上海市生活垃圾管理條例

《上海市生活垃圾管理條例》已由上海市第十五屆人民代表大會第二次會議於2019年1月31日通過，現予公佈，自2019年7月1日起施行。

上海市第十五屆人民代表大會

第二次會議主席團 ^[3] 

第一條為了加強本市生活垃圾管理，改善人居環境，促進城市精細化管理，維護生態安全，保障經濟社會可持續發展，根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國循環經濟促進法》《城市市容和環境衞生管理條例》等法律、行政法規，結合本市實際，制定本條例。

第二條本市行政區域內生活垃圾的源頭減量、投放、收集、運輸、處置、資源化利用及其監督管理等活動，適用本條例。

本條例所稱的生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢棄物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢棄物。

第三條本市以實現生活垃圾減量化、資源化、無害化為目標，建立健全生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置的全程分類體系，積極推進生活垃圾源頭減量和資源循環利用。

本市生活垃圾管理工作，遵循政府推動、全民參與、市場運作、城鄉統籌、系統推進、循序漸進的原則。

第四條本市生活垃圾按照以下標準分類：

（一）可回收物，是指廢紙張、廢塑料、廢玻璃製品、廢金屬、廢織物等適宜回收、可循環利用的生活廢棄物；

（二）有害垃圾，是指廢電池、廢燈管、廢藥品、廢油漆及其容器等對人體健康或者自然環境造成直接或者潛在危害的生活廢棄物；

（三）濕垃圾，即易腐垃圾，是指食材廢料、剩菜剩飯、過期食品、瓜皮果核、花卉綠植、中藥藥渣等易腐的生物質生活廢棄物；

（四）幹垃圾，即其它垃圾，是指除可回收物、有害垃圾、濕垃圾以外的其它生活廢棄物。

生活垃圾的具體分類標準，可以根據經濟社會發展水平、生活垃圾特性和處置利用需要予以調整。

第五條市人民政府應當加強對本市生活垃圾管理工作的領導，建立生活垃圾管理工作綜合協調機制，統籌協調生活垃圾管理工作。

市綠化市容部門是本市生活垃圾管理的主管部門，負責本市生活垃圾管理工作的組織、協調、指導和監督。

市發展改革部門負責制定促進生活垃圾源頭減量、資源化利用以及無害化處置的政策，協調生產者責任延伸制度的落實，研究完善生活垃圾處理收費機制。

市房屋管理部門負責督促物業服務企業履行生活垃圾分類投放管理責任人義務。

市生態環境部門負責生活垃圾處理污染防治工作的指導和監督。

市城管執法部門負責對查處違反生活垃圾分類管理規定行為的指導和監督。

本市住房城鄉建設、商務、財政、規劃、經濟信息化、教育、民政、農業農村、科技、衞生健康、文化旅遊、市場監管、郵政、機關事務管理等部門按照各自職責，協同實施本條例。

第六條區人民政府負責所轄區域內生活垃圾管理工作，並建立相應的綜合協調機制。

區綠化市容部門負責所轄區域內生活垃圾管理工作的具體組織、協調、指導和監督。區發展改革、房屋管理、生態環境、城管執法等部門按照各自職責，協同推進所轄區域內生活垃圾管理工作。

鄉鎮人民政府、街道辦事處負責所轄區域內生活垃圾分類投放、分類駁運以及相關的分類收集等日常管理工作的具體落實。

第七條單位和個人應當積極參與綠色生活行動，減少生活垃圾產生，履行生活垃圾分類投放義務，並承擔生活垃圾產生者責任。

本市按照誰產生誰付費的原則，逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度。具體辦法由市人民政府另行制定。

第八條本市實行區域生活垃圾處置總量控制制度。市人民政府根據本市生活垃圾全程分類管理要求，結合各區人口規模以及經濟社會發展水平，制定各區生活垃圾處置總量控制計劃。各區人民政府應當按照本區生活垃圾處置總量控制計劃，落實生活垃圾減量和資源化利用措施。

第九條本市各級人民政府及其相關部門應當採取有效措施，加強生活垃圾源頭減量、全程分類管理、資源化利用的宣傳教育，提高市民生活垃圾分類意識，普及生活垃圾分類知識，推動形成全社會共同參與的良好氛圍。

第十條本市支持政府部門、企事業單位、社會團體運用科技手段，逐步提高生活垃圾分類投放、收集、運輸、處置以及管理運行的智能化水平。

本市支持生活垃圾源頭減量、分類投放、就地處置、資源化利用等方面的新技術、新工藝、新材料、新裝備的研發和應用。

第十一條市、區人民政府編制國民經濟和社會發展規劃，應當將推進生活垃圾源頭減量、全程分類、資源化利用、無害化處置作為重要內容。

本市有關部門組織編制的城鄉規劃、土地利用規劃，應當統籌考慮減少生活垃圾產生量、促進生活垃圾資源化利用和無害化處置。

第十二條市綠化市容部門應當根據國民經濟和社會發展規劃，組織編制本市生活垃圾管理專項規劃。生活垃圾管理專項規劃應當包括生活垃圾管理的指導原則和目標任務，生活垃圾轉運、處置、回收利用設施的佈局，規劃實施的保障措施等內容。

市、區綠化市容部門應當會同規劃部門組織編制生活垃圾轉運、處置、回收利用設施規劃（以下簡稱生活垃圾處理設施專項規劃）。

第十三條市、區綠化市容部門應當根據生活垃圾處理設施專項規劃，制定生活垃圾處理設施年度建設計劃並組織實施。

市、區發展改革、規劃等部門應當將生活垃圾處理設施年度建設計劃所需資金和土地，分別納入年度投資計劃和年度土地供應計劃。

經確定的生活垃圾轉運、處置、回收利用設施用地，未經法定程序，不得改變用途。

第十四條新建、改建或者擴建住宅、公共建築、公共設施等建設工程，應當按照國家和本市標準配套建設生活垃圾收集設施。配套生活垃圾收集設施應當與主體工程同步設計、同步建設、同步驗收、同步使用。

