黃河航運

至今最早關於黃河中游航運的記載是春秋時期發生於黃河小北幹流段的“泛舟之役”，這是我國曆史上第一次遠距離大規模的水上運輸。京包鐵路通車之前，黃河晉陝峽谷的水運很發達，這對內蒙古和中原、陝西和山西等地區經濟的發展發揮了積極的作用。黃河晉陝峽谷最大的水運障礙是壺口瀑布，通過壺口瀑布的方法是“旱地行船”。在當時的條件下，這可能是水上運輸通過壺口瀑布的最佳選擇，從而使吉縣東龍王迪成為該段黃河重要的水陸碼頭和商業較為繁榮的集鎮之一，正常年景路經東龍王迪碼頭的船隻達4000—5000只。

現在隨便翻開黃河晉陝峽谷兩岸任何一個縣的縣誌，都可以找到關於黃河航運的記載。黃河三門峽的漕運始於秦，歷漢、魏、晉、隋、唐、宋等朝約千餘年間。漢唐時黃河年漕運高達400—600萬石。北宋以後，經黃河三門峽漕運的規模就比以前小多了，清乾隆以後黃河漕運逐漸終止。黃河三門峽漕運的變化與黃河含沙量密切相關，由於黃河泥沙含量劇增，大量泥沙沉積於河牀，使隋唐以後本來就難以通行的三門峽地區更難以通行了。

新中國成立之後，為了根治黃河水患，1957年開工建設三門峽水利樞紐工程，由於當時各種條件的限制，使通航建築物未能與大壩同時建成，而在大壩左岸預留船閘的位置。1965年實施改建工程時，大壩船閘位置被排沙洞所佔據，從而使三門峽水利樞紐成為黃河中游重要的礙航閘壩。此後在黃河中游幹流上建成的天橋、萬家寨、小浪底水利樞紐工程，其通航建築物都未同時建成。

黃河中游航運的另一大障礙是壺口瀑布。一是“旱地行船”成本太高；二是如果在壺口瀑布西側建船閘，極有可能會嚴重破壞壺口風景區的自然景觀。

1990年以來，隨着黃河天然徑流量的大幅度減少，下游斷流發展態勢令人十分擔憂，黃河中游的航運業因此也受到很大影響。

總之，與其他大江大河相比，黃河中游的通航條件有其特殊的困難和侷限。隨着國民經濟的發展和技術經濟條件的改善，恢復與發展黃河中游航運有了新的需要與可能，蒙晉陝豫交界地帶經濟綜合開發需要統籌研究和安排黃河中游航運的發展問題。

黃河中游托克托至禹門口段，全長725．1km，航道特點是峽而不險。在天橋至禹門口544km的河段內，共有灘磧67處，流速3—5m/s，枯水水深小於1m的急流段長度約佔河段總長的28．1%。這一段航道局部險要河段是壺口瀑布和禹門口兩段。托克托至禹門口段兩岸是黃土高原，水土流失嚴重，支流匯入將大量泥沙帶入河道，使得河水含沙量大增。該段航道自1980年代以來進行了試驗性整治，實踐證明，通過一定的整治工程，第一期達到六級航道標準是完全可能的。這一河段已經建成天橋水電站和萬家寨水利樞紐，目前均是礙航閘壩。從禹門口到潼關，全長132．5　km，是嚴重遊蕩河段，航道整治難度很大。潼關至三門峽段位於晉陝豫黃土峽谷之中，河道較為順直。由於受潼關上游河道河牀遊蕩以及三門峽水庫自身運用的影響，潼關——大禹渡段(40km)淺灘密佈，主流(槽)多變，行船困難；大禹渡——大壩段(92km)在三門峽水庫蓄水期間水域寬闊，水深在1．2m以上，通航條件優越。三門峽至小浪底，河長131km，原來是峽谷河段，坡陡流急，險灘眾多。但是隨着小浪底水利樞紐的建成，為該河段的航運開闢了新的機遇。小浪底至古柏嘴，河長94kin，屬於峽谷向平原的過渡性河段，鐵謝以下河道較為分散，通航條件較差。

