對策

公共財政（5）圖書

建立和發展社會主義市場經濟必然需要建立公共財政。1998年12月15日，全國財政工作會議召開，決策層做出了一個具有劃時代意義的重要決定：構建中國的公共財政基本框架。會上時任中共中央政治局常委、國務院副總理李嵐清代表中共中央明確提出“積極創造條件，逐步建立公共財政基本框架”，並且從那個時候起，作為中國財政改革與發展目標的明確定位，公共財政建設正式進入了政府部門的工作議程。雖然我國的公共財政管理已具雛形，但受計劃型財政管理模式的影響，仍存在許多問題，突出表現至少有以下幾個方面：

1.財政供給“越位”和“缺位”並存。在傳統的計劃經濟體制下，財政供養範圍過大，包攬過多，特別是對應由市場配置資源的經營性和競爭性領域延伸和干預過多，大大超出了政府職能範圍和財力承受水平。相反，應由政府承擔的一些社會公共需要和事務卻得不到應有的資金保障，推給市場競爭主體去承擔。突出的問題有：鉅額的國有企業虧損補貼。除政策性虧損補貼外，國家財政實際上承擔了大量的經營性虧損補貼，成為國家財政沉重的負擔。過長的事業單位供給戰線。一些不屬於公共物品範圍，可以由企業及個人舉辦，完全能夠商業化經營的事業單位，仍然由國家掌握，財政供給經費。行政經費膨脹。這與政府機構的臃腫、人浮於事及效率低下相一致。科技、教育投入不足。從絕對數量看，改革開放後，科教投入確有較大增加，但財政科教支出佔GDP的比重在世界上還居於後列。財政供給方面的上述問題，與政府職能的界定與轉變存在千絲萬縷的聯繫。在政府職能界定不清，活動範圍沒有法律明確規定的情況下，財政支出格局及其運行機制的調整是非常困難的。

2.財政支出結構不合理。一段時期以來，我國在財政收入佔GDP的比重偏低的情況下，將財政支出逐步向重點領域傾斜，特別是1998年以來實施的積極財政政策，取得了良好成效。但是，從總體上看，由於財政預算的約束力逐步下降，財政資金遠遠不能滿足重點支出的需要，教育、科技、農業等發展領域的支出在財政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反，大量的資金（包括預算外資金）卻被用於競爭性生產建設和行政管理開支等非重點領域，導致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的資金保障等一系列問題的發生。

3.政府收入機制不規範。突出表現是税收的費化和收費的“越位”問題嚴重。這種税收“缺位”和收費“越位”並存的現象必將直接導致收費規模的擴張和政府收入機制的混亂。同時，也將嚴重影響政府提供公共產品的資金保障來源。從產生這一問題的直接原因分析，主要有：社會公共權力缺乏制約，眾多公共權力機構直接介入分配領域。突出的問題是亂收費、亂攤派、亂罰款屢禁不止。財政的職能被肢解，國家財政不能統管政府收支。國家宏觀經濟管理部門與財政部門職責劃分不清，如物價部門可以核准行政部門收費等。

4.財政分配秩序不規範。在現實財政分配中，仍存在將一部分財政資金切塊分給主管部門，由主管部門自主安排使用的問題。與此同時，不少主管部門還設立了各種收費和基金，擁有大量預算外資金。這種分配方式的結果，嚴重影響了正常的財政分配秩序。

