三社聯動

改革開放前，為適應計劃經濟體制，中國建立了以單位制為主、街居製為輔的基層社會管理體制。改革開放後，中國農村和城市社會經歷了一次巨大變革與轉型，由單位制主要承載人們的日常生活方式逐漸轉向由社區承載人們的日常生活方式，適合市場經濟體制的新的社會支持網絡——社區制逐漸顯現。 ^{[2]  [4]} 

這一轉向，使社區日益成為基層社會活動的載體和社會治理的基本單元。政府通過管理職能轉移和權力下移，進行了邁向社會本位的權力迴歸和資源回落，社區逐漸成為社會管理和公共服務的主要承接平台。 ^[4] 

隨着經濟社會發展、社會流動加快、社會結構變遷，社區治理呈現出需求多樣化、主體多元化、空間擴大化、功能網格化的特徵，治理的難度和方式愈加複雜。截至2019年3月，中國社區治理主要存在過度行政化傾向、供給結構扭曲、社會力量參與組織化渠道不暢、資源分配不優、專業服務能力亟待提高等問題。在這一涉及居民羣眾切身利益的匯聚地，如何復歸職能、補齊短板、平衡供需，引發理論界與實踐界的思考和高度關注。 ^[4] 

中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”後，社會工作、社會工作者、社工等術語得到了日益廣泛運用。在實踐探索中，“兩工聯動”和“三社互動”得以提出。顧東輝認為，“三社聯動”發源較難考證，但應該與“兩工聯動”和“三社互動”有關。 ^[5] 

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議明確提出“創新社會治理體制”。 ^[2] 

一些地方政府在推進基層社區治理中，結合一些具體實際情況,，嘗試把社區、社工和社區社會組織，三方面有效結合在一起，並在治理中取得了一些很好的效果和經驗，學界將其概括為“三社聯動”（亦有學者稱之為“三社互動”）。 ^{[2]  [4]} 

顧東輝認為，“兩工聯動”是某地基於實踐而於2009年提出的術語，“三社互動”的説法要晚些，然後才有“三社聯動”的提法，結合葉南客和陳金城的“三社聯動”研究論文發表於2010年底的事實，可以推知，“三社聯動”術語的提出時間應該處於2009年至2010年之間。 ^[5] 

各地在“三社聯動”的政策、機制、路徑等方面積極開展創新探索，有效發揮了“三社聯動”優勢，為加快發展社區社會工作、全面推進“三社聯動”奠定了良好基礎。 ^[5] 

顧東輝認為，在實踐探索和理論研究的過程中，“三社聯動”逐步替代“三社互動”，成為社區建設、社會工作和民政工作的主導用語。 ^[5] 

三社聯動在理論研究中，不同時期學者的內涵界定有所不同。 ^[1] 

葉南客和陳金城認為，“三社聯動”是指社區建設、社會組織培育和社會工作現代化體制建立等三大系統的聯動。 ^[6] 

王思斌認為，“三社聯動”是社區居委會、社會組織和社會工作機構圍繞社區建設 、社區治理 、社區服務協商 、合作與協同的聯合活動，其內涵小於葉南客和陳金城的界定範疇。 ^{[1]  [7]} 

徐永祥、曹國慧認為，“三社聯動”是居委會、社會組織和社會工作者在社區領域圍繞社區居民開展的社區治理活動。 ^[3] 

吳江、範煒烽結合《中共中央國務院關於加強與完善城鄉社區治理的意見》對“三社聯動”的最新定義，認為，“三社聯動”是指社區、社會組織和社會工作以社區治理為根本目標，以三者互動為主要手段，在互助、互利、互惠原則的指導下，推動社區建設的行為。 ^[8] 

中國政法大學陳斌認為，不同學者對三社聯動的具體主體和角色作用存在不同認識，但基本精神一致的。即重視政府社會分工基礎上發揮社會組織、社會工作者的專業社會服務能力，提倡社區居委會、社會組織、社會工作者在社區治理中優勢互補，實現政府與社會協同，滿足居民需求。 ^[9] 

