國務院辦公廳關於上市公司獨立董事制度改革的意見

國務院辦公廳關於上市公司獨立董事制度改革的意見

國辦發〔2023〕9號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

上市公司獨立董事制度是中國特色現代企業制度的重要組成部分，是資本市場基礎制度的重要內容。獨立董事制度作為上市公司治理結構的重要一環，在促進公司規範運作、保護中小投資者合法權益、推動資本市場健康穩定發展等方面發揮了積極作用。但隨着全面深化資本市場改革向縱深推進，獨立董事定位不清晰、責權利不對等、監督手段不夠、履職保障不足等制度性問題亟待解決，已不能滿足資本市場高質量發展的內在要求。為進一步優化上市公司獨立董事制度，提升獨立董事履職能力，充分發揮獨立董事作用，經黨中央、國務院同意，現提出以下意見。

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持以人民為中心的發展思想，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加強資本市場基礎制度建設，系統完善符合中國特色現代企業制度要求的上市公司獨立董事制度，大力提高上市公司質量，為加快建設規範、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供有力支撐。

堅持基本定位，將獨立董事制度作為上市公司治理重要制度安排，更加有效發揮獨立董事的決策、監督、諮詢作用。堅持立足國情，體現中國特色和資本市場發展階段特徵，構建符合我國國情的上市公司獨立董事制度體系。堅持系統觀念，平衡好企業各治理主體的關係，把握好制度供給和市場培育的協同，做好立法、執法、司法各環節銜接，增強改革的系統性、整體性、協同性。堅持問題導向，着力補短板強弱項，從獨立董事的地位、作用、選擇、管理、監督等方面作出制度性規範，切實解決制約獨立董事發揮作用的突出問題，強化獨立董事監督效能，確保獨立董事發揮應有作用。

通過改革，加快形成更加科學的上市公司獨立董事制度體系，推動獨立董事權責更加匹配、職能更加優化、監督更加有力、選任管理更加科學，更好發揮上市公司獨立董事制度在完善中國特色現代企業制度、健全企業監督體系、推動資本市場健康穩定發展方面的重要作用。

完善制度供給，明確獨立董事在上市公司治理中的法定地位和職責界限。獨立董事作為上市公司董事會成員，對上市公司及全體股東負有忠實義務、勤勉義務，在董事會中發揮參與決策、監督制衡、專業諮詢作用，推動更好實現董事會定戰略、作決策、防風險的功能。更加充分發揮獨立董事的監督作用，根據獨立董事獨立性、專業性特點，明確獨立董事應當特別關注公司與其控股股東、實際控制人、董事、高級管理人員之間的潛在重大利益衝突事項，重點對關聯交易、財務會計報告、董事及高級管理人員任免、薪酬等關鍵領域進行監督，促使董事會決策符合公司整體利益，尤其是保護中小股東合法權益。壓實獨立董事監督職責，對獨立董事審議潛在重大利益衝突事項設置嚴格的履職要求。推動修改公司法，完善獨立董事相關規定。

鼓勵上市公司優化董事會組成結構，上市公司董事會中獨立董事應當佔三分之一以上，國有控股上市公司董事會中外部董事（含獨立董事）應當佔多數。加大監督力度，搭建獨立董事有效履職平台，前移監督關口。上市公司董事會應當設立審計委員會，成員全部由非執行董事組成，其中獨立董事佔多數。審計委員會承擔審核公司財務信息及其披露、監督及評估內外部審計工作和公司內部控制等職責。財務會計報告及其披露等重大事項應當由審計委員會事前認可後，再提交董事會審議。在上市公司董事會中逐步推行建立獨立董事佔多數的提名委員會、薪酬與考核委員會，負責審核董事及高級管理人員的任免、薪酬等事項並向董事會提出建議。建立全部由獨立董事參加的專門會議機制，關聯交易等潛在重大利益衝突事項在提交董事會審議前，應當由獨立董事專門會議進行事前認可。完善獨立董事參與董事會專門委員會和專門會議的信息披露要求，提升獨立董事履職的透明度。完善獨立董事特別職權，推動獨立董事合理行使獨立聘請中介機構、徵集股東權利等職權，更好履行監督職責。健全獨立董事與中小投資者之間的溝通交流機制。

