司法改革

司法（Justice），又稱法的適用，通常是指國家司法機關及其司法人員依照法定職權和法定程序，具體運用法律處理案件的專門活動。司法是實施法律的一種方式，對實現立法目的、發揮法律的功能具有極為重要的意義。

司法的運作是憑藉司法機關的正常運轉而進行的。司法機關是指行使司法權的國家機關。狹義僅指法院，廣義還包括檢察院。所謂的司法改革，就是指通過對司法系統、制度以維護司法公正為目標，以優化司法職權配置、加強人權保障、提高司法能力、踐行司法為民為重點，進一步完善中國特色社會主義司法制度，擴大司法民主，推行司法公開，保證司法公正，為中國經濟發展和社會和諧穩定提供了有力的司法保障。 ^[1] 

如果從1999年人民法院第一個五年改革綱要算起，當下正在進行的司法改革是第四輪。如果用法官的形象做個簡單的比喻，一開始是穿起法袍，拿起法槌，後來又強調放下法槌，走向“田間地頭”。“職業特點”、“司法規律”等提法預示着，司法改革再次迴歸到“職業化”這個本質。

司法是社會公正的最後一道防線，司法也本應是一個社會最為持重穩定的力量。15年，彈指一揮間，中國的司法改革卻像進行了一次輪迴，並且儼然已經衝在了全面深化改革的第一線，類似於先鋒角色。

從執政黨的角度來説，的確，社會糾紛的裁決、社會矛盾的化解、利益關係的調整，法治的辦法才是最靠得住的。如果一個社會的司法體系的公信力持續下降，甚至走向崩解，那麼社會糾紛、社會矛盾就會直接壓到黨和政府身上，最終將陷入越維穩越不穩的狀態，直接危及人們的政治認同。

因此，中立和公正的司法裁判，已經是國家治理能力和體系的重大課題。過去多年人們呼籲要解決的體制性問題，比如審者不判、判者不審，對司法的地方干預等等，都被納入了此次司法改革要解決的範疇。雖然一些更深層次問題仍然存在，但此輪司法改革的內容清單還是得到了比較高的評價。事實證明，拋開意識形態的一些是是非非，體制的改進空間仍然很大，我們更多的時候不是不可為，而是不作為。

特別需要提出的一點是，對於司法改革方案，現在能看到的只是一部分；頂層設計雖已有，但落地仍處於試點階段。因此，我們特別需要走到實際工作的一線，瞭解真實的司法世界，讓改革不會異化，不會變成作秀之舉，不會變成只是“提高待遇”。

改革開放以來，中國經濟社會快速發展，社會公眾的法治意識顯著增強，司法環境發生深刻變化，司法工作遇到許多新情況、新問題，現行司法體制和工作機制中存在的不完善、不適應問題日益凸顯，需要在改革中逐步完善和發展。

中國司法改革的根本目標是保障人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使審判權和檢察權，建設公正高效權威的社會主義司法制度，為維護人民羣眾合法權益、維護社會公平正義、維護國家長治久安提供堅強可靠的司法保障。

中國司法改革始終堅持從國情出發，既博採眾長、又不照抄照搬，既與時俱進、又不盲目冒進；堅持羣眾路線，充分體現人民的意願，着眼於解決民眾不滿意的問題，自覺接受人民的監督和檢驗，真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民；堅持依法推進，以憲法和法律規定為依據，凡是與現行法律相沖突的，應在修改法律後實施；堅持統籌協調、總體規劃、循序漸進、分步推進。

早在20世紀80年代，中國就開始了以強化庭審功能、擴大審判公開、加強律師辯護、建設職業化法官和檢察官隊伍等為重點內容的審判方式改革和司法職業化改革。

從2004年開始，中國啓動了統一規劃部署和組織實施的大規模司法改革，從民眾反映強烈的突出問題和影響司法公正的關鍵環節入手，按照公正司法和嚴格執法的要求，從司法規律和特點出發，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。中國司法改革走向整體統籌、有序推進的階段。