顧東輝認為，在實踐探索中，“三社聯動”也無一致看法，關於“三社聯動”，較多出現：實現“社區、社會組織、社工”的“三社聯動”。 ^[1] 

一種説法是，三社是指社區、社會組織、社工，“三社聯動”則是以政府購買服務為牽引，以社區為基礎平台，以社會組織為服務載體，以社會工作為專業支撐，以滿足居民需求為導向，把矛盾糾紛化解在基層、把多元服務供給實現在社區的一種新型社會治理模式和社會動員機制。三者之間不是簡單地相加、融合與合作，而是打破原有的服務提供方式，實現政社互動、社社聯動、1+1+1＞3的實踐過程。其治理結構表現為嵌入式和內生式兩種模式，包括政府購買服務機制、公益創投機制和設施項目外包機制。從目標指向看，在“國家—社會—個體”的多元主體結構中，通過權力下移向基層賦權、增能，驅動社區治理創新的“三駕馬車”——社區、社會組織、社工——共同發力，旨在自治能力提升、自身永續發展和內部團結整合；從價值意藴看，“三社聯動”機制的探索與建立，有效推動了多元主體協同，滿足了居民羣眾各項需求，擴展了社區自治空間，提升了社區文化引領能力，以期實現基層社會善治併產生良好的社會預期效益。 ^[4] 

杭州師範大學政治與社會學院教授鄭蓉認為三社聯動有以下四種治理樣態。

美國學者紐蘭根據20世紀70年代社會發展以及政府自身變革為導向的一些實際變化，提出了促進性治理的概念，其實質上是政府在對待社會的態度和行為方面，由過去的控制性導向轉向一種促進性導向，是對社會增權行動的一種肯定與支持。 ^[2] 

紐蘭指出這種促進性治理的內容主要從三個方面體現：首先，政府具有促進性治理能力；其次，市場經濟發展具有一定的責任意識，不能無序發展；最後，市民社會要遵循以公共價值為導向。“三社互動”的治理模式，比較切合這些方面內容，反映出這種促進性治理樣態，在“三社互動”中社區、社會組織與社會工作者之間相互協作，實質上就是通過政府提升促進性治理能力，積極培育負有責任的市場經濟，推進市民社會發展中堅持以公共價值為導向。 ^[2] 

在合作治理過程中，政府所扮演的也是一種促進性的而不是控制性的角色。合作安排是一種獨特的制度形式，它是由一些既不同於市場的自發協調也不同於等級制的自覺管理的機制構成的。 ^[2] 

廣大民眾能夠參與到一些涉及自身切身利益的公共決策的過程中來。 ^[2] 

共享裁量權應當是協商治理的重要保障和前提。在“三社互動”中，治理主體依託社區平台，尤其是社會公眾反映較為強烈和突出的社區共同問題，通過社會組織、社工和社會志願者與熱心者攜手促進社區之間、居民之間展 開互助、互利的全方位合作，建設和諧、幸福與友好社區，增進廣大居民對社區共同體的認同感與歸屬感。 ^[2] 

根據《民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》，社區是指聚居在一定地域範圍內的人們所組成的社會生活共同體。城市社區的範圍，通常是指經過社區體制改革後作了規模調整的居民委員會轄區。社區又設有正式和非正式組織，前者如居委會（公有組織）、業委會（服務組織）和物業公司（商業組織），後者如康樂羣團（互惠組織）。議題是社區的抓手，與政府、社區居民或兩者有關。“三社聯動”將社區視為平台或綜合平台，但對於該平台指地域、居民、組織、議題還是其他，尚未進一步説明。 ^[10] 

“三社聯動”以社會組織為載體或載體依託。社會組織是指具有非國家性和非市場性的組織還是公有、服務、商業和互惠等組織，是地域內社會組織還是地域外社會組織還是兩者均可，尚未明確。 ^[10] 

根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層羣眾性自治組織。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。基此，居委會具有政社兩性，不是純社會組織。社會工作機構符合非國家性和非市場性，但與“三社聯動”中社工具有的關係有待明確。 ^[10] 

