兩橫三縱

“三縱兩橫”是指以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸的全國城市化戰略格局。我國的國土空間開發模式發生重大轉變，“兩橫三縱”為主的佈局將成為中國城市化戰略。在國新辦舉行的新聞發佈會上，國家發改委副主任徐憲平透露，我國第一個國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》已經制定完畢，將於近日對外發布。 “之所以設置‘兩橫三縱’的發展格局，是考慮在發展東部沿海地區的基礎上提升中西部地區的部分城市羣，以讓整個國家的發展建設更加協調。”

中央城鎮化工作會議2013年12月12日至13日在北京舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在會上發表重要講話。中共中央政治局常委、國務院總理李克強提出推進城鎮化的具體部署，並作總結講話。會議提出推進城鎮化的六項主要任務，對城鎮化總體佈局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰略格局。 ^[1] 

在“兩橫三縱”發展模式的帶動下，最利於中小城市的發展，建立“兩橫三縱”的發展格局後，伴隨交通沿線的城市圈將相應建設完善，東部地區的傳統產業可以往西部轉移，在產業轉移和發展過程中，城市圈將慢慢形成，而城市圈的發展將發揮帶動和輻射作用，讓大城市的發展帶動中小城市的發展。

徐逢賢同時提醒，僅僅有一個區域規劃並不能完全帶動城市的發展，要讓“兩橫三縱”發揮帶動經濟發展的作用，政策方面還需要細則出台。“一方面，相關的城市要加強協調，通過協調讓不同城市之間形成優勢互補，以讓所有城市的經濟都能實現快速和穩定的發展；另一方面，地方政府需要制定詳細的規劃，在政策的支持下，城市發展才能更加快速協調。” ^[2] 

“從當前國情以及城市化進程來看，我國亟須構建‘兩橫三縱’的城市化戰略格局。國家發展與改革委員會秘書長楊偉民在《中國發展報告2010》的首發式上稱，在城市化快速推進過程中，清晰合理的城市化空間佈局導向極為重要。

當前，我國正處於快速城市化時期。我國城市化率年均提高0．9個百分點，是同期世界上城市化規模最大的國家，也是速度最快的國家之一。但隨着城市化的快速發展，一系列由於城市空間佈局不合理而導致的城市化問題也隨之而來。

楊偉民表示，從我國發展的國土空間全局和中華民族的永續發展出發，構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以主要的城市羣地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區和城市為重要組成的“兩橫三縱”城市化戰略格局勢在必行。

國土資源有限，城市化應集中開發

年來，隨着中國城市化進程的加速，城市發展對空間的需求增大，尤其是許多大中城市面臨着城市空間的外向快速擴展以及城市內部空間的頻繁重組。

我國國土空間遼闊，但適宜開發的面積並不寬裕，人均面積就更少。資料顯示，中國約60%的國土空間為山地和高原，且空氣稀薄。適宜城市化開發的面積中扣除必須保護的耕地和已建設空間，今後可用於城市化開發的面積只佔全國陸地國土空間的3%。

我國的城市化可供選擇的地域空間極為有限，如何協調城市化的加速發展帶來的城市空間需求壓力與有限的國土資源之間的矛盾，保障社會經濟的健康和可持續發展，創造宜居的城市環境，是當前迫切需要解決的問題。

對此，楊偉民認為，城市化應在適宜開發的很小一部分國土空間展開，產業集聚佈局、人口集中居住、城鎮密集分佈。構建“兩橫三縱”的城市化戰略格局，在繼續提升環渤海、長江三角洲、珠江三角洲等現有特大城市羣整體功能和國際競爭力基礎上，在其他適宜開發的區域，引導形成若干新的大城市羣和區域性城市羣。

但他強調，我國很多地區存在城市化以行政區為界限以及各級行政區都追求城市化的現象，導致城市化的空間佈局分散，致使我國在城市化發展、經濟佈局以及國土空間開發中出現各種問題。

對此，由中國發展研究基金會發布的《中國發展報告2010》指出，實現城市化是就國家發展的總體而言，並不是每個行政區，每個層級的行政區都要實現城市化。同時，城市化的空間佈局，只能佔據很小的一片國土，大部分國土應該是農業空間和自然生態空間。

該報告提出，我國應在以下六項原則的指導下構建“兩橫三縱”的城市化空間佈局。這些原則主要包括：有利於人口、經濟和資源環境的空間均衡；有利於保持和增強生態產品的提供能力；遵循不同區域的主體功能；充分考慮不同空間的資源環境承載能力；嚴格控制不同區域的開發強度；嚴格控制工業生產空間的低效率擴張，提高城鎮居住空間的比例。