已有的生活垃圾收集設施不符合生活垃圾分類標準的，應當予以改造。

第十五條市、區綠化市容部門應當按照規定推進可回收物回收服務點、中轉站和集散場建設。

鼓勵社會資本參與本市可回收物收集、運輸設施建設。

第十六條市、區人民政府應當統籌環境保護、資源節約與生產生活安全等要求，建立涵蓋生產、流通、消費等領域的各類生活垃圾源頭減量工作機制。

第十七條企業應當遵守國家有關清潔生產的規定，優先選擇易回收、易拆解、易降解、無毒無害或者低毒低害的材料和設計方案，生產廢棄物產生量少、可循環利用的產品。

第十八條市、區市場監管部門應當按照國家和本市有關法律、法規的規定，做好產品包裝物減量的監督管理工作。

企業對產品的包裝應當合理，包裝的材質、結構和成本應當與內裝產品相適應，減少包裝廢棄物的產生。

第十九條市市場監管、郵政部門應當制定本市快遞業綠色包裝標準，促進快遞包裝物的減量化和循環使用。

快遞企業在本市開展經營活動的，應當使用電子運單和環保箱（袋）、環保膠帶等環保包裝。鼓勵寄件人使用可降解、可循環使用的環保包裝。

電子商務企業在本市開展經營活動的，應當提供多種規格封裝袋、可循環使用包裝袋等綠色包裝選項，並運用計價優惠等機制，引導消費者使用環保包裝。

第二十條市農業農村、商務等部門應當加強對果蔬生產基地、農貿市場、標準化菜場、超市的管理，積極推行淨菜上市。

新建農貿市場、標準化菜場的，應當按照標準同步配置濕垃圾就地處理設施。已建成的農貿市場、標準化菜場濕垃圾產生量達到一定規模的，應當按照標準配置濕垃圾就地處理設施。鼓勵產生濕垃圾的其他單位配置濕垃圾就地處理設施。

市綠化市容部門應當會同市市場監管、生態環境、商務等部門組織編制濕垃圾就地處理設施配置標準。

第二十一條黨政機關、事業單位應當帶頭使用有利於保護環境的產品、設備和設施，提高再生紙的使用比例，減少使用一次性辦公用品，內部辦公場所不得使用一次性杯具。

政府採購應當按照規定，優先採購可循環利用的產品。

鼓勵企業、社會團體節約使用和重複利用辦公用品，減少使用一次性杯具。

第二十二條鼓勵單位和個人使用可循環利用的產品，通過線上、線下交易等方式，促進閒置物品再使用。

餐飲服務提供者應當在餐飲服務場所設置節儉消費標識，提示消費者適量點餐。餐飲服務提供者和餐飲配送服務提供者不得主動向消費者提供一次性筷子、調羹等餐具。

旅館經營單位不得主動向消費者提供客房一次性日用品。

本條第二款、第三款所指的一次性物品，應當有利於保護環境。

第二十三條市綠化市容部門應當會同市商務、生態環境等部門制定生活垃圾具體分類目錄，並向社會公佈。

市綠化市容部門應當提供多種形式的便捷查詢服務，指導單位和個人準確分類投放生活垃圾。

第二十四條產生生活垃圾的單位和個人是生活垃圾分類投放的責任主體，應當將生活垃圾分別投放至相應的收集容器。其中，可回收物還可以交售至可回收物回收服務點或者其他可回收物回收經營者。

本市逐步推行生活垃圾定時定點分類投放制度。

第二十五條本市實行生活垃圾分類投放管理責任人（以下簡稱“管理責任人”）制度，管理責任人按照下列規定確定：

（一）黨政機關、企事業單位、社會團體等單位的辦公和生產經營場所，由業主委託物業服務企業實施物業管理的，物業服務企業為管理責任人；由業主自行管理的，業主為管理責任人。

（二）住宅小區由業主委託物業服務企業實施物業管理的，物業服務企業為管理責任人。農村居民點，村民委員會為管理責任人。

（三）道路、廣場、公園、公共綠地等公共場所，管理部門或者管理部門委託的服務單位為管理責任人；機場、客運站、軌道交通站點以及旅遊、文化、體育、娛樂、商業等公共場所，經營管理單位或者經營管理單位委託的物業服務企業為管理責任人。

按照前款規定無法確定管理責任人的，由所在地鄉鎮人民政府、街道辦事處確定管理責任人。

鄉鎮人民政府和街道辦事處應當對所轄區域內管理責任人履行管理責任的情況進行監督。

第二十六條管理責任人應當按照下列規定設置生活垃圾分類收集容器：

（一）黨政機關、企事業單位、社會團體等單位的辦公或生產經營場所應當設置可回收物、有害垃圾、濕垃圾、幹垃圾四類收集容器。

（二）住宅小區和農村居民點應當在生活垃圾收集運輸交付點設置可回收物、有害垃圾、濕垃圾、幹垃圾四類收集容器；在其他公共區域設置收集容器的，濕垃圾、幹垃圾兩類收集容器應當成組設置。

（三）公共場所應當設置可回收物、幹垃圾兩類收集容器；但濕垃圾產生量較多的公共場所，應當增加設置濕垃圾收集容器。

市綠化市容部門應當制定分類收集容器設置規範，並向社會公佈。收集容器的顏色、圖文標識應當統一規範、清晰醒目、易於辨識。

鼓勵管理責任人根據可回收物、有害垃圾的種類和處置利用需要，細化設置收集容器。

第二十七條管理責任人應當對投放人的分類投放行為進行指導，發現投放人不按分類標準投放的，應當要求投放人改正。投放人拒不改正的，管理責任人可以向所在地的鄉鎮人民政府或者街道辦事處舉報。