從2008年開始，中國啓動了新一輪司法改革，司法改革進入重點深化、系統推進的新階段。改革從民眾司法需求出發，以維護人民共同利益為根本，以促進社會和諧為主線，以加強權力監督制約為重點，抓住影響司法公正、制約司法能力的關鍵環節，解決體制性、機制性、保障性障礙，從優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強司法隊伍建設、加強司法經費保障等四個方面提出具體改革任務。該輪司法改革的任務已基本完成，並體現在修訂完善的相關法律中。隨着中國經濟社會的不斷進步與發展，中國司法改革也將進一步深入推進。 ^[1] 

2014年12月4日,在全省司法體制改革試點工作會議中,就全省司法體制改革試點工作進行動員部署。表示貴州省將與全國第一批除上海以外的5個試點省份同步啓動司法體制改革試點工作。

基層法官檢察官感到壓力大、保障差、晉升慢、職業尊榮感不強

“一會兒座談會開完了，我們還要上街開展創建全國衞生城市宣傳。”2014年5月，記者跟隨中央某考察團調研司法體制改革時，一位基層法官説。

長期以來，中國對司法人員實行與普通公務員相同的管理模式，一些地方黨委、政府常常把法院、檢察院等同於普通黨政機關對待。“招商引資、拆遷、創衞等黨政機關的任務常常被分配到法院檢察院，不僅牽扯了辦案精力，分散了辦案力量，還常常給當事人造成法院、檢察院與政府是一家的錯覺，影響司法公信力的提升。”

法官檢察官也更看重其行政級別的晉升，而非專業等級的提升。“工作17年了，我還是一名普通科員。如果能當上副庭長，評為副科，工資能上調不少。但中國法官等級提高一級，工資也就漲幾十塊錢。”一名西部省份基層法官説。根據2007年人事部、財政部確定的法官津貼標準，首席大法官340元，五級法官180元，最高與最低的津貼也只差160元。

但行政職數畢竟有限，導致法官檢察官晉升緩慢，影響他們的工作積極性。2008年至2012年間，廣東省各級人民法院調離或者辭職的法官超過1600人，其中不乏擁有多年審判經驗的法官。壓力大、保障差、晉升慢、職業尊榮感不強被歸結為主要原因。

由於歷史遺留原因，法院檢察院內部，許多行政、後勤人員未通過司法考試，也從不辦案，卻有法官檢察官的頭銜，而一些具有法律職業資格的年輕幹警常常連續兩三年幹着打字、裝訂、收發的活兒。

“在許多法院、檢察院，行政、後勤部門數和人員數遠遠超過了業務部門數和人員數，投入一線辦案的人數嚴重不足，案多人少壓力不斷增大。”

受行政化的影響，人民法院的院長、副院長、庭長承擔了大量行政事務，很難再親自審理案件，於是形成了“提拔一位庭室領導，就少一名好法官”的怪現象。留在審判一線的法官，審判資歷稚嫩。以廣東省佛山市中級人民法院為例，真正辦案的法官審判資歷平均才8年，其中有41.6%的法官任命不滿5年。這對於靠大量審判經驗才能作出科學、縝密判決的法院而言，並非好事。

在檢察系統，行政化的影響也十分明顯。檢察權以“處、科、組”為基本單位運轉，案件辦理三級審批模式廣泛適用，弱化了檢察官的主導地位，影響辦案獨立性，也有違司法的“親歷性”。

還經驗豐富、能力突出、專業精深的法官以“應有位置”

“由於沒有建立科學的法院人員分類管理制度，導致法官人數龐大，而輔助人員稀少，大量與行使判斷權無關的輔助事務也需要法官去辦理，造成司法效率低下，最終形成案多人少與忙閒不均現象並存的結構性矛盾。”最高人民法院司改辦主任賀小榮説。

為改變現有司法人員管理模式的弊端，近年來，一些地方進行了改革嘗試。

2013年12月20日，一場特別的選拔考試在廣東佛山中院拉開帷幕——從全市法官中挑選出35名審判長。“只有還經驗豐富、能力突出、專業精深的法官以‘應有位置’，讓他們重掌法槌，才能從根本上解決司法公信力不強、權威性不夠等問題。”佛山市中級人民法院院長陳陟雲説。