社工在大中華地區可以是社會工作的簡稱，也可以是社會工作者的簡稱，兩者均具專業品性。“三社聯動”之社工，指社會工作還是專業社會工作，指（作為政治概念的）社會工作人才還是（體現專業身份的）社會工作者，尚未明確。 ^[10] 

主題聯接。“三社聯動”之社區、社會組織和社工可以指某些主體。社區可以由居委會、業委會、物業公司、康樂羣團、志願團隊等傳統機構為代表。社會組織獨立於社區和社工，就既與前述機構不同又與社會工作機構有別，從而可以是社區內外參與社區事務的非營利組織。社工可以是具有專業品性的社會工作機構，社會工作人才是其中的組成因素。“三社聯動”是居委會等傳統機構、社會工作機構和社區內外非營利組織在主體層面的聯動。 ^[10] 

要素聯接。“三社聯動”常常體現在社區服務、社區建設、社區治理和民政工作中，這些均可視為某個實務系統，從而可以有主體、對象、方法、目標和倫理等實務要素。“三社”雖然説法不一，但是無非涉及社區、社會組織、社工、專業社會工作、社會工作專業人才。這些都可以視為某個實務要素。其中，社區包含兩個含義，一是社區是實務開展的場域，二是社區議題是實務開展的對象，從而社區為平台本質上是“社區議題為平台”。社會組織是具體實務的主體，社會工作專業人才則是具體實務的執行者。專業社會工作則可以視為實務的方法，表現為助“人自助”和促“境”美好的融合。 ^[10] 

要素聯接。“三社聯動”可以是實務要素層面的聯動。“社區是平台，社會組織是載體，社會工作人才是支撐”，社區、社會組織、專業社會工作協同發展”以及“社區、社會組織、社會工作專業人才加強相互聯動”等説法，表現了“要素聯接”特性。 ^[10] 

從實務要素審視，三社聯動應該表示為社區議題、社會組織和社工方法的聯動，社區議題是工作對象，社會組織是實務主體，社會工作是專業方法。

“主體聯接”可以融入“要素聯接”之中。在“要素聯接”中，作為實務主體的社會組織，可以是居委會、業委會、物業公司、康樂羣團、志願團隊等傳統機構，可以是既不同於傳統機構又區別於社工機構的非營利機構，可以是專業社工機構（及其專業社會工作人才）。這些機構在組織層面聯接，組成“要素聯接”中的實務主體。由此可見，“主體聯接”與“要素聯接”體現了不同層面，後者可以是一個實務系統，前者只是後者的一個要素。 ^[10] 

“聯”在“三社聯動”具有重要地位。“動”即行動或運作，與“聯”並存共生。“聯”是基礎、體制和結構，“動”是目標、機制和功能。“三社聯動”的關鍵在“動”即行動，只有“動”才可能有“聯動”。 ^[11] 

“三社聯動”至少可以有“主體聯動”和“要素聯動”兩種解讀。“三社聯動”也可以視為“主體聯動”和“要素聯動”的整合，其中，社區傳統機構、社會工作機構和其他社會機構，針對社區議題，基於社會理性而協作行動，並依託社會工作方法，實現社區發展任務。其根本目標在於，通過有計劃集體行動，合力解決社區問題、滿足社區需要和促進成員幸福，並協助社區成員在參與過程中悟升自助互助和自我決定的精神，加強社區參與和影響決策的意識及能力，從而使社會更公平正義與民主和諧。這也應該是“三社聯動”的原始動因和本質追求。 ^[11] 

從“要素聯動”視角看，主體是“三社聯動”的靈魂。傳統機構、社工機構和其他非營利機構在自我增能的同時，應該進行聯動，以發揮整體實力。 ^[12] 

主體聯動”需要在治理理念指引下建立平台並形成相應的體制和機制。社區議題的應對處理涉及傳統機構、社工機構和其他非營利機構等三類組織，並可以具體為若干機構；而治理理念又可以作為倫理指引，“主體聯動”就可以參鑑非營利組織的理事會領導下的總幹事負責制，實行“社區事務工作委員會領導下的輪值主席負責制”。