管理責任人應當將需要駁運的生活垃圾，分類駁運至生活垃圾收集運輸交付點。

管理責任人按照規定履行管理職責的，有關單位和個人應當予以配合。

第二十八條從事有害垃圾、濕垃圾、幹垃圾經營性收集、運輸的單位和濕垃圾、幹垃圾經營性處置的單位，應當按照國家規定取得生活垃圾經營服務許可證。從事有害垃圾處置活動的單位應當依法取得危險廢物經營許可證。

市或者區綠化市容部門以及鄉鎮應當與通過政府採購等方式確定的可回收物、有害垃圾、濕垃圾、幹垃圾的收集、運輸單位（以下簡稱收集、運輸單位）以及濕垃圾、幹垃圾的處置單位，簽訂收集、運輸服務協議以及處置服務協議。

第二十九條收集、運輸單位應當按照下列規定，對生活垃圾進行分類收集、運輸：

（一）對可回收物、有害垃圾實行定期或者預約收集、運輸；

（二）對濕垃圾實行每日定時收集、運輸；

（三）對幹垃圾實行定期收集、運輸。

收集、運輸單位發現所交的生活垃圾不符合分類標準的，應當要求改正；拒不改正的，收集、運輸單位可以拒絕接收，同時應當向所在地鄉鎮人民政府或者街道辦事處報告，由鄉鎮人民政府或者街道辦事處及時協調處理。

管理責任人發現收集、運輸單位違反分類收集、運輸要求的，可以向鄉鎮人民政府或者街道辦事處舉報。

第三十條收集、運輸單位應當執行行業規範和操作規範，並遵守下列規定：

（一）使用專用車輛、船舶分類運輸生活垃圾；專用車輛、船舶應當清晰標示所運輸生活垃圾的類別，實行密閉運輸，並安裝在線監測系統。

（二）不得將已分類投放的生活垃圾混合收集、運輸，不得將危險廢物、工業固體廢物、建築垃圾等混入生活垃圾。

（三）按照要求將需要轉運的生活垃圾運輸至符合條件的轉運場所。

第三十一條市、區綠化市容部門應當完善可回收物回收體系建設，加強對可回收物回收簽約單位以及其他回收經營者回收活動的指導、管理和監督。市綠化市容部門應當會同有關部門編制併發布可回收物回收指導目錄，制定低價值可回收物回收扶持政策。

鼓勵採用“互聯網+回收”、智能回收等方式，增強可回收物投放、交售的便捷性。

其他可回收物回收經營者在收集、運輸可回收物過程中，應當採取覆蓋、圍擋、保潔等有效措施，保持環境衞生整潔，不得造成環境污染。

第三十二條轉運設施的設置應當符合環保要求和技術規範，並按照規定辦理環保等有關審批手續。

生活垃圾轉運產生的滲濾液，應當按照國家和本市水污染物排放標準處理後排放。

第三十三條有害垃圾、濕垃圾、幹垃圾處置單位（以下簡稱處置單位）應當按照分類標準接收生活垃圾，發現所交的生活垃圾不符合分類要求的，應當要求改正；拒不改正的，可以拒絕接收，同時應當向市或區綠化市容部門報告，由市或區綠化市容部門及時協調處理。

有害垃圾、濕垃圾、幹垃圾應當按照下列方式進行分類利用處置：

（一）有害垃圾採用高温處理、化學分解等方式進行無害化處置；

（二）濕垃圾採用生化處理、產沼、堆肥等方式進行資源化利用或者無害化處置；

（三）幹垃圾採用焚燒等方式進行無害化處置。

第三十四條處置單位應當執行行業規範和操作規範，並遵守下列規定：

（一）保持生活垃圾處置設施、設備正常運行，對接收的生活垃圾及時進行處置；

（二）按照技術標準分類處置生活垃圾，不得將已分類的生活垃圾混合處置；

（三）對廢水、廢氣、廢渣、噪聲以及周邊土壤污染等進行處理，並按照規定進行環境修復；

（四）定期向綠化市容部門報送接收、處置生活垃圾的來源、數量、類別等信息。

第三十五條市發展改革部門應當會同有關部門制定循環經濟發展扶持政策，對符合本市城市功能需要、符合相關產業發展導向的可回收物回收利用項目予以支持，並推進循環經濟產業園建設。

第三十六條可回收物回收經營者應當按照國家和本市有關要求，將可回收物交由可回收物利用企業進行資源化利用。

市商務、經濟信息化、綠化市容部門應當對可回收物資源化利用活動進行指導、協調和監督。

第三十七條對列入國家強制回收目錄的產品和包裝物，生產者、銷售者應當按照規定進行回收和處理。鼓勵生產者、銷售者通過自主回收、聯合回收或者委託回收等模式，提高廢棄產品和包裝物的回收再利用率。

市郵政部門應當指導在本市開展經營活動的快遞企業建立健全多方協同的包裝物回收再利用體系。

第三十八條市綠化市容、農業農村部門應當會同市市場監管部門研究制定本市濕垃圾資源化利用標準，鼓勵和支持開展濕垃圾資源化利用團體標準、企業標準的研究制定和推廣實施工作。