在這次選拔中，有25名原來各庭室、部門的正副職勝出，與其他10名始終奮戰在一線的優秀資深法官一同，按照“1名審判長+2至3名合議法官+2至3名書記員”的模式組建相對固定的審判團隊，獨立行使審判權。

為了讓院長、庭長們心無旁騖地專司審判，佛山中院還專門為3名管理審判事務的副院長分別配置1名助理，集中管理副院長所管庭室的黨務工作、隊伍建設、廉政建設、聯絡會務等行政性事務。

“做個純粹的法官是我的職業目標。以前當民一庭庭長要管50多號人和幾千宗案件，而且行政性會議又多，確實不易。相較而言，現在更輕鬆更專業”，競選成功的佛山中院民一庭庭長吳健南説。

改革後，在一線真正辦案的法官平均審判資歷大幅提升，審判質量迅速改觀：僅今年第一季度，羣眾來信來訪同比下降10.5%。

除佛山外，深圳、珠海橫琴新區也進行了探索。根據《深圳法院工作人員分類管理和法官職業化改革方案》，法官直接作為第四類別公務人員，單獨按照法官職務序列進行管理，以法官等級定待遇。珠海橫琴新區檢察院將檢察人員分成檢察官、檢察輔助人員和檢察行政人員三類進行管理，實行主任檢察官辦案責任制。

（一）優化司法職權配置

（二）規範司法行為

（三）擴大司法公開

（四）加強司法民主

（五）加強檢察機關的法律監督

（一）防範和遏制刑訊逼供

（二）保障犯罪嫌疑人、被告人的辯護權

（三）保障律師執業權利

（四）限制適用羈押措施

（五）保障被羈押人的合法權益

（六）加強未成年犯罪嫌疑人、被告人的權益保障

（七）嚴格控制和慎重適用死刑

（八）完善服刑人員社區矯正和刑滿釋放人員幫扶制度

（九）完善國家賠償制度

（十）建立刑事被害人救助制度

（一）加強基層司法機構建設

（二）簡化辦案程序

（三）建立多元糾紛解決機制

（四）降低當事人訴訟成本

（五）開展法律援助

（六）暢通司法機關與社會公眾溝通渠道 ^[1] 

自改革開放以來，中國司法話語的核心主題詞始終就是一個“司法改革”。在這個大詞的籠罩下，年輕的中國司法制度邊建設邊改革，語言上大張旗鼓，行動上卻一直修修補補，30多年跌跌撞撞一路走來，雖有建樹，亦遭受不少詬病。

2014年7月，最高人民法院發佈《人民法院第四個五年改革綱要（2014~2018）》（《四五改革綱要》），在關心中國司法改革的人們心中大概會引發五味雜陳的感覺。過去15年，包括此類五年綱要在內的司改文件一個接一個地發佈，但最後的實際效果都差強人意。

但另一方面，不少前所未有的積極跡象卻給人們以相當大的希望，產生了“這次可能會不一樣”的感覺。這在很大程度上是因為這一屆領導人一開始就展示了奮發有為的姿態，展現出有用大手術清除國家各項積弊的政治決心。尤其是在反腐領域的顯著成績，隨着一個又一個高級幹部甚至是前常委級的“大老虎”的倒下，許多人很合理地相信現在大勢已變，最高領導層願意也可能在各項改革（包括司法改革）方面做出實效。

新時代的司法改革也確實在“頂層設計”方面展現了新氣象。2012年中共十八大報告提出“要進一步深化司法體制改革”，此後的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，將此提法明確為“深化司法體制改革，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度”。關於司法改革的框架意見的中央文件已經出台，地方試點已經開始。最高領導人習近平曾以平實語言點出司法機關應當“努力讓人民羣眾在每一個司法案件中都感受公平正義”。

中共十八屆四中全會“研究全面推進依法治國重大問題”，這是第一次在黨的中央全會上專題研究依法治國基本方略，在黨的歷史上是絕無僅有的事情。這一切似乎表明，司法改革已經以前所未有的程度進入執政黨的主要政策議程，成為建設“法治國家”這個執政目標的不可或缺的一部分。