在體制上，三類組織的若干機構可以各派代表，共同組成社區事務工作委員會，統攬社區服務、社區建設、社區治理、民政工作等具體工作。如有必要，還可以邀請獨立方派出代表加入該委員會。委員會成員在討論交流的基礎上，制訂章程，建立制度，規範各項工作。 ^[12] 

在機制上，為了體現“總體平等”的治理理念，社區事務工作委員會實行輪值主席負責制，各方代表輪流擔任執行主席。執行主席主持委員會的工作，進行日常管理，擬訂工作規劃，召開工作會議，形成具體決議，落實決議事項，並行使章程賦予的其他權利。 ^[12] 

總體而言，基於“社區事務工作委員會領導下的輪值主席負責制”，傳統機構、社工機構和其他非營利機構可以並存共生，相互依賴，各展優勢，對話互動，夥伴合作，進行“主體聯動”，從而形成超過單個組織或單類機構的綜合實力，為社區議題、社會組織和社會工作的“要素聯動”打下良好基礎。 ^[12] 

“三社聯動”的整體聯動是將“主體聯動”和“要素聯動”恰當融合，不同類型若干機構針對可以應對處理的社區議題，依託社會工作的專業方法開展協作行動，以完成發展任務。 ^[12] 

項目過程是“三社聯動”整體聯動的平台，因為社區議題的應對處理最終都須通過實務項目才得以實現。在“主體聯動”中，傳統機構、社工機構和其他非營利機構處於同一層面；在“要素聯動”中，社區議題是對象，社會組織是主體，社會工作是方法，三者是實務系統的平等要素。“主體聯動”和“要素聯動”是結構的或橫向的聯接，橫向聯接只有與縱向過程結合，“三社聯動”才會實現立體效應，既定目標才有可能得以達成。 ^[12] 

就理想狀態而言，“要素聯動”及其“主體聯動”應該在治理理念指引下融於實務項目過程。 ^[12] 

在需求評估階段，社區議題的相關主體秉承治理理念，進行夥伴合作，通過多種方式獲取多方各類資料，在把握社區議題原因機制的基礎上發現可控原因。 ^[12] 

在方案制訂階段，前述主體相互依賴，各展優勢，加強互動，針對可控原因，設立總體目標並細化為具體目標，再依託集體智慧形成助人自助和促境美好的思路。 ^[12] 

在計劃推行階段，前述主體基於總體平等原則夥伴互動，動態蒐集過程資料，在協助工作對象變化中促進其場境優化，在推動場境變化中協助工作對象成長，並在動態評估階段性目標達成情況的基礎上，就後續工作是否微調和如何微調達成共識。 ^[12] 

在評估總結階段，前述主體積極互動，也可邀請獨立第三方參與其中，以工作對象及相關人員為調研對象，依託多角度測量法蒐集有關項目結果與執行過程的資料，通過集體研討，把握導致結果的原因，發現實務過程的不足，並提出相應後續建議。總之，在實務項目的每個階段中，三類主體基於平等原則結成夥伴，進行橫向互動，體現縱向智慧，融匯實務要素，應該有利於社區各項目標的良好達成。 ^[12] 

就理性操作而言，應該注重“三社聯動”的理想與現實的平衡。主體多元平等的治理理念和公共利益最大的治理目標，往往難以在社區實務項目中順利實現。王思斌在解讀社區居委會、社會組織和社會工作者的“三社”關係時認為，社會整體利益層面的理性選擇追求，不排除“三社”的各自理性，畢竟他們有各自的角色、任務和目標。所以，“三社聯動”就是在承認三方理性基礎上的聯合行動。在此基礎上，王思斌提出工具性聯動、協作性聯動和合作式聯動等三種方式，前者是把合作方作為自己達成目標的工具，中者是互相借力並通過共同目標的達成來實現自己的目標，後者是各方雖有自身目標但願意完成共同目標。思斌的上述説法在當代中國是一種可行策略，體現了實踐智慧。顧東輝認為，承認不同主體在現實狀態中各有追求的客觀合理性，並在此基礎上促成“主體聯動”、“要素聯動”和實務過程的合理組合，以儘可能達成社區整體利益，正是“三社聯動”必須尊重的本土工作邏輯。 ^[12] 