本市相關政府部門應當支持在公共綠地、公益林的土壤改良中優先使用濕垃圾資源化利用產品，支持符合標準的濕垃圾資源化利用產品在農業生產領域的推廣應用。

農村地區應當就地就近對濕垃圾進行資源化利用；鼓勵黨政機關、企事業單位、社會團體、住宅小區將濕垃圾處理後用於單位綠化、居住區綠化、家庭園藝。

第三十九條幹垃圾焚燒產生的熱能應當通過發電、供熱等方式進行利用。在符合環保要求的情況下，鼓勵對爐渣、飛灰等進行綜合利用，鼓勵具備條件的企業協同處置幹垃圾。

第四十條市、區人民政府及其相關部門和工會、共青團、婦聯等組織應當通過多種方式，廣泛開展社會動員，推動全社會共同參與生活垃圾管理工作。

綠化市容、生態環境等部門應當設立生活垃圾科普教育基地，面向社會普及生活垃圾分類知識。本市大型生活垃圾處理設施運營單位應當設立公眾開放日，接待社會公眾參觀。

教育部門應當將生活垃圾分類知識納入本市幼兒園、中小學校、高等院校教育內容，組織開展生活垃圾分類教育和實踐等活動。

新聞媒體應當持續開展生活垃圾管理法規和生活垃圾分類知識的公益宣傳，對違反生活垃圾管理的行為進行輿論監督。

第四十一條本市建立健全以居民區、村黨組織為領導核心，居民委員會或者村民委員會、業主委員會、物業服務企業、業主等共同參與的工作機制，共同推進生活垃圾管理工作。

居民委員會、村民委員會應當配合鄉鎮人民政府和街道辦事處做好生活垃圾源頭減量和分類投放的組織、動員、宣傳、指導工作。倡導居民委員會和村民委員會將生活垃圾分類要求納入居民公約和村規民約。

鄉鎮人民政府和街道辦事處應當將生活垃圾管理納入基層社會治理工作，加強組織協調和指導。

第四十二條鼓勵通過積分兑換等多種方式，促進單位和個人形成生活垃圾分類投放的良好行為習慣。

鼓勵志願服務組織和志願者開展生活垃圾分類投放的宣傳、示範等活動。

市、區人民政府及其相關部門，鄉鎮人民政府、街道辦事處可以通過購買服務方式，支持各類社會組織參與生活垃圾管理活動。

第四十三條本市循環經濟、市容環衞、物業管理、旅遊旅館、餐飲烹飪、家政服務、商業零售等領域的相關行業協會應當制定行業自律規範，開展行業培訓和評價，共同推進生活垃圾管理工作。

第四十四條鼓勵和引導各類市場主體參與生活垃圾源頭減量和分類投放、收集、運輸、處置以及資源化利用等活動。

第四十五條本市文明城區、文明社區、文明小區、文明村鎮、文明單位、文明校園等羣眾性精神文明創建活動和衞生單位、衞生社區（村）等衞生創建活動，應當將生活垃圾分類管理相關情況納入評選標準。

第四十六條本市實行生活垃圾管理社會監督員制度。市、區綠化市容部門應當向社會公開選聘生活垃圾管理社會監督員，參與生活垃圾全過程管理的監督工作。

任何單位和個人有權將違反生活垃圾管理規定的行為通過市民熱線或者直接向相關部門投訴和舉報，有關部門應當按照規定處理。

第四十七條對在生活垃圾管理工作中做出突出貢獻和優異成績的單位和個人，按照國家和本市評比表彰有關規定，給予表彰獎勵。

第四十八條本市建立生活垃圾源頭減量、全程分類、資源化利用、無害化處置的監督檢查制度，有關部門應當及時向社會公開檢查情況和處理結果，並接受社會監督。

市、區綠化市容部門應當對本市生活垃圾分類情況進行定期評估，評估報告應當向社會公佈。

第四十九條市、區生態環境部門應當按照規定，對生活垃圾處理過程中產生的廢水、廢氣、廢渣、噪聲等污染物排放以及周邊土壤污染情況進行監督。

第五十條市、區綠化市容部門應當會同商務、生態環境、市場監管、城管執法等部門建立生活垃圾全過程管理信息系統。

生活垃圾分類收集、運輸活動應當納入城市網格化管理。

第五十一條市、區綠化市容部門應當編制生活垃圾處理應急預案，建立生活垃圾收集、運輸和處置應急機制。

發生突發性事件造成生活垃圾無法正常收集、運輸或者處置的，生活垃圾收集、運輸單位或者處置單位應當立即向市或者區綠化市容部門報告，由市或者區綠化市容部門按照應急預案及時組織處理。

第五十二條本市實行生活垃圾跨區域處置環境補償制度，生活垃圾處置導出區應當向生活垃圾處置導入區支付環境補償資金。生活垃圾跨區域處置環境補償的具體辦法，由市人民政府制定。

第五十三條市、區人民政府應當建立和完善本市生活垃圾管理的綜合考核制度，將生活垃圾處置總量控制要求作為綜合考核的重要內容。

生活垃圾管理綜合考核結果應當納入市、區人民政府對所屬部門、下一級人民政府的績效考核內容。

第五十四條有下列情形之一的，有關部門應當根據《上海市社會信用條例》相關規定，將單位和個人違反生活垃圾管理規定的信息歸集到本市公共信用信息平台，並依法對失信主體採取懲戒措施：

（一）不履行生活垃圾分類義務且拒不改正，造成嚴重不良影響的；

（二）阻礙執法部門履行職責，造成嚴重後果的；

（三）法律、法規規定的其他情形。

市市場監管部門應當依照法律、法規規定，將綠化市容部門提交的生活垃圾收集、運輸單位和處置單位的評議結果，納入企業信用信息公示系統。

市房屋管理部門應當將鄉鎮人民政府、街道辦事處、城管執法部門提交的物業服務企業履行分類投放管理責任情況，納入物業服務企業信用管理體系。

第五十五條違反本條例規定的行為，法律、行政法規有處理規定的，從其規定。

第五十六條違反本條例第二十條第二款規定，農貿市場、標準化菜場未按照標準配置濕垃圾就地處理設施的，由市場監管部門責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款。