5.財政預算管理不科學。現行的預算管理體制存在的突出問題是，在預算分配過程中，預算指標到位率低，執行中追加頻繁，往往造成年度的實際支出數高於年初預算數；預算分配，特別是轉移支出和專項支出缺乏可靠的科學依據，人為因素較多，隨意性較大；預算年度的起始日期先於人大審批日期，造成預算審批通過前就已經開始執行，形成預算審批的法律空檔以及預算約束的缺位；法與法之間的關係沒有理順，“以法壓法”的現象嚴重，如教育、科學、農業等方面的法律和衞生、計劃生育、環境保護、文化宣傳等方面的規章，都對財政支出作了限定性的規定，要求某項支出增長必須高於財政收入或支出的增長等，而《預算法》卻又要求在安排預算時要量入為出、以收定支、統籌兼顧。法律、法規的不統一性與不一致性弱化了法律、法規的約束性，造成了預算管理的不規範；預算編制方法上欠科學性和合理性，不能真實反映實際情況，沒有統一政府收支，大量財政性資金在預算體外循環。國家財政實際上沒有能力通盤掌握政府公共物品的供給規模、結構及效益，難以履行市場經濟條件下公共財政的職責。

完善對策主要有：

公共財政（6）圖片

1.財政資金應突出公共性特徵，逐步退出經營性與競爭性領域。市場經濟的基本特徵，就是市場機制在資源配置中起基礎性作用。凡是市場辦得了、辦得好的，就不應由政府承擔。但長期以來，財政職能的“越位”與“缺位”並存的問題一直比較突出，一方面財政幹了許多應該由市場配置去解決的事情，由於廣泛介入了經營性和競爭性領域，對國有企業供應資金，彌補虧損，審批財務收支計劃和決算，妨礙了企業市場競爭主體和法人實體地位的形成和確立；另一方面，那些本來應該由政府去做、通過履行財政職能去實現的一些事情，反而因為財力“缺位”而沒有能力做到或做得不好。今後財政資金必須逐步退出應由市場配置資源的經營性和競爭性領域，轉到滿足社會公共需要的方面來，逐步提高財政對政權建設、教育文化、科學事業以及基礎設施建設、環境保護等公共需要的保障能力。

2.科學界定和規範財政資金的供給範圍。規範財政資金供給範圍，是構建公共財政基本框架、提高財政保障能力和支出效率的基礎和前提。在具體實施中，重點是解決財政供養人口過多、對一些經營性的事業單位包攬過多、不合理的補貼和投資過多問題。當前，主要應該是緊緊抓住機構改革的有利時機，做好定編定崗工作，清理超編人員，控制人員經費，有效遏制行政經費過快增長的勢頭。通過轉變財政支持經濟發展的方式，逐步減少直至取消財政對一般競爭性領域的投資，集中財力，保障政權建設和科技、教育、社保、農業、生態和基礎設施建設等重點領域和項目的支出需要。

3.逐步建立規範的政府收入保障體系。按照公共財政的要求，應根據公共產品和私人產品的劃分和對它們各自保障方式的不同，對現行的税費收入體系進行合理調整和定位，逐步建立以税收為主、收費為輔的政府收入機制。一是將現有收費中一些不具有公共產品性質，不再體現政府職能的可以按照市場機制運作的收費方式，逐步推向市場，依法經營和納税。比如勘察設計收費、諮詢服務收費、各種公證收費等；二是根據純公共產品由税收提供保障的觀點，取消現有收費中用於提供純公共產品、具有税收特徵的收費，代之以税，即進行費改税。如農村的鄉統籌和交通部門的各項收費等；三是保留現行收費中那些用於提供受益面確定、體現受益性原則比較明顯的準公共產品的收費，並進行了合理規範。通過税收與收費的科學“歸位”，不斷提高公共財政的保障能力。

4.積極推進公共財政的管理手段。這是公共財政順利推行的重要保證。政府採購制度作為市場經濟國家加強公共支出管理的基本手段，是建立公共財政體系的重要內容，實踐證明，這項制度也是現階段有效節約財政開支的最直接的辦法。全國各地先後都不程度地開展了政府採購試點工作，效果十分明顯。今後應逐步對政府提供的公共產品和服務，如各類辦公用品、設備工程、公共設施、大型會議及有關勞務等通過公開招標的方式向社會購買，最大限度地提高財政資金的使用效益。同時，還應積極探索“零基預算”等適應公共財政要求的管理手段和辦法，以不斷提高財政支出效率，充分體現公平、公正、公開的原則。