回顧過去，司法改革的主要着力點始終聚集於兩個方面：一是人和組織的方面，即法官和法院制度的改革；二是業務功能方面，即審判制度的改革。前者包括法院機構設置、幹部（包括法官）人事管理、法官隊伍建設等，而後者着眼於審判組織、審判形式、審判程序、證據制度等。

　平心而論，在過去15年內，自上而下的改革提出的要求不可謂不多，也不可謂不細。數字也能説明一些問題：2004年公佈的《中央司法體制改革領導小組關於司法體制和工作機制改革的若干意見》提出了10個方面35項改革任務，2009年的同類《意見》提出60項改革任務。為執行中央《意見》，2005年最高法院發佈的《第二個五年改革綱要》（《二五改革綱要》）提出8個方面50項具體改革計劃，2009年第3個同類綱要（《三五改革綱要》）提出5個方面30個改革任務。

要説上述林林總總的“任務”全然沒有落實也不客觀。事實上，這些改革措施在一些具體制度上的建樹是大家都看在眼裏的，不斷修補，也有一定成效。但是，今日讓各方面都很不滿意的司法改革，到底問題何在？在探討這個問題之前，我們必須首先指出，任何人要衡量中國司法改革的成敗，必須要面對一個概念、邏輯和語境上的根本問題，即我們以什麼參考標準來評判中國的司法建設？

如果以西方式尤其是美國式的獨立司法制度作為標準來衡量，那麼在現行的政治語境下，中國司法改革將無路可走，這種路子無論如何改革都涉及政治體制的根本問題。如果必須是這樣，那麼一切討論都無從談起，一切學術研究和討論都不必進行，只要拿着美國司法制度尤其是司法審查的基本原則（這樣的書汗牛充棟）去要求中國司改照着做就是了。這樣的路子，顯然是走不通的。

如果我們換一個角度，以一種務實的眼光來看待中國的司法改革，堅持以現實政治條件為司法改革的前提，並相信好的司法與政治體制之間可以有良性的漸進互動，那麼我們就可以提出一套中國的標準來衡量中國的司法改革成果。這個標準大致可以包括如下因素：（1）司法審判的獨立；（2）司法活動的專業性；（3）審判程序的公正不偏；（4）司法公開和接受監督；（5）法官的自主職業身份和高素質。

用上述中國標準來衡量，我們也可以看出過去司法改革的不成功之處。在獨立審判方面，無論是法院作為一個機構，法官作為一個職業人員，還是審判作為一套解決糾紛的機制，都存在着極大的行政化的問題。法院在事實上被視為地方政府的一個分支機構，經常要直接接受政府的行政命令和執行政府的任務，法官是事實和法律上的公務員，對政府的命令和任務隨時待命。不同審級的法院之間也是一種行政上下級的關係，上級法院不僅對下級法院做出的判決有審查權，還決定下級法院的人事和資源分配。就審判而言，地方政府、政法委和黨委對案件的干預可謂眾所周知，幾乎不用多費唇舌在此描述。

司法活動的專業性不受尊重也是中國司法體制面臨的最大問題之一。如筆者在一些基層法院的調研中發現的，這是當代中國法官最感到痛苦的一面，也是法官不受到尊重的重要原因之一。讀讀這段話，“一方面，舊制度下的司法權不斷超出其權力的自然範圍，另一方面，司法權從未全面履行其職權。……法庭時而獲准制定政府規章，這顯然超出法庭所轄範圍；時而又被禁止審理真正的訴訟，這等於被排除於自身權限之外。”如果不知道這段話出自《舊制度與大革命》，也許會有人認為這是在描述中國法院的尷尬處境。兩種模式確有類似之處：在當代中國，一方面，法院作為政府的事實上的附屬，必須承擔很多行政和社會功能，其工作內容可以從政治維穩到為爭當精神文明先進城市而上街打掃衞生。另一方面，迫於地方行政壓力，法院通過立案把關，迴避了很多本該通過司法審判解決的爭議。