獨立董事應當具備履行職責所必需的專業知識、工作經驗和良好的個人品德，符合獨立性要求，與上市公司及其主要股東、實際控制人存在親屬、持股、任職、重大業務往來等利害關係（以下簡稱利害關係）的人員不得擔任獨立董事。建立獨立董事資格認定製度，明確獨立董事資格的申請、審查、公開等要求，審慎判斷上市公司擬聘任的獨立董事是否符合要求，證券監督管理機構要加強對資格認定工作的組織和監督。國有資產監督管理機構要加強對國有控股上市公司獨立董事選聘管理的監督。拓展優秀獨立董事來源，適應市場化發展需要，探索建立獨立董事信息庫，鼓勵具有豐富的行業經驗、企業經營管理經驗和財務會計、金融、法律等業務專長，在所從事的領域內有較高聲譽的人士擔任獨立董事。制定獨立董事職業道德規範，倡導獨立董事塑造正直誠信、公正獨立、積極履職的良好職業形象。提升獨立董事培訓針對性，明確最低時間要求，增強獨立董事合規意識。

優化提名機制，支持上市公司董事會、監事會、符合條件的股東提名獨立董事，鼓勵投資者保護機構等主體依法通過公開徵集股東權利的方式提名獨立董事。建立提名迴避機制，上市公司提名人不得提名與其存在利害關係的人員或者有其他可能影響獨立履職情形的關係密切人員作為獨立董事候選人。董事會提名委員會應當對候選人的任職資格進行審查，上市公司在股東大會選舉前應當公開提名人、被提名人和候選人資格審查情況。上市公司股東大會選舉獨立董事推行累積投票制，鼓勵通過差額選舉方式實施累積投票制，推動中小投資者積極行使股東權利。建立獨立董事獨立性定期測試機制，通過獨立董事自查、上市公司評估、信息公開披露等方式，確保獨立董事持續獨立履職，不受上市公司及其主要股東、實際控制人影響。對不符合獨立性要求的獨立董事，上市公司應當立即停止其履行職責，按照法定程序解聘。

健全上市公司獨立董事履職保障機制，上市公司應當從組織、人員、資源、信息、經費等方面為獨立董事履職提供必要條件，確保獨立董事依法充分履職。鼓勵上市公司推動獨立董事提前參與重大複雜項目研究論證等環節，推動獨立董事履職與公司內部決策流程有效融合。落實上市公司及相關主體的獨立董事履職保障責任，豐富證券監督管理機構監管手段，強化對上市公司及相關主體不配合、阻撓獨立董事履職的監督管理。暢通獨立董事與證券監督管理機構、證券交易所的溝通渠道，健全獨立董事履職受限救濟機制。鼓勵上市公司為獨立董事投保董事責任保險，支持保險公司開展符合上市公司需求的相關責任保險業務，降低獨立董事正常履職的風險。

壓緊壓實獨立董事履職責任，進一步規範獨立董事日常履職行為，明確最低工作時間，提出製作工作記錄、定期述職等要求，確定獨立董事合理兼職的上市公司家數，強化獨立董事履職投入。證券監督管理機構、證券交易所通過現場檢查、非現場監管、自律管理等方式，加大對獨立董事履職的監管力度，督促獨立董事勤勉盡責。發揮自律組織作用，持續優化自我管理和服務，加強獨立董事職業規範和履職支撐。完善獨立董事履職評價制度，研究建立覆蓋科學決策、監督問效、建言獻策等方面的評價標準，國有資產監督管理機構加強對國有控股上市公司獨立董事履職情況的跟蹤指導。建立獨立董事聲譽激勵約束機制，將履職情況納入資本市場誠信檔案，推動實現正向激勵與反面警示並重，增強獨立董事職業認同感和榮譽感。

堅持“零容忍”打擊證券違法違規行為，加大對獨立董事不履職不盡責的責任追究力度，獨立董事不勤勉履行法定職責、損害公司或者股東合法權益的，依法嚴肅追責。按照責權利匹配的原則，兼顧獨立董事的董事地位和外部身份特點，明確獨立董事與非獨立董事承擔共同而有區別的法律責任，在董事對公司董事會決議、信息披露負有法定責任的基礎上，推動針對性設置獨立董事的行政責任、民事責任認定標準，體現過罰相當、精準追責。結合獨立董事的主觀過錯、在決策過程中所起的作用、瞭解信息的途徑、為核驗信息採取的措施等情況綜合判斷，合理認定獨立董事承擔民事賠償責任的形式、比例和金額，實現法律效果和社會效果的有機統一。推動修改相關法律法規，構建完善的獨立董事責任體系。

建立健全與獨立董事監督相協調的內部監督體系，形成各類監督全面覆蓋、各有側重、有機互動的上市公司內部監督機制，全面提升公司治理水平。推動加快建立健全依法從嚴打擊證券違法犯罪活動的執法司法體制機制，有效發揮證券服務機構、社會輿論等監督作用，形成對上市公司及其控股股東、實際控制人等主體的強大監督合力。健全具有中國特色的國有企業監督機制，推動加強紀檢監察監督、巡視監督、國有資產監管、審計監督、財會監督、社會監督等統籌銜接，進一步提高國有控股上市公司監督整體效能。