通迄地區 航道里程（km） 通航船舶噸級（t） 通航月—月 期（天） 客運量（萬人次） 貨運量（萬t）

梁家磧—河曲 17 10 3

天橋—賀家畔 355 15—20 4—10 　 　 3—5

船窩—禹門口 9 10—15 4—10 　 　 2—3

潼關—三門峽 115 100 11—6 1

焦枝鐵路橋—孟津 19 10—20 　 300 　 0.7

資料來源：水利部黃河水利委員會，《黃河治理開發規劃綱要(1997年修訂)》，第139頁。

黃河中游地區的航運現狀如表1所示。

黃河北幹流段是山西省與內蒙古、山西省與陝西省之間的界河。其直接經濟腹地包括陝西省的榆林、延安、渭南和山西省的忻州、呂梁、臨汾、運城七個地(市)的32個縣市。礦藏主要有原煤、鋁、鐵、石灰石、金和石油等。峽谷兩岸的呂梁山區、陝北黃河沿岸土石山區均是全國集中連片的貧困地區，在峽谷兩岸的25個縣(市)中，有21個縣是國家重點扶持的貧困縣。但是本區內公路和鐵路交通線多呈東西走向，與黃河正交。沿河兩岸多數河段山高谷深，公路鐵路遠距河邊數十里，甚至上百里。由於本區地形十分複雜，沿河修路十分困難，致使南北交通成為“死角”地帶，限制了資源優勢向經濟優勢的轉化，社會經濟落後，人民生活貧困。黃河恰好在這樣一個特殊的區位穿越，利用黃河開闢一條水上運輸路線，既可避免在千溝萬壑上開山架橋、消耗大量資金，又不需要佔用耕地和遷移人口，不失為一條花錢少、見效快的發展交通的較好途徑。從而在沿河地縣初步形成陸路東西橫貫，水路南北縱穿，水陸合理分工的綜合交通運輸網。

黃河三門峽至潼關段航運開發的必要性

黃河三門峽至潼關段的直接腹地是陝西省潼關縣、山西省芮城縣、平陸縣以及河南省靈寶市、陝縣和湖濱區。腹地主要礦產資源有煤炭、鋁礬土、黃金、磷礦、石膏、大理石等。但由於受運輸條件和開採能力的限制，除煤炭以運定產外，其餘資源尚處於自由開發狀態。作為我國古文化遺址和黃河中游旅遊熱線的重要組成部分之一，三門峽庫區旅遊文化資源相當豐富。隴海鐵路作為我國黃河流域對外聯繫的主通道，但對於黃河中游三潼段而言，主要承擔過境運輸。南同蒲鐵路、已經和即將建成的幾條高速公路均以承擔過境運輸為主。因此黃河中游三潼段腹地的運輸任務主要由當地公路來承擔。但是由於自然條件的限制，腹地公路普遍施工難度大、技術標準低、線路輻射不足、運輸成本高，給腹地經濟發展和人民生活造成了許多困難，其交通狀況亟待改善。開發黃河中游三潼段航運的作用表現在：(1)有利於提高綜合運輸能力，最終形成鐵路、公路和水上運輸相結合的綜合運輸網絡，對晉陝豫接壤地區的經濟綜合開發與協調發展起到相當的促進作用。(2)有利於加快腹地經濟的發展。(3)促進旅遊業的發展。(4)為黃河北幹流通航積累經驗。

小浪底庫區右岸為河南省洛陽市和三門峽市，左岸為河南省濟源市和山西省的垣曲縣、夏縣和平陸縣。庫區腹地礦產資源有煤炭、鋁礬土、銅、黃金、石膏、耐火粘土、石英、石灰岩等50餘種。小浪底庫區還有豐富的旅遊資源，河洛文化、仰韶文化均在庫區兩岸，皇陵成羣。小浪底水利樞紐是我國僅次於長江三峽工程的第二大水利工程，其宏偉壯觀的工程全貌、巧妙無比的工程設計，使之在國內外享有很高的知名度。庫區水面遼闊，島嶼眾多，姿態各異，是我國北方罕見的旅遊景觀。開發庫區航運的作用表現在：(1)有效改善腹地的運輸結構，加快腹地社會經濟的發展。僅庫區腹地礦產資源採用水路運輸比採用公路運輸每噸可節省運費30—50元。(2)有效改善旅遊環境，促進小浪底風景名勝區的開發建設。(3)振興河南、山西的航運事業，實現黃河區段通航，為黃河全線通航創造條件。