“三社聯動”旨在優化社區服務、社區建設、社區治理、民政工作等系統的整體功能。這就需要每個要素的功能強化、不同要素的高質互動以及工作系統的場境優化。 ^[11] 

工作議題要精準。社區議題及其處理是社區服務、社區建設、社區治理乃至民政工作的出發點，精準選擇社區議題是促進“三社聯動”進而實現社區發展的基礎。為此，應該至少完成如下任務。其一，要分類把握具體議題。地理社區的議題分為個人私務（如個人作息，由居民自行處理）、集體事務（如小區衞生，可以各方合作）和公家任務（如徵兵工作，由公有機構執行）三類。由於中國地理社區的政社兩性，社區議題的應對處理於政府和民眾各有“有利、無利無害、有害”三種可能結果；至少對一方有利的議題才有可能被應對處理。於甲乙雙方均有利時，政府和民眾就合作；於甲方有利且於乙方無利無害時，乙方就放任；於甲方有利但於乙方有害時，雙方就競爭。其二，要科學完成需求評估。對於可以執行的社區議題，首先要列出可能原因、把握原因機制和發現核心原因；如果核心原因可以改變，那麼就積極促變；否則，就尋找可變原因，並發現於工作者而言的可控原因。其三，要合理選擇執行議題。根據前述議題的人羣覆蓋面、後果嚴重性、時間緊迫性、操作難易度等，確定可以啓動的社區議題。 ^[11] 

相關組織要增能。在社區場域中，傳統機構、社工機構和其他非營利機構是問題疏解和需求滿足的執行主體。其一，要努力提高機構品質。根據各自的事務規則提高行政效能，根據各自的業務指引優化項目執行，根據各自的財務制度規範經費運作，從而實現機構的高質運作，體現良好的社會責信。其二，要穩步吸收和培養人才。適度吸收社會工作專業人才加入機構，並注重內部人才的綜合培養，積極打造專業能力出色、綜合素養優秀、得到業界認可的領軍人才。從而，依託行政優化和人才培養，協助各類機構實現組織增能。 ^[11] 

社工方法要規範。社會工作及其人才建設是國家戰略，也是“三社聯動”不可或缺的重要元素。與主體和對象一樣，方法、目標與倫理也是社會工作的要素。在社會工作方法層面，要融合助“人自助”和促“境”美好的智慧，在採用助人自助的臨牀技術時要推動工作對象所處場境的改變，在採用促境美好的宏觀策略時要協助工作對象的積極改變；從而，體現社會工作與其他助人系統的區別，協助老問題的解決和新需求的滿足。在此過程中，要真切體現社會工作中關於“人”、“社會”和“工作”的倫理（Morales & Sheafor，1989），將方法、目標與倫理貫通融匯，協助工作對象在問題解決中獲得多元提升。與此同時，要領悟在本土場境中社會工作方法的運用智慧，注重外來方法的本土化和本土技術的規範化（顧東輝，2009），以利於提升民眾的整體幸福。 ^[11] 

“三社聯動”作為社區、社會組織和社工協同發力的有益嘗試與模式創新，是社區治理與服務的供給側路徑優化，是實現基層社會治理從行政化邁向社會化、破除內卷化現象的重要舉措，是補齊城鄉社區治理短板、提升社會治理水平的重要抓手。 ^[4] 

“三社聯動”作為推動社區治理與服務創新的新路徑，是政府讓渡空間的結果。在未來全面鋪開的實施過程中，不僅需要體制機制創新為其保駕護航，也需要“三社”成熟發展，激活“聯動”方式。 ^[4] 