就審判程序而言，無論是程序法、證據法還是審判實踐都還比較粗糙，不能做到通過詳盡且可行的規則，充分給兩造當事人以平等權利，而法官作為審判者居中平等主持。尤其是在刑事案件中，無論是規則本身還是司法機關的實踐，對當事人權利的保障都嚴重不足。整個法律文化仍以尊卑關係來看待政府機構和個人，體現在未將作為公訴人的檢察機關和被告置於完全平等地位，同時從成本的角度，也不願意耗費資源保護權利。同時，司法體系和其深嵌於其中的大制度並不對下負責，也很難產生對個人的義務感。

司法公開可能是中國司法改革成就最顯著的一個方面。案件公開審判、判決上網等的推行，已經對審判人員造成很大的壓力和制約。在現行的政治環境下，媒體監督已經成為代表大眾對司法權監督的最有效方式。雖然媒體報道所產生的輿論壓力在某些案件中起到了負面作用，但總體來説，媒體監督的作用是正面的，對嚴格遵守程序依法公正審判的法院和法官來説，媒體監督根本不會造成壓力。但儘管如此，中國的法院判決尚未形成充分説理的習慣，這對司法透明的貫徹大大打了折扣。道理很簡單，如果判決簡單粗疏，不把事情和道理説清楚，那麼無論當事人還是公眾（包括媒體），看了判決也不甚了了，這種透明再徹底也沒用。

就法官的個人職業自主性而言，中國法官在制度上缺乏獨立品格，平均專業素質也有待進一步提高。如前所述，在職業身份上，法官只是個公務員，待遇常常比公務員還低，升遷又慢，職業尊嚴感付之闕如。在法院內部，存在着從書記員、普通法官、副庭長、庭長、副院長到院長的官僚科層制，法官個人缺乏獨立性。在不受干涉的情況下，也許可以獨立辦案，其辦案質量只是受到個人專業素養和道德品格（如抵制腐敗誘惑的能力）的制約，一旦受到政府和院內上級的干涉，則幾乎沒有抵抗力。此外，就法官隊伍建設而言，法官職業培訓的政治教育的功能在很大程度上淹沒了其解決糾紛的專業功能。

中國的司法改革，無論如何着手以何種步驟進行，都需要正視上述問題。要建設一個法治國家，就必須給司法體系以正確的定位。無論法治如何定義，獨立公正的司法審判都是法治的題中應有之義，不可或缺。現代法治的一個核心原則就是公正解決糾紛，即所謂“Access to justice”。

撇開可能會讓某些人不自在的“權利與自由”的説辭不論，在任何成熟正常的政權體系內，不同權力機構之間的分工和制衡都是體系正常運轉所必需的。通過立法、行政和司法的分工，有司各專其職，在國家權力的不同方面行使權力，能夠通過分工實現效率，有利於國家權力資源的最佳利用。

執政黨需要意識到，專業、獨立、公正的司法，可以增強其所掌握的國家政權的政治認同。國家的法律是由其最高權力機關即立法機關制定出來的，直接體現的是掌握最高權力機關多數席位的執政黨的利益，間接體現的是執政黨背後的人民的利益。對執政黨來説，使自己制定的法律得到不折不扣的貫徹執行，這符合它的最高利益。“民無信不立”，對於執政黨來説，切實遵守和執行自己制定的法律，是執政黨增強執政權威和公信力、贏得全社會民眾信任的堅實基礎。

使自己制定的法律能夠得到貫徹執行的最佳方法，就是建立一套獨立公正的司法體系，通過公開透明的審判，忠實地適用已經制定的法律，一切以立法機關制定的法律條文為準，不受任何外力的干擾，包括來自執政黨的某些官員和某些級別的政府的干擾。這樣一套司法體系，符合國家和人民的利益，更符合執政黨的整體利益，有利於實現長治久安的目標。

如果我們以這些標準來看待新推出的司法改革措施，可以初步得出結論：這些措施在總體上是積極的，對司法現行存在的問題也頗有針對性。

但另一方面，各項具體的措施也難免可能有着一些其設計者本不欲發生的負面效果。如省法院直管，其出發點當然是為了克服地方保護主義。在筆者的調研中，有些基層法院法官對此表示歡迎，因為這可以讓他們立竿見影地擺脱當下存在的基層政府的干預，至少大概不用再看縣委書記或者財政局長的臉色辦案，但也有一些省級法院成為操控干涉下級法院的新官僚機構。對法院人員的分類管理，其出發點也非常正面，但也有擔心認為法官的位置成了“香餑餑”，最後還是被那些有權力有關係的人（而不是業務能手）所把持。在設計具體改革措施時，這些可能產生的負面效果需要得到充分考慮。