與其他大江大河相比，黃河中游的通航條件有其特殊的困難和侷限性，但是也有不少有利條件：

(1)通航保證流量並不小。通過對黃河干流各水文站實測資料的分析，按1966—1982年水文系列統計分析：托克托河口鎮、龍門等水文站通航保證率90%的最小流量為213立方米/秒。經蓄豐補枯調節運用後，21世紀初可以調節到通航保證率90%的最小流量為258立方米/秒，這與漢江、湘江和閩江等河流的枯水保證通航流量相近。目前我國南水北調西線工程已進入規劃階段，第一期工程推薦從大渡河調水40億立方米，計劃2020年建成生效。屆時黃河水量平均將會有較大幅度的增加。

(2)禹門口至潼關段，通過整治易於提高航深，主流擺動範圍大為減小，主槽趨於穩定。

(3)灘險密度小、航行條件好的河段長。黃河中游萬家寨以上為庫區，萬家寨至天橋129km的河段屬於山區河流，航道條件差。府谷至禹門口段536km，險灘的長度約佔全河段長度的29．7%，水深大於1．2m以上的河段約佔70．3%。禹門口至風陵渡河段，在流量為126—140立方米/秒和259—270立方米/秒時，大於1．2m水深的河長約佔53．56%，大於1．Om水深的河長約佔70．8%。風陵渡至三門峽大壩為庫區航道，其中潼關至大禹渡40km的回水變動區有淺灘4處，灘段總長約10km；大禹渡至大壩可滿足五級航道的要求，不需要整治的河長佔92．5%。

(4)建設投資少。內河航運不需要多少投資就可以得到很好的開發利用，即使有些需要整治的河段，航運建設投資也比較低。尤其在晉陝峽谷地區修鐵路、公路，造價要比其他地區高出1—3倍，而船舶運輸在運價上不足公路的1/3，鐵路的1/2，有明顯的經濟優勢。

(5)耗能省，運輸成本低，佔用耕地少。

黃河中游航運開發的效益很多，下文以三(門峽)潼(關)段航運開發為例進行分析。開發黃河三門峽至潼關段航運，近期的一個主要方面是通過水陸聯運(在大壩前建設三門嶺港，在三門峽西電廠附近建設馮佐港)，由平陸縣向三門峽西電廠運煤。三門峽西電廠目前用煤主要來自支建礦、英豪礦和義馬礦，與電廠的距離分別是90km、1OOkm和117km，與平陸礦通過各種運輸方式的費用對比如下(見表2)：

礦名 坑口價(元/t) 運輸方式 運距(km) 運價(元/t·km) 短途基價(元/t) 裝卸費(元/t) 運輸(元/t) 總費用(元/t)

支建礦 60 陸運 90 0.3 27 87

英豪礦 60 陸運 100 0.3 30 90

義馬礦 70 陸運 117 0.3 35.1 105.1

平陸礦 56 陸運 95 0.3 28.5 84.5

水陸聯運 陸運 21 0.3 1.6 　 7.9

水運 42 0.1 1.5 4 9.7

合計 63 　 3.1 4 17.6 73.6

備註 計劃外現行價格 陸運均為公路運輸 　 市場價

資料來源：轉引自河南省交通廳航運管理局港航勘測設計隊，《黃河三門峽至潼關段航運開發預可行性研究報告》，1992年，第29頁。

表2表明，平陸煤炭水陸聯運比完全由公路運往電廠每噸節約運費10．9元，較之支建、英豪、義馬煤礦分別減少運費9．4元、12．4元和17．5元。若按各礦計劃外坑口價格和年運量30萬噸計，水陸聯運平陸煤炭可為電廠節省燃煤費用300萬元以上。

黃河中游發展航運有很強的必要性，也有不少有利條件，但為什麼沒有發展起來呢?