堅持黨對上市公司獨立董事制度改革工作的全面領導，確保正確政治方向。各相關地區、部門和單位要切實把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，高度重視和支持上市公司獨立董事制度改革工作，明確職責分工和落實措施，確保各項任務落到實處。各相關地區、部門和單位要加強統籌協調銜接，形成工作合力，提升改革整體效果。國有控股上市公司要落實“兩個一以貫之”要求，充分發揮黨委（黨組）把方向、管大局、保落實的領導作用，支持董事會和獨立董事依法行使職權。

各相關地區、部門和單位要根據自身職責，完善上市公司獨立董事制度體系，推動修改公司法等法律，明確獨立董事的設置、責任等基礎性法律規定。制定上市公司監督管理條例，落實獨立董事的職責定位、選任管理、履職方式、履職保障、行政監管等制度措施。完善證券監督管理機構、證券交易所等配套規則，細化上市公司獨立董事制度各環節具體要求，構建科學合理、互相銜接的規則體系，充分發揮法治的引領、規範、保障作用。國有資產監督管理機構加強對國有控股上市公司的監督管理，指導國有控股股東依法履行好職責，推動上市公司獨立董事更好發揮作用。財政部門和金融監督管理部門統籌完善金融機構獨立董事相關規則。國有文化企業國資監管部門統籌落實堅持正確導向相關要求，推動國有文化企業堅持把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一，加強對國有文化上市公司獨立董事的履職管理。各相關地區、部門和單位要加強協作，做好上市公司獨立董事制度與國有控股上市公司、金融類上市公司等主體公司治理相關規定的銜接。

各相關地區、部門和單位要做好宣傳工作，多渠道、多平台加強對上市公司獨立董事制度改革重要意義的宣傳，增進認知認同、凝聚各方共識，營造良好的改革環境和崇法守信的市場環境。

國務院辦公廳

2023年4月7日 ^[1-2] 

證監會將堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，把上市公司獨立董事制度改革作為全面深化資本市場改革的重要任務，切實抓好《意見》貫徹落實工作。把學習好、宣傳好《意見》作為當前一項重要的任務，加大政策宣講力度，統一思想認識，準確把握《意見》精神和政策要求。完善獨立董事制度供給，推動出台上市公司監督管理條例，制定發佈《上市公司獨立董事管理辦法》，完善配套制度規則，系統規範獨立董事制度各環節具體要求，加大對獨立董事履職等的監督管理，促進獨立董事切實發揮作用。着力加強與相關部門和有關方面的協作配合，不斷優化政策環境和生態體系，增進認知認同、凝聚各方共識，營造良好的改革環境和崇法守信的市場環境，推動資本市場持續健康穩定發展。 ^[4] 

證監會有關負責人就《國務院辦公廳關於上市公司獨立董事制度改革的意見》答記者問

2023-04-14 來源：證監會

答：上市公司獨立董事制度是中國特色現代企業制度的重要組成部分，也是資本市場基礎制度的重要內容。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各有關方面認真貫徹落實黨中央決策部署，穩步推進資本市場改革開放，上市公司質量得以持續提升，在國民經濟發展中的作用日益凸顯。獨立董事制度作為上市公司治理結構的重要一環，在促進公司規範運作、保護中小投資者合法權益，推動資本市場健康穩定發展等方面發揮了積極作用。但隨着全面深化資本市場改革向縱深推進，獨立董事定位不清晰、責權利不對等、監督手段不夠、履職保障不足等制度性問題亟待解決，已不能滿足資本市場高質量發展的內在要求。

經黨中央、國務院同意，國務院辦公廳印發《關於上市公司獨立董事制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出台，充分體現了黨中央、國務院對建立健全中國特色現代企業制度和中國特色現代資本市場的高度重視，是深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現。《意見》在肯定獨立董事制度的背景、作用和重要意義的基礎上，針對獨立董事制度存在的突出問題，從獨立董事的地位、作用、選擇、管理、監督等方面作出制度性規範，使獨立董事監督事項更聚焦、職能更優化、履職保障更充分、責權利更匹配、監督更有力，對充分發揮獨立董事作用、大力提高上市公司質量、加快建設規範、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場具有極其重要的作用。