無論如何，總體上講，四五綱要以及其所依據的中央文件，為中國司法制度向着更專業化、更獨立公正和更透明化邁進提供了一個難得的契機。

中國共產黨十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署，2014年以來，司法改革緊鑼密鼓，攻堅克難，統籌兼顧，紮實推進。中共中央確定將上海、廣東、吉林、湖北、青海、海南、貴州7個省市作為首批司法改革先行試點。2015年5月5日中央全面深化改革領導小組第十二次會議同意山西、內蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、重慶、雲南、寧夏開展推進司法責任制、司法人員分類管理、司法人員職業保障、省以下地方法院檢察院人財物統一管理等4項改革試點。這是繼去年7個試點省市後的第二批試點。會議要求試點地方要加強組織領導，細化試點實施方案，推動制度創新。 ^[2] 

司法改革是一項牽一髮動全身的全局性工作，政治性、政策性和系統性、協同性強，必須要先行試點，為整體推進司法體制改革積累經驗。中國幅員遼闊，地區差異性大，每個試點地區的情況也各有不同，由此，做好試點地區的司法改革方案設計與實踐推進，邁好司改試點工作第一步至關重要。

司法改革是體制機制的改革，也是一場涉及司法人員工作角色、利益調整的改革，能否統一思想、凝聚共識，關係到改革能否成功。邁好司改試點工作第一步，人是最活躍的因素，要最大限度地調動廣大司法人員推進改革的積極性。各地在試點工作啓動前，要做好動員工作，把所有的政策和道理説明白，把思想認識統一到中央決策上來，使人們理解、擁護、支持改革，最大限度地凝聚起推進改革的正能量。在改革試點工作過程中，既需要改革的勇氣、鋭氣，又需要審慎的態度、務實的辦法，在深入調研、弄清情況、找準問題基礎上，研究提出科學可行的方案，積極穩妥推進改革，確保改革的力度、進度和社會可承受的程度相適應。

當然，改革就要觸及利益，改革必須觸動利益。那些不符合司法規律的陳規陋習和涉及自身利益的權責調整，不是一朝一夕就可以革除的，必須做好趟深水區、啃硬骨頭的準備。

邁好司改試點工作第一步，要把注重頂層設計和鼓勵基層實踐探索相結合，加強統籌兼顧，充分尊重基層首創精神。司法改革加強頂層設計，是確保各地各部門司法體制改革的方向、思路、目標符合中央精神，確保司法改革依法有序進行。同時，試點地區也要堅持從實際出發，發揚基層首創精神，在具體措施上積極探索實踐，為全面推進司法體制改革積累經驗。各地要根據中央統一部署，結合不同地區、不同層級司法機關的實際情況，分類分層研究提出具體實施方案，不搞一刀切、齊步走。

司法體制改革是全面深化改革的重要組成部分，是堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一的重要路徑。當前，司法體制改革的“路線圖”和“時間表”已經明晰，試點地區的改革也已破冰起航，要有改革的信心和勇氣，不等待觀望，不怕觸及深層次矛盾，要按照頂層設計，加強統籌協調，積極主動抓好司法體制改革各項任務的落實。

推動在省一級設立法官遴選委員會

將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，分類管理

建立法官員額制

完善法官等級定期晉升機制

完善法官選任制度

多年以後，人們回顧中國司法歷史，一定會反覆提起2014年7月9日這一天。

這天上午，在泉城濟南，《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（簡稱“四五”改革綱要）正式發佈。

司法體制改革是全面深化改革的重頭戲。黨的十八屆三中全會作了部署，中央全面深化改革領導小組第二次會議、第三次審議通過的有關文件，明確了深化司法體制改革的目標、原則，確定了路線圖和時間表，並對重點難點問題確定了政策導向。