黃河中游的航運開發是黃河中游流域開發的一部分，而流域開發則具有很強的外部性。一旦某一方進行開發，黃河中游航運就具有準公共品的性質，從而很難限制其他人使用；即使可以通過各種途徑限制他人的使用，這樣做由於具有極高的排他成本而變得不可行。

既然黃河中游的航運開發具有準公共品的性質，就應該由政府部門提供。承擔公共品供給責任的政府應該儘可能是行政區域與公共品外部效應覆蓋範圍相一致的政府。外部效應覆蓋全國或者多個省級行政區域的公共品供給應該主要由中央政府承擔；外部效應覆蓋範圍僅限於省(縣)級行政區域內部的公共品供給則主要由相應的地方政府承擔。如果將本應該由中央政府承擔的公共品供給責任推卸給地方政府承擔，則地方政府的積極性就會由於“搭便車”等原因而受到傷害，造成公共品供應不足或質量低劣；或者因為公共品是社會所必需的，各地政府不得不分別提供，形成規模不經濟，使公共品提供的全社會成本超過全社會收益。黃河中游的航運開發地處蒙晉陝豫接壤地區，其外部性至少覆蓋內蒙古、山西、陝西和河南四個省級行政區域，航道應該由中央政府來出資建設。

新中國成立以後，在資源配置的縱向制度安排上實行的是中央集權制，政府特別是中央政府承擔着包括各種公共品在內的幾乎所有物品的供給職責。但是在中央政府關於黃河治理開發的目標函數中，防洪、防凌、減淤、供水、灌溉、發電、航運各要素所佔的權重差別極大，所佔權重最大的莫過於防洪，其次是防凌、減淤，居最後一位的是航運。

儘管新中國成立以來，黨和政府對黃河進行了前所未有的治理與開發，取得了連續50多年伏秋大汛不決口的偉大勝利。然而無可否認的事實是，黃河歲歲安瀾中潛伏着危機，黃河的洪水威脅依然是國家的心腹之患。目前黃河洪水泥沙尚未得到有效控制，下游河道仍在繼續淤高。黃河下游一旦決口，整個國民經濟的戰略部署會被打亂。據初步估算，如果北岸原陽以上或南岸開封上下堤段發生決溢，直接經濟損失將近1000億元(1995年價格水平)。除直接經濟損失外，黃河洪災所造成的河渠淤塞、良田沙化，生態環境惡化以及在政治上的影響等間接損失更是難以估計。

在上述背景下，國家在進行黃河水利樞紐的建設時，考慮更多的是防洪、防凌、減淤。這一點可以從黃河中游建成的幾大水利樞紐工程得到驗證。因此，黃河中游的航運在中央政府關於黃河治理開發中所佔的地位是微不足道的。在黃河洪水作為心腹之患消除之前，要讓中央政府對黃河中游的航運進行開發是很難的。

我國的地區經濟是一種“行政區經濟”。在我國傳統體制框架下，由於行政區經濟運行嚴格遵循行政組織的縱向分工原則，行政區之間的交易和聯繫主要發生在具有行政隸屬關係的上下級政府之間；尤其是對行政等級較低的基層行政區來説，即使它們同屬於一個更高層次的行政區，但相互之間的橫向交易或者聯繫也必須通過高層次的行政組織及其計劃才能實現。即使是政府與政府之間官方的往來也必須是行政等級與級別完全對等的，而絕對不可能是其他形式的關係。這導致我們政府與政府之間交易成本出奇的高。

改革開放以來，雖然我國行政區與經濟區的關係在制度變革與政府政策的推動下實現了初步轉型，但行政區與經濟區的關係並沒有完全理順，突出表現為行政區經濟功能的進一步強化和“地方政府經濟圈”的形成。行政區經濟功能的強化使各級地方政府在現實經濟生活中的行為幾乎完全成為一個“經濟人”，具有追求自身管轄行政範圍內收入最大化的強烈動機；“地方政府經濟圈”的形成，則極大地觸發了地方政府在實現其行政轄區範圍內經濟收益最大化過程的對外排他性心理。有利於本地區經濟發展的事，拼命爭取，積極配合；不利於本地區經濟發展的事，相互推諉，消極執行。