違反本條例第二十二條第二款規定，餐飲服務提供者或者餐飲配送服務提供者主動向消費者提供一次性筷子、調羹等餐具的，由市場監管部門責令限期改正；逾期不改正的，處五百元以上五千元以下罰款。

違反本條例第二十二條第三款規定，旅館經營單位主動向消費者提供客房一次性日用品的，由文化旅遊部門責令限期改正；逾期不改正的，處五百元以上五千元以下罰款。

第五十七條單位違反本條例第二十四條第一款規定，未將生活垃圾分別投放至相應收集容器的，由城管執法部門責令立即改正；拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款。

個人違反本條例第二十四條第一款規定，將有害垃圾與可回收物、濕垃圾、幹垃圾混合投放，或者將濕垃圾與可回收物、幹垃圾混合投放的，由城管執法部門責令立即改正；拒不改正的，處五十元以上二百元以下罰款。

第五十八條違反本條例第二十六條第一款規定，管理責任人未按照要求設置收集容器、設施的，由城管執法部門責令限期改正；逾期不改正的，處五百元以上五千元以下罰款。

違反本條例第二十七條第二款規定，管理責任人未分類駁運的，由城管執法部門責令立即改正；拒不改正的，處五百元以上五千元以下罰款。

第五十九條違反本條例第二十八條第一款規定，擅自從事有害垃圾、濕垃圾、幹垃圾經營性收集、運輸，以及濕垃圾、幹垃圾經營性處置活動的，由城管執法部門責令停止違法行為，並處三萬元以上十萬元以下罰款。

第六十條收集、運輸單位不遵守相關規定的，由城管執法部門按照下列規定處罰：

（一）違反本條例第三十條第一項規定，未使用專用車輛、船舶，未清晰標示所運輸生活垃圾的類別、未實行密閉運輸或者未安裝在線監測系統的，責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；情節嚴重的，吊銷其生活垃圾經營服務許可證。

（二）違反本條例第三十條第二項規定，將已分類投放的生活垃圾混合收集、運輸，或者將危險廢物、工業固體廢物、建築垃圾等混入生活垃圾的，責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；情節嚴重的，吊銷其生活垃圾經營服務許可證。

（三）違反本條例第三十條第三項規定，未按照要求將生活垃圾運輸至符合條件的轉運場所的，責令限期改正；逾期不改正的，處一萬元以上十萬元以下罰款。

第六十一條處置單位不遵守相關規定的，由城管執法部門按照下列規定處罰：

（一）違反本條例第三十四條第一項規定，未保持生活垃圾處置設施、設備正常運行，影響生活垃圾及時處置的，責令限期改正；逾期不改正的，處五萬元以上五十萬元以下罰款。

（二）違反本條例第三十四條第二項規定，未按照要求分類處置生活垃圾的，責令限期改正；逾期不改正的，處五萬元以上五十萬元以下罰款；情節嚴重的，吊銷其生活垃圾經營服務許可證。

第六十二條違反本條例規定，各級人民政府、有關行政管理部門及其工作人員有下列行為之一的，由所在單位或者其上級主管部門依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分：

（一）未按照規定履行生活垃圾源頭減量以及分類投放、收集、運輸、處置、利用的監督管理職責的；

（二）未按照要求落實生活垃圾處理設施建設的；

（三）接到相關投訴、舉報，未依法調查處理的；

（四）其他翫忽職守、濫用職權、徇私舞弊的。

第六十三條以下生活垃圾的投放、收集、運輸、處置按下列規定執行：

（一）餐飲服務、單位供餐等活動中產生的餐廚垃圾和餐廚廢棄油脂，應當按本市相關規定單獨投放至餐廚垃圾和餐廚廢棄油脂收集容器，經分類收集、運輸後實行資源化利用。

（二）廢舊傢俱等體積大、整體性強的大件垃圾，可以預約可回收物回收經營者進行回收，或者投放至管理責任人指定的場所，經分類收集、運輸並拆分再處理後，實行資源化利用或者無害化處置。

（三）日常生活或者為日常生活提供服務的活動中廢棄的電器電子產品，體積較小的應當投入可回收物收集容器，體積較大的應當按照大件垃圾的管理要求予以回收，並按照國家有關廢棄電器電子產品的規定進行處置。

第六十四條工業固體廢物、危險廢物的投放、收集、運輸和處置，按照國家相關規定處理。

建設工程新建、改建、擴建、修繕或者拆除中產生的棄料和其他廢棄物，以及房屋裝飾裝修過程中產生的棄料和其他廢棄物，其投放、收集、運輸和處置，按照國家和本市建築垃圾相關規定處理。

第六十五條本條例自2019年7月1日起施行。 ^[2-3] 

各位代表：

我受市人大常委會的委託，對《上海市生活垃圾管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下説明。

一、關於立法的必要性

隨着經濟社會發展、城市規模擴大，本市生活垃圾的產生量不斷增加，2018年全市每日生活垃圾清運量接近2.6萬噸，年均生活垃圾產生量超過900萬噸，給資源環境和經濟社會可持續發展帶來很大壓力。市委、市政府高度重視生活垃圾管理工作，1996年以來本市開展了多輪生活垃圾分類試點，並於2000年成為國家首批生活垃圾分類試點城市。市政府連續七年將生活垃圾分類減量列入實事項目，2014年出台政府規章《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》。市人大常委會始終重視以法治方式推進生活垃圾管理工作，2017年將《上海市生活垃圾管理條例》列為重點調研項目，2018年將該項目列為正式立法項目。