一是頂層設計謀統籌。現階段，地方實踐經驗反映出基層治理結構仍然受體制約束，導致社區、社會組織在很大程度上依靠政府，甚至被視為政府的派出機構而非自治組織，關係不順、責任不清，壓縮了社區的自治空間和功能。“三社聯動”的實質是聯動，而聯動的前提是治理體制、責任邊界和工作關係必須捋順。一要完善領導體制和工作機制。建立健全黨委、政府統一領導，羣團組織密切配合，社會力量廣泛參與的社區治理工作格局；轉變政府職能，強化組織保障，撬動主體活力，創造“三社聯動”的政策支撐、制度環境和運行空間。二要界別主體職責和功能邊界。發揮基層黨組織領導核心作用，履行基層政府社區治理主導職責；發揮基層羣眾性自治組織基礎作用，統籌發揮社會力量協同作用；引導駐社區企業單位和市場主體積極參與，各類主體要變依附為行動，變被動為主動，變被管理者為建設者，構建多元共治治理秩序。三要完善自治制度和准入制度。優化社區治理內部核心架構，釐清事項清單，規範清理各種加掛的牌子，精簡工作台賬，建立扁平化的基層服務運行機制，推進社區減負增效，迴歸社區自治屬性。 ^[4] 

二是作用發揮促融合。社區、社會組織、社工是社區治理主體，具有協商互助、共建共治的特徵，並且彼此具有雙向互動關係。各主體只有定準位、傳好球、盡好責，最大限度地利用社會資源，發揮各自優勢，才能提高社區治理水平。一要發揮社區“基礎平台”的支持作用。強化社區自治功能，改善社區人居環境，推進社區綜合服務設施建設，優化社區資源配置，不斷提高服務供給、文化價值塑造、矛盾糾紛預防化解、利益關係協調、自治活動創建的能力，為社會組織和社工搭建活動平台。二要發揮社會組織“服務載體”的承接作用。大力推進政府向社會組織購買公共服務，重點發展公益慈善類、文體類、生活服務類社區社會組織，規範社會組織項目孵化和培育發展機制，強化動態監管和績效評估，推進社會組織規範化建設，為社會組織成長提供發展空間。三要發揮社會工作“專業引擎”的紐帶作用。通過吸收培養、崗位開發、職業空間拓展、提高薪酬、完善激勵制度等辦法，壯大這支骨幹力量；通過專業化、職業化的能力素養，扭住社區、社會組織、居民羣眾之間的聯繫，及時迴應社區居民需求及特殊羣體需要，築牢社區善治座標。 ^[4] 

三是規範運行重實效。社區治理是惠及居民羣眾的民生工程，涉及諸多領域、行業，不能單打獨鬥，唱“獨角戲”，需要通力配合與支持參與。“三社”置於以社區居民為根本的生活共同體，“聯動”是確保其有效運行的關鍵。一要在“聯”上下功夫。通過整合社區綜合服務項目和資源，支持社會組織承接，引導專業社會工作機構參與，建立專家庫，完善項目化運作，引入第三方評估；通過建立多元治理主體橫向協調機制和不同部門縱向協作機制，實現不同治理主體在結構上的嵌入、功能上的互補、行動上的協調和資源上的整合。二要在“動”上做文章。社區服務項目要主動對接並及時迴應社區需求，有序引導社會力量參與社區服務供給，借鑑發達國家及地區成功經驗，創新社區服務機制，提高社區服務供給能力；社會組織承接社區項目，為社工提供就業崗位，活躍社區服務，減少行政化、不專業的現象，提升羣眾的幸福感、獲得感和滿意度；通過深入宣傳和廣泛動員，帶動居民參與社區協商互動，培育社區獨特文化魅力，經常性舉辦文體、健康、娛樂等多種形式的活動，發揮新鄉賢、老黨員、老教師等社區能人在社區治理中的積極作用。 ^[4] 

陽泉市城區以社區、社會組織、專業社工破題，分別做強。 ^[13] 

山西陽泉城區作為省內唯一入選的“全國社區治理和服務創新實驗區”，3年多來，以社區、社會組織、專業社工破題，以“培育多方主體，推進‘三社聯動’”為抓手，推動社會治理重心向基層下移，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，走出了一條社區治理的新路子。