既然中央政府不可能提供黃河中游航運開發這一準公共品，相關的地方政府在“行政區經濟”的背景下就要進行博弈。事實上黃河中游之航運開發僅省級政府就涉及到4家，其博弈的複雜程度可想而知。可以説，博弈成員數目的多少，與交易費用和不確定性是成正比的。當然無論如何複雜，其最終結果只能是“集體非理性”。

市場是個人、團隊和機構展開競爭的空間。眾多個人協調他們之間的行動，結果他們被激勵去做滿足他人慾望的事情。這需要大量的知識並造成相當的成本。當買方與賣方以一種特殊的方式專業化並通過購買和銷售與他人交往時，都必須犧牲其他的機會。這一些成本被稱為“協調成本”。黃河中游的航運開發不僅涉及到同一行政級別政府之間(主要是黃河左右岸、上下游之間的省級政府)的協調，而且涉及到不同行政級別政府之間(如中央政府與省級政府、省級政府與市級政府等)的協調，還有中央政府內部不同職能部門(主要表現在水利部門與交通部門)之間的協調，而不同行政區內不同行政級別的政府如果要進行協調，其協調成本就是出奇的高了。極高的協調成本使得本來就不是非常顯著的黃河中游的航運效益更是難以發揮了。這一點我們可以從早在20世紀80年代後期就已提出的黃河三門峽至潼關段通航問題至今一直沒有突破性進展，而在1999年剛剛開始蓄水的黃河小浪底庫區的航運則搞得如火如荼，這兩件效果截然相反的事例中得到驗證。因為前者涉及山西、陝西、河南三個省級行政區，而後者主要涉及河南省一個省級行政區。

運用各種輿論，宣傳開發黃河航運的必要性、可行性、緊迫性與長期性，確實達到黃河水資源綜合利用，取得最佳綜合經濟效益。

發展航運往往也是水利樞紐的重要任務之一。黃河中游水利樞紐的建成，對該河段水運產生了重要的影響。歷史上一定時期內黃河中游地區的航運確實繁榮過，儘管目前黃河航運事業還很不發達，航道整治和建設存在着不少的困難，但作為聞名世界、源遠流長達數千公里的一條大河，任何忽視航運的現象都是不應該的。發展黃河中游地區的航運是完全必要的，也有許多有利條件。因此，對於現有的礙航閘壩，應從黃河流域經濟發展的實際情況出發，屬於應解決恢復通航的應採取有效措施，按照輕重緩急、分期分批加以解決；在興建新的水利樞紐工程時，必須充分研究興建水利樞紐對發展水運的影響，從而按所在河段的航道等級同時興建過船建築物，並且在通航建築物的佈置上應徵求航運部門的意見，以保證閘壩建成後船隻能正常通行。

黃河中游的航運開發是一項涉及多個行政區域的交通運輸基礎設施建設工程，也是綜合利用黃河水資源的一項重要內容。航運的發展既可解決黃河中游兩岸人民的交通問題，又可為黃河流域綜合運輸網的形成創造條件，具有很強的外部性，應該由中央政府投資建設。建議將黃河中游航道的建設同其他運輸方式和水利樞紐一樣，列為國家重點建設項目，加大投資力度。

(1)高位規劃，低位起步，紮紮實實做好黃河中游航運開發建設項目的前期工作。

(2)走科技興航的道路。認真解決航運發展中的關鍵技術問題，包括：根據黃河河道條件及水沙條件，進行船舶、船隊的試驗性研究，尋求適應黃河特點的船型、機型和合理的運輸方式；開展峽谷河段及遊蕩性河段航道整治的試驗性研究；黃河中游地區已建、擬建的水利水電高壩樞紐，年內水位變幅較大，過壩通航技術較為複雜；水庫末端有較長的回水變動區，易於形成淺灘礙航，需要列為專題研究項目。

(3)結合黃河流域交通運輸網的佈局規劃，對黃河中游近期客貨運量作進一步的分析測算，以及航運建設經濟效益的分析論證。