（一）制定條例是貫徹落實黨中央、國務院普遍推行生活垃圾分類制度部署要求的需要。十八大以來，黨中央、國務院高度重視生活垃圾管理工作。習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上對普遍推行垃圾分類制度作出了重要指示，要求北京、上海等城市要向國際水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國做出表率。國務院2017年出台了《生活垃圾分類制度實施方案》，進一步明確上海等46個城市要在2020年底前，先行實施生活垃圾強制分類。為了落實中央要求，有必要制定相應地方性法規，保障本市生活垃圾減量化、資源化、無害化的管理目標順利推進。

（二）制定條例是提升城市管理水平和文明水平，建設卓越的全球城市的需要。通過地方立法推行生活垃圾分類制度，規範生活垃圾分類投放、收集、運輸、處置各個環節，完善源頭減量和資源化利用的各項措施，有助於改善城市人居環境、維護生態安全，建設更加美麗的生態之城；有助於提升城市精細化管理整體水平，促進經濟社會可持續發展；有助於增強社會公眾建設生態文明的責任意識，展現上海現代化國際大都市的文明形象，併為建設卓越的全球城市創造有利條件。

（三）制定條例是總結本市生活垃圾管理實踐，全面推進生活垃圾全程分類管理工作的需要。經過多年實踐，本市生活垃圾管理工作在堅持全程管控、確保系統推進、推動社會參與等方面取得了不少有益的經驗。這些經驗需要通過地方立法將其制度化、法治化。同時，本市生活垃圾管理工作還存在着全程分類管理體系不健全、基礎設施建設和改造有待加快推進、源頭減量和資源化利用水平有待提高等問題，亟需學習和借鑑國際國內先進經驗，發揮立法智慧破解難題，推動本市生活垃圾管理工作全面深入開展。

二、關於條例草案的起草修改過程

建立生活垃圾全程管理制度，是本市的一項重大舉措，需要全市上下增進共識、形成合力。為此，本屆市人大常委會第八次會議決定將條例草案提請本次代表大會審議。

條例草案提請代表大會審議前，常委會堅持地方立法與政府工作同步推動，做了大量認真細緻的準備工作。一是發揮立法主導作用，推動解決難點問題。常委會提前介入法規起草工作，建立由市人大常委會和市政府相關領導為雙組長的立法工作領導小組，全力主導推進立法工作。收到市政府的法規案後，先後在9月、11月、12月的常委會會議上三次對條例草案充分審議，對條例草案的框架結構以及關鍵條款反覆打磨。常委會還會同市政府對生活垃圾規劃編制、回收體系建設等難點問題進行了四次專題協調。二是發揮代表主體作用，組織代表深度參與立法工作。連續兩年將生活垃圾分類管理作為市、區兩級人大代表下社區活動的主題，聽取市民意見近兩萬人次，併發放三萬餘份調查問卷。三次徵求全體市人大代表對條例草案的意見，共有270多位代表提出380多條意見建議，其中50多條意見建議被採納。先後組織150多位市人大代表參加立法實地調研和代表論壇。三是注重開門立法，彙集各方智慧。將條例草案通過媒體向社會公佈，共收到280多條修改建議。聚焦實踐中的堵點問題和關鍵條款，深入本市10多個區、40多個住宅小區、20多家企業開展立法調研。在虹橋街道舉行立法聽證會，就生活垃圾分類標準、收集容器設置、大件垃圾管理三項內容，在居民“家門口”直接聽取意見。赴廣州、寧波、杭州、廈門、大連、青島等城市考察學習立法和工作經驗。

三、關於條例草案的主要修改思路和框架

習近平總書記去年11月在上海考察時指出，“垃圾分類工作就是新時尚，垃圾綜合處理需要全民參與，上海要把這項工作抓緊抓實辦好”。總書記的要求，對上海既是壓力更是動力。我們必須充分認識這項工作的重大意義，全力予以推進。同時，我們也看到，生活垃圾分類管理涉及到人們行為習慣的改變，“新時尚”的形成需要一個長期的過程。日本、德國等國家生活垃圾精細化治理都是經歷了幾十年，甚至更長時間的努力，才有今天的成就。因此，要在全市層面建立和推行生活垃圾全程管理制度，必然是一場攻堅戰、持久戰。在這樣的背景下由市人民代表大會開展生活垃圾管理立法工作，既是動員全市力量，在法治框架內推進垃圾管理、把改革發展決策同立法決策更好結合起來的需要，也是充分發揮地方立法功能，通過立法對垃圾管理工作進行主動謀劃、全面推進的需要。

據此，條例草案的修改遵循了以下思路：一是注重立法引領推動。考慮到本市生活垃圾管理工作與立法工作處於同步推進階段，條例草案一方面在管理理念等方面與國際水平對接，另一方面根據本市實際，對一些看得準、有共識的管理要求予以固化，對一些還在探索的內容着重規定其工作目標和方向，以便為實踐創新預留空間。二是注重全過程綜合治理。條例草案按照到2020年底本市生活垃圾“減量化、資源化、無害化”達到國內領先水平的目標，在建立健全全程分類體系的同時，分設促進源頭減量、資源化利用專章，將管理範疇向兩端有效延伸。三是注重建立全社會責任體系。條例草案重點對全過程管理各環節主體的責任作了明確，力求建立橫向到邊、縱向到底，垃圾產生者、政府部門、管理責任人、收運處置單位、社會組織各司其職、各盡其責的全社會責任體系。四是注重激勵與約束並舉。生活垃圾分類行為習慣的養成，不可能一蹴而就，需要多管齊下。為此，條例草案既注重發揮宣傳教育的功能，堅持完善正向激勵機制，又對違反管理要求的行為設定必要的處罰，引導單位和個人自覺履行生活垃圾管理義務。五是注重體現上海特色。作為超大型城市，近年來上海在創新社會治理、加強基層建設、提高城市精細化管理水平上有許多經驗，在建設智慧政府上有新的舉措，在科技成果策源、科技成果應用上有不少積累。為此，條例草案對在生活垃圾管理中如何發揮本市基層社會治理、政府管理以及科技創新等優勢提出相應要求。