法院改革是司法體制改革的重中之重。早在1999年，最高人民法院就發佈了第一個五年改革綱要，拉開了改革的大幕。15年間，法院改革次第推進，逐漸步入深水區。

最高人民法院司改辦主任賀小榮在新聞發佈會上介紹，“四五”改革綱要是未來五年法院改革的綱領性文件，重點包含8個方面45項改革舉措。改革的總體思路是着力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，目標是到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系。

“這次改革邁出的步子很大，方向上也正是朝着理想的法治圖景去走。”蘇州大學法學院副教授劉思萱告訴記者，“司法體制改革中最重要的就是法院改革，法院改革也將引領和帶動其他的改革。”

法院人事管理改革是“四五”改革綱要的第一大看點。

法官不是“官”，而是裁判者。但長期以來，中國對法官沿用普通公務員管理模式，不能充分體現司法職業特點，也不利於把優秀人才留在司法一線。

“針對上述問題，‘四五’改革綱要提出，要堅持以法官為中心、以服務審判工作為重心，建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。”

2014年6月16日，中央司改辦負責人接受記者採訪時就強調，沒有高素質的司法隊伍，司法權力運行機制再科學，也難以實現司法公正。建立符合職業特點的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中具有基礎性地位，是必須牽住的“牛鼻子”。

具體來講，“四五”改革綱要明確了五項措施：一是推動在省一級設立法官遴選委員會，從專業角度提出法官人選，由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免。二是推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補機制，減少法官事務性工作負擔。三是建立法官員額制，對法官在編制限額內實行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質人才能夠充實到審判一線。四是完善法官等級定期晉升機制，確保一線辦案法官即使不擔任領導職務，也可以正常晉升至較高的法官等級。五是完善法官選任制度，初任法官首先到基層人民法院任職，上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生。

曾有過法院工作經歷的劉思萱評價説，設立法官遴選委員會、完善法官等級定期晉升機制、上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生等措施，都是這次改革的重大亮點。“這些舉措對於真正安心辦案的法官是一個大好事。希望最高法院儘快出台細化的實施方案，加快推進改革。”

審者不判，判者不審是困擾法院的一大難題。院長、庭長享有對案件的審核權，一個案子作出判決要經過層層審批。這種行政化的結構廣為詬病。

“讓審理者裁判，由裁判者負責，是司法規律的客觀要求。”賀小榮説，“四五”改革綱要將完善主審法官、合議庭辦案責任制作為關鍵環節，推動建立權責明晰、權責一致、監督有序、配套齊全的審判權力運行機制。

改革的主要措施一是完善主審法官、合議庭辦案機制，改革裁判文書籤發機制，主審法官獨任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長簽發。二是科學界定合議庭成員的責任，既要確保其獨立發表意見，也要明確其個人意見、履職行為在案件處理結果中的責任。此外，設立法官懲戒委員會，既確保法官的違紀違法行為及時得到懲戒，又保障其辯解、舉證、申請複議和申訴的權利。

“法官獨立審判是基本的司法規律。但現階段我國法官素質參差不齊，改革以後，如果完全由主審法官獨立簽發裁判文書，沒有院、庭長監督把關，會不會造成新的風險？”劉思萱説。

劉思萱的擔憂也是全社會普遍關注的焦點。對此，賀小榮明確表示：“主審法官、合議庭審判責任制與院、庭長對審判監督制約並不是對立關係。”

他介紹，為了確保司法公正，“四五”改革綱要同時提出要進一步完善審判監督制約機制，包括：實行隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配製度；規範院、庭長對重大、疑難、複雜案件的監督機制，建立院、庭長在監督活動中形成的全部文書入卷存檔制度；建立主審法官、合議庭行使審判權與院、庭長行使監督權的全程留痕、相互監督、相互制約機制，確保監督不缺位、監督不越位、監督必留痕、失職必擔責。

“四五”改革綱要發佈之際，正值第三次全國人民法庭工作會議召開。作為基礎中的基礎，人民法庭是當之無愧的改革“試驗田”。

人民法庭受理的案件大多適用簡易程序，以獨任審判為主。最高法院院長周強指出，在人民法庭推行主審法官辦案責任制，有利條件最多、成本消耗最少、作用最明顯、效果最直接。對人員力量較強的中心法庭，可以積極推進這項改革。