答：《意見》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，推動形成更加科學的獨立董事制度體系，促進獨立董事發揮應有作用。改革堅持基本定位，將獨立董事制度作為上市公司治理重要制度安排，更加有效發揮獨立董事的決策、監督、諮詢作用；堅持立足國情，體現中國特色和資本市場發展階段特徵，構建符合我國國情的上市公司獨立董事制度體系；堅持系統觀念，平衡好企業各治理主體的關係，把握好制度供給和市場培育的協同，做好立法、執法、司法各環節銜接，增強改革的系統性、整體性、協同性；堅持問題導向，切實解決制約獨立董事發揮作用的突出問題，確保獨立董事發揮應有作用。

按照上述思路，《意見》分為三個部分。第一部分是總體要求，明確獨立董事制度改革的指導思想、基本原則和主要目標，提出要通過改革，加快形成更加科學的上市公司獨立董事制度體系，推動獨立董事權責更加匹配、職能更加優化、監督更加有力、選任管理更加科學，更好發揮上市公司獨立董事在完善中國特色現代企業制度、健全企業監督體系、推動資本市場健康穩定發展方面的重要作用。第二部分為主要任務，從明確獨立董事職責定位、優化獨立董事履職方式、強化獨立董事任職管理、改善獨立董事選任制度、加強獨立董事履職保障、嚴格獨立董事履職情況監督管理、健全獨立董事責任約束機制、完善協同高效的內外部監督體系等八個方面提出獨立董事制度改革的措施，切實解決制約獨立董事發揮作用的突出問題，強化獨立董事監督效能，促進獨立董事發揮應有作用。第三部分為組織實施，提出要加強黨的領導、完善制度供給、強化宣傳引導，要求各相關地區、部門和單位切實把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，高度重視和支持上市公司獨立董事制度改革工作，確保各項任務落到實處。

答：清晰的職責定位是獨立董事充分發揮作用的前提。長期以來，各方對獨立董事的角色定位以及應當監督的重點存在模糊認識，獨立董事職責範圍不聚焦、不繫統。這導致獨立董事對自己承擔的核心職責不甚清楚，在其應當監督的關鍵領域發揮的作用不夠，同時獨立董事的身份特點也決定了其不足以承擔過多職責，“蜻蜓點水”式的履職效果不佳。

《意見》按照實事求是的原則，對獨立董事的職責定位既全面概括、又重點聚焦，明確獨立董事要履行好董事職責，在董事會中發揮參與決策、監督制衡、專業諮詢作用，其中監督作用是上市公司獨立董事制度的核心目標。考慮到財務造假、大股東利用關聯交易損害上市公司利益仍是我國資本市場的突出問題，而獨立董事可以憑藉獨立性、專業性優勢在利益衝突事項上保持客觀中立，為了更好發揮其在關鍵領域的監督作用，在借鑑國際最佳實踐、結合中國特色和資本市場發展階段特徵的基礎上，將獨立董事的監督重點聚焦在公司與其控股股東、實際控制人、董事、高級管理人員之間的潛在重大利益衝突事項上，強化獨立董事對關聯交易、財務會計報告、董事及高級管理人員任免、薪酬等關鍵領域的監督作用，促使董事會決策符合公司整體利益，尤其保護中小股東合法權益。

答：獨立性是獨立董事的顯著特徵和最基本任職要求。但目前對獨立董事任職條件和資格認定的監督管理存在短板，在我國上市公司大股東股權集中、中小股東參與公司治理髮揮作用不充分的背景下，存在獨立董事素質良莠不齊、“人情董事”的情況。從公司治理的實踐來看，保持獨立性的關鍵在於能夠獨立履職，讓獨立董事與大股東和管理層“完全絕緣”“超然獨立”是不現實的。《意見》着眼於提升獨立董事獨立履職的能力，提出要完善獨立董事的任職條件、提名選舉、持續管理等各環節制度。在獨立性條件方面，完善獨立董事任職條件，建立獨立董事資格認定製度，強調獨立董事不得與上市公司及其主要股東、實際控制人存在利害關係。在提名選聘方面，要求提名委員會對獨立董事的任職資格進行審查，推行累積投票制選舉獨立董事，推動中小股東積極行權。在持續管理方面，建立獨立性的定期測試和披露機制，保證其能夠持續獨立履職。制定獨立董事職業道德規範，倡導獨立董事塑造良好職業形象，探索建立獨立董事信息庫，鼓勵具有豐富的行業經驗、企業經營管理經驗和財務會計、金融、法律等業務專長，在所從事的領域內有較高聲譽的人士擔任獨立董事，拓寬優秀獨立董事來源。同時，證券監督管理機構和證券交易所加強對獨立董事任職和選任的監督管理，國有資產監督管理機構加強對國有控股上市公司獨立董事選聘管理的監督。