經過反覆修改，最終形成的條例草案共十章六十五條，分為四大板塊。第一章構成第一板塊，明確了立法目的依據、生活垃圾的定義、管理原則、分類標準、政府職責、垃圾產生者責任等內容。第二章至第六章構成第二板塊，明確了生活垃圾相關規劃的編制、促進源頭減量的主要措施、資源化利用體系的構建以及建立分類投放、收集、運輸、處置全程分類體系的要求，包括各環節的責任、相互制約監督措施。第七章、第八章構成第三板塊，明確了完善社會動員體系、加強監督管理等內容。第九章、第十章構成第四板塊，明確了法律責任和施行日期，並對三類特殊生活垃圾以及非生活垃圾的法律適用作出指引性規定。

四、需要重點説明的幾個問題

（一）關於生活垃圾分類標準。生活垃圾分類標準直接影響到生活垃圾分類管理的效果。生活垃圾分類標準的確定，既要堅持科學性，又要兼顧可操作性，是目前各地生活垃圾管理立法面臨的共同難題。本市生活垃圾分類標準歷經幾次變化，到2011年確定為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、幹垃圾的“四分法”，並在2014年的政府規章中予以固化。在本次立法過程中，常委會採取問卷調查、立法聽證等方式對此作了重點調研，多數市民對“四分法”表示了認可，認為“四分法”雖然不盡完美，但已是約定俗成。為此，條例草案沿用了這一分類標準。同時，根據各方意見，對四類垃圾的名稱以及具體表述作了進一步釐清：一是部分市民反映濕垃圾、幹垃圾的概念不易理解，為此條例草案註明濕垃圾即易腐垃圾，幹垃圾即可回收物、有害垃圾、濕垃圾以外的其他垃圾。二是對可回收物、有害垃圾、濕垃圾的常見種類作了列舉，為了在起步階段方便市民投放、降低市民分類投放的辨識難度，條例草案對種類的列舉採取了化繁就簡的原則。三是明確可以根據經濟社會發展水平、生活垃圾特性等對分類標準予以細化調整，為今後進一步完善預留空間。

（二）關於政府管理職責。推進生活垃圾全過程管理，各級政府及其有關部門責無旁貸。為此，條例草案確立了條塊結合、以塊為主的管理模式：一是在市級層面，強調市政府要加強對本市生活垃圾管理工作的領導，明確市綠化市容部門是本市生活垃圾管理的主管部門，負責相關工作的組織、協調、指導和監督，並明確了市相關部門的職責。二是在區級層面，明確區政府負責所轄區域內生活垃圾管理工作，區綠化市容部門承擔相應的具體工作。三是在街鎮層面，順應管理職責重心下沉的要求，規定鄉鎮人民政府、街道辦事處負責相關工作的具體落實。同時，還在“規劃與建設”、“監督管理”兩章中，對政府部門編制生活垃圾管理專項規劃、推進生活垃圾處理設施建設等提出要求，對健全監督檢查制度、完善網格化管理、強化績效考核等予以明確。

（三）關於促進源頭減量。源頭減量是生活垃圾綜合治理的重要內容，也是當前推進生活垃圾全過程管理的薄弱環節和難點問題。循環經濟促進法、清潔生產促進法、電子商務法等法律對促進源頭減量都有相應要求，但大多為倡導性規定。為了提高源頭減量措施的剛性，市政府在法規起草過程中開展了多次協調，條例草案中針對特定對象提出了強制性要求：一是要求積極推進產品包裝物、快遞包裝物減量工作。二是規定農貿市場、標準化菜場應當按照要求配置濕垃圾就地處理設施。三是在綠色辦公、綠色消費方面，將減少一次性用品使用作為着力點，規定黨政機關、事業單位內部辦公場所不得使用一次性杯具，旅館不得主動提供客房一次性日用品，餐飲服務提供者和餐飲配送服務提供者不得主動提供免費的一次性筷子、調羹等餐具。

（四）關於分類投放。分類投放是生活垃圾分類管理的關鍵環節，是實行分類收運、分類處置的前提條件。條例草案重點從三個方面對分類投放作了規定：一是明確產生生活垃圾的單位和個人是分類投放的責任主體，應當將生活垃圾分別投放至相應的收集容器。二是確立分類投放管理責任人制度，區分單位、居住區、公共場所的不同情況確定相應的管理責任人，並明確其權利義務。三是按照既體現標準化、規範化要求，又兼顧基層實踐因地制宜需要的思路，對單位、居住區、公共場所收集容器的設置作出規範。

（五）關於分類收集、運輸和處置。分類收集、運輸、處置是連接前端分類投放和末端資源化利用的重要環節。針對市民關注的分類投放後又被混裝混運等問題，條例草案對分類收集、運輸和處置作了較為全面的規範。一是明確生活垃圾的分類收運方式。二是嚴格規範收運和轉運行為，明確收運單位必須使用專用車輛和船舶實行密閉運輸，不得混裝混運。三是規定了生活垃圾的主要處置方式。考慮到本市2020年將基本實現原生生活垃圾零填埋，因此條例草案未將填埋列為生活垃圾處置方式。四是建立“不分類、不收運，不分類、不處置”的監督機制，保障全程分類效果的實現。