圍繞“兩橫三縱”，着重發展五類城市空間

為更好地促進我國城市化開發，《中國發展報告2010》提出，圍繞“兩橫三縱”的城市化戰略格局，綜合考慮資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力以及政治的、民族的各方面因素，城市化空間佈局應按照特大城市羣、大城市羣、其他城市化地區（大都市區、城市圈、城市帶）、邊境口岸城市、點狀分佈的中小城市和小城鎮五類來考慮，並實行有區別的城市化方針。

該報告提出，我國城市化的空間佈局，應首先優化開發3個特大城市羣，即環渤海（京津冀、遼中南和膠東半島）、長三角、珠三角；其次，重點發展8個大城市羣，即哈長（黑龍江哈大齊和吉林的長吉）、閩東南、江淮、中原、長江中游（長株潭（長沙、株洲、湘潭）、武漢城市圈、昌九（南昌、九江））、關中平原、成渝（成都、重慶）和北部灣，這些大城市羣，應該形成3000萬—6000萬的人口規模，按照每個城市羣平均集中5000萬人口計算，這八大城市羣地區可以集聚4億多城市人口；第三，要培育發展其他城市化地區，即冀中南、太原城市圈、呼包鄂榆、貴陽城市圈、昆明城市圈、藏中南、蘭州—西寧、寧夏沿黃、新疆天山北坡地區等，這些地區除藏中南和寧夏沿黃地區，具備形成1000萬有些甚至可以達到2000萬城市人口規模的條件；第四，壯大陸路邊境口岸城市，如丹東、圖們、綏芬河、黑河、滿洲里、二連浩特、伊寧、喀什、日喀則、瑞麗、河口、憑祥、東興等市；最後，要點狀發展其他中小城市和小城鎮。

楊偉民表示，上述這五類城市空間，未來可以集中10億左右的城市人口，基本可以滿足2030年中國人口達到14．6億人高峯值、城市化達到65%時對城市化空間的需要。 ^[3] 

中央城鎮化工作會議12月12日至13日在京舉行，會議明確了“兩橫三縱”的城市化戰略格局。這一宏觀佈局有助於降低東部沿海特大城市的開發強度，並將幫助西部地區發展為新的經濟增長極。

據介紹，目前我國城鎮化率已超過50%，城市人口首次超過農村人口，土地資源緊缺成為新的瓶頸。這種情況在北京、上海、深圳等經濟發達城市尤為突出。

在城市規劃中，“開發強度”是一個重要指標，是指一個區域中建設空間佔整個空間的比重，形象地説，就是建築物和水泥地面等道路、設施所佔地面的比例。此前，已有專家提出，“比較國際大城市，如倫敦的開發強度是23.7%，日本的平均開發強度是15%，東京的開發強度最高也只有29.4%。但上海的開發強度已達36.5%，如扣除崇明、長興、橫沙等島嶼，估計開發強度為50%，已經很高了。”專家指出，開發強度不是越高越好，這一指標越高，相應的城市農業用地和生態用地會減少，在一定程度上可能會削弱可持續發展能力。

對此，本次中央城鎮化工作會議明確要求，要科學設置開發強度，儘快把每個城市，特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

專家認為，控制開發強度的一個重要措施，即調整空間結構，同時構建“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局。

所謂“兩橫三縱”，即以（歐亞）陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以軸線上其他城市化地區和城市為重要組成的城市化戰略格局。

“之所以設置"兩橫三縱"的發展格局，是考慮在發展東部沿海地區的基礎上，提升中西部地區的部分城市羣，以讓整個國家的發展建設更加協調。”中國社科院經濟研究所高級研究員徐逢賢告訴記者。

徐逢賢認為，“兩橫三縱”的發展模式，最利於中小城市的發展。建立這一發展格局後，伴隨交通沿線的城市圈相應的建設完善，東部地區的傳統產業可以向西部轉移，在產業轉移和發展過程中，新的城市圈將慢慢形成。

中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民認為，“兩橫三縱是一種使經濟和人口更區域集中的格局，這樣才能夠給自然留下更多的空間；是資源利用更加區域集約、高效的格局。同時，一個容納幾千萬人口或者上億人口的大城市羣，本身就可以形成一個相對獨立的比較完整的產業體系，會大大地減少大跨度的物流運輸，相應的物流成本也會大大降低。” ^[4]