答：履職方式是有效落實獨立董事職責的關鍵。獨立董事發揮作用的關鍵是其外部的獨立身份，但這種身份特點導致獨立董事在公司內部缺乏抓手，履職沒有組織機構支撐，往往陷入“單打獨鬥”的困境。由於目前獨立董事缺乏有效的前置把關手段，在獨立董事不佔多數的董事會結構中，獨立董事即使有異議也不能左右最終的決策結果，不利於提前防範資本市場關鍵領域的風險。為此，《意見》增加獨立董事區別於其他董事的履職手段，促進獨立董事個人履職向依託組織履職的轉變，進一步強化監督力度。一方面，搭建獨立董事有效履職平台，完善獨立董事佔多數的董事會審計、提名、薪酬等專門委員會機制，建立全部由獨立董事參加的專門會議機制。另一方面，前移監督關口，財務會計報告及其披露等重大事項在董事會審議前應當由審計委員會事前認可，關聯交易等潛在重大利益衝突事項應當由獨立董事專門會議事前認可，強化關鍵領域監督力度。

答：履職保障對於促進獨立董事有效履職至關重要。獨立董事的外部身份特點決定了其不參與日常經營管理、信息不對稱、履職依賴於公司配合協助，要為獨立董事履職提供必要支持和條件，一定程度彌補獨立董事外部身份的侷限。《意見》要求上市公司從組織、人員、資源、信息、經費等方面為獨立董事履職提供必要條件，確保獨立董事依法充分履職，強化對相關主體不配合、阻撓獨立董事履職的監督管理，支持保險公司開展符合上市公司需要的相關責任保險業務，降低獨立董事正常履職的風險。同時，通過完善獨立董事履職評價制度、建立聲譽激勵約束機制，推動實現正向激勵與反面警示並重，進一步激發獨立董事履職的積極性。

答：嚴格的監管與合理的責任配置，既是督促獨立董事勤勉盡責的重要手段，也是嚴肅市場紀律、守住風險底線的保障。責任過輕或過重都可能導致過罰不相當、“劣幣驅逐良幣”等問題。一方面，《意見》按照責權利相匹配的原則，兼顧獨立董事的董事地位和外部身份導致的信息不對稱、履職依賴公司配合等特點，明確獨立董事與非獨立董事承擔共同而有區別的責任，在董事對公司董事會決議、信息披露負有法定責任的基礎上，推動針對性設置獨立董事的行政責任、民事責任認定標準。結合獨立董事的主觀過錯、在決策過程中所起的作用、瞭解信息的途徑、為核驗信息採取的措施等情況綜合判斷，合理認定獨立董事承擔民事責任的形式、比例和金額，實現法律效果和社會效果的有機統一。另一方面，《意見》要求壓實獨立董事履職責任，進一步規範獨立董事日常履職行為，從工作時間、工作記錄、兼職家數等方面規範獨立董事履職。證券監督管理機構、證券交易所通過現場檢查、非現場監管、自律管理等方式，加大對獨立董事履職的監管力度，督促獨立董事勤勉盡責。堅持“零容忍”打擊證券違法違規行為，加大對獨立董事不履職不盡責的責任追究力度，對獨立董事不勤勉履行法定職責、損害公司或者股東合法權益的，依法嚴肅追責。

答：《意見》對組織實施進行了專門部署。一是要加強黨的領導。堅持黨對上市公司獨立董事制度改革工作的全面領導，確保正確政治方向。各相關地區、部門和單位要切實把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，高度重視和支持上市公司獨立董事制度改革工作，明確職責分工和落實措施，確保各項任務落到實處。各相關地區、部門和單位要加強統籌協調銜接，形成工作合力，提升改革整體效果。二是要完善制度供給。推動修訂公司法等法律，制定上市公司監督管理條例，完善獨立董事相關規定。證券監督管理機構將按照改革意見要求制定《上市公司獨立董事管理辦法》，落實獨立董事的職責定位、選任管理、履職方式、履職保障、行政監管等制度措施；完善證券監督管理機構、證券交易所等配套規則，細化上市公司獨立董事制度各環節具體要求。國有資產監督管理機構加強對國有控股上市公司的監督管理，指導國有控股股東依法履行好職責，推動上市公司獨立董事更好發揮作用。財政部門和金融監督管理部門統籌完善金融機構獨立董事相關規則。三是要強化宣傳引導。各相關地區、部門和單位要做好宣傳工作，多渠道、多平台加強對上市公司獨立董事制度改革重要意義的宣傳，增進認知認同、凝聚各方共識，營造良好的改革環境和崇法守信的市場環境。 ^[3]