如果説深化法院人事管理改革、審判權力運行機制改革是為了破解法院行政化問題，那麼推動省以下地方法院人財物統一管理、探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，則明確指向了法院地方化的頑疾。

立足審判權的中央事權屬性，“四五”改革綱要推出了一系列舉措，如配合中央有關部門，推動省級以下地方法院經費統一管理機制改革；嚴格“收支兩條線”管理，地方各級法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財物，以及追繳的贓款贓物等，統一上繳省級國庫等。

“統管只是依託省一級的制度平台統籌管理，並不是系統內部的‘垂直管理’。上級法院對下級法院仍是監督指導關係，不是領導關係。”賀小榮強調。

在司法管轄制度方面，“四五”改革綱要明確，通過提級管轄和指定管轄，確保行政案件、跨行政區劃的民商事案件和環境保護案件得到公正審理；鞏固鐵路運輸法院管理體制改革成果，將林業法院、農墾法院統一納入國家司法管理體系；建立上級法院在重大、疑難、複雜案件較多的地方派出巡回法庭工作機制；推動在知識產權案件較集中的地區設立知識產權法院。

此外，在加大人權司法保障力度、深化司法公開、明確四級法院職能定位等方面，“四五”改革綱要也提出了一系列新舉措。

北京大學法學院教授傅鬱林認為，司法改革必須“打包”，即改革所涉及的司法核心元素和環節必須同步推進。事實上，“四五”改革綱要的一大特點就是系統性，綱要充分考慮了改革舉措之間的關聯性，內容設置、進度安排等方面相互呼應，確保穩妥有序推進。

記者獲悉，最高法院成立了司法改革領導小組，院長周強擔任組長。最高法院將配套推出的貫徹實施方案，確保“四五”改革綱要確定的各項舉措有序推進。改革將如何迴應公眾對公平正義的期盼？人們拭目以待。

健全法官、司法輔助人員、司法行政人員各自單獨的職務序列

2014年7月9日，最高人民法院公佈了《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》，改革綱要針對行政化嚴重的問題，明確了改革路徑，最重要的一條是：推進法院人員分類管理改革，健全法官、司法輔助人員、司法行政人員各自單獨的職務序列，適當增加司法輔助人員的比例，讓法官從繁瑣的非審判事務中解脱出來。

“分類管理為落實法官單獨序列、法官單獨薪酬創造了條件。落實法官單獨序列後，要將法官等級做實，讓法官的薪酬與法官等級掛鈎，法官的榮譽與法官等級同步，讓法官朝着高級法官、大法官的目標追求。”王利明説。

“為了確保優秀法官願意留在審判一線，最高人民法院將配合中央有關部門，完善法官等級定期晉升機制，建立與法官單獨職務序列配套的薪酬制度，確保不擔任領導職務的一線辦案法官能夠晉升至較高的法官等級、享受較高的薪酬待遇。”賀小榮説。

與法院人員分類管理相配套的是，建立法官員額制度和逐級遴選制度。對此，改革綱要規定，根據法院轄區經濟社會發展狀況、人口數量、案件數量等基礎數據確定法官員額，對各級法院法官統一實行員額管理。在省一級成立法官遴選委員會，建立上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生的工作機制，健全初任法官首先到基層法院任職的機制。

在採訪中，一些法院檢察院幹部職工反映，調研、信息、統計、司法公開等工作都需要人做，分類管理的改革不能讓綜合部門的人吃虧。應該平衡不同類別人員的關係，讓每一個人都有自己的職業前景，形成有序科學的工作合力。

“分類管理的要點是分清類與類之間的職責，特別是審判員與法官助理之間、業務管理與行政管理之間的職責邊界，這是責任制的基礎。”

一些專家學者還建議，儘快修改《法官等級評定暫行規定》、《檢察官等級暫行規定》，不能因為是高職務級別的行政領導而授予高等級別的法官、檢察官。 ^[3]