（六）關於可回收物回收體系建設。為了提高可回收物的回收率，推進再生資源回收和生活垃圾分類收運體系“兩網融合”，條例草案對可回收物回收體系建設提出如下要求：一是由綠化市容部門負責回收體系建設，推進可回收物“點、站、場”建設，並會同有關部門制定低價值可回收物回收扶持政策，培育回收服務市場。二是鼓勵採用“互聯網+回收”、智能回收等方式；鼓勵社會資本參與收運設施建設，充分發揮市場機制的作用。

（七）關於資源化利用。推進生活垃圾資源化利用，既是實現經濟社會可持續發展的現實需要，也是開展垃圾分類的必然要求。條例草案重點對以下方面作了規定：一是明確發展改革等部門應當統籌制定本市循環經濟發展政策、對資源化利用項目予以支持。二是明確政府部門應當支持在公共綠地、公益林土壤改良工作中優先使用濕垃圾資源化產品，並對濕垃圾就地就近資源化利用提出要求。三是明確市商務等部門負責可回收物資源化利用活動的指導和協調，並對幹垃圾焚燒後產生的熱能、爐渣等的綜合利用作了規定。

（八）關於社會參與。落實生活垃圾分類管理工作離不開全社會的共同參與和支持。為此，條例草案提出了一系列促進措施：構建廣泛的社會動員體系，建立健全以居（村）民區黨組織為領導核心、各方共同參與的基層治理機制，鼓勵社會參與、行業參與、市場參與，將生活垃圾分類管理情況納入文明創建活動等。

（九）關於條例的貫徹實施。在立法過程中，不少代表對條例的實施表示關注。經研究，我們認為，生活垃圾全程管理是需要長期堅持、循序漸進的系統工程，但通過立法明確行為規則並培育、指引行為習慣，刻不容緩。針對條例通過後可能帶來的實施難題，市政府已在同步研究提出明確的行動計劃，並擬進一步加大工作力度，認真貫徹落實條例的各項規定，使法規中源頭減量、全程分類管理、資源化利用等各項舉措落到實處；市人大常委會也擬於2019年對生活垃圾全程分類管理推進情況開展專項監督，以共同推動本市生活垃圾管理工作再上新台階。

條例草案和以上説明，請予審議。 ^[4] 

條例明確：生活垃圾分類標準為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、幹垃圾，例如，可回收物，指廢紙張、廢塑料、廢玻璃製品、廢金屬、廢織物等適宜回收、可循環利用的生活廢棄物；濕垃圾即易腐垃圾，指食材廢料、剩菜剩飯、過期食品、瓜皮果核、花卉綠植、中藥藥渣等易腐的生物質生活廢棄物。

不按規定投放的行為將面臨懲處。根據條例，個人將有害垃圾與可回收物、濕垃圾、幹垃圾混合投放，或者將濕垃圾與可回收物、幹垃圾混合投放的，由城管執法部門責令立即改正；拒不改正的，處50元以上200元以下罰款。

源頭減量是當前的薄弱環節和難點問題。今後，快遞包裝、農貿市場、辦公、消費……方方面面的生活垃圾都將面臨新規。條例對特定對象提出強制性要求，積極推進產品包裝物、快遞包裝物減量工作。規定農貿市場、標準化菜場應當按照要求配置濕垃圾就地處理設施。在綠色辦公、綠色消費方面，將減少一次性用品使用作為着力點，規定黨政機關、事業單位內部辦公場所不得使用一次性杯具，餐飲服務提供者和餐飲配送服務提供者不得主動向消費者提供一次性筷子、調羹等餐具，旅館經營單位不得主動向消費者提供客房一次性日用品。 ^[1] 

截至2022年7月1日，《上海市生活垃圾管理條例》施行三週年。三年以來，社區和單位分類達標率均保持在95%、上海市完成分類投放點規範化改造2.1萬餘個、生活垃圾回收利用率已達到40%。全市各區、各街鎮全面創建成為示範區、示範街鎮，社區和單位分類達標率均保持在95%。在住建部每季度對全國46個試點城市垃圾分類考核排名中，上海保持第一。

分類習慣基本養成。全市各區、各街鎮全面創建成為示範區、示範街鎮，居民和單位分類達標率均保持在95%。全市居住區普遍採用了誤時投放點、節假日投放時段、午間投放時段等模式，投放便捷度不斷提升。在垃圾分類工作滿意度評價中（約14.32萬市民參與），98%以上市民對垃圾分類工作表示滿意。

分類實效趨於穩定。2019年7月至2022年5月，相較《條例》實施前的2019年上半年，可回收物回收量增長1.3倍，濕垃圾分出量增長72.9%，有害垃圾分出量增長13.9倍，幹垃圾處置量下降27.8%。

分類體系基本建成。在源頭投放環節，全市完成分類投放點規範化改造2.1萬餘個，道路廢物箱投放口二次升級改造近2.2萬組。在收運轉運環節，規範配置濕垃圾車1706輛、幹垃圾車3296輛，有害垃圾車116輛、可回收物回收車364輛。在末端處置環節，老港濕垃圾二期、金山焚燒二期、奉賢焚燒二期等末端設施建成投產，全市濕垃圾資源利用和幹垃圾焚燒處理能力達到3.1萬噸/日，實現原生生活垃圾零填埋。

資源化水平穩步提高。建成可回收物回收服務點1.5萬餘個、中轉站198個、集散場15個，可回收物“點、站、場”體系基本形成。各區制定落實可回收物補貼政策，推進餐廚類濕垃圾資源化產品、土壤調理劑產品推廣應用。生活垃圾回收利用率已達到40%。 ^[6] 

條例草案貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，着眼卓越全球城市建設，迴應廣大代表和人民羣眾呼聲，以構建全程分類體系為核心，在規劃與建設、分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置、源頭減量、資源化利用等方面作出制度規範，將為提升本市生活垃圾管理水平、改善人居環境質量、提升城市文明程度等提供法制保障。 ^[5]