陽光執法

“陽光執法”是指執法機關通過規範執法權、限制裁量權、保障知情權，依法及時公開執法權限、執法過程、執法結果相關信息，確保權力在陽光下運行的一套工作機制和制度的總稱。

政治行政體制改革的過程尤其是民主化的推進，已經全面而充分體現出“開放”的本質特徵，同時也對行政執法領域和過程提出“公開透明”的具體要求。而執法主題、執法過程的人性化和規範化就是實現這一要求的基礎。

“陽光執法”所要實現的是主體執法過程的人性化和規範化。 ^[1] 

“陽光執法”透明化應該包括“陽光執法”所公開的內容的深度和所公開的載體的廣度。透明化保障了羣眾的知情權，暢通了羣眾的投訴舉報渠道，有效防範了“權力尋租”出現的“人情案”、“油水案”。透明化的程度直接決定了“陽光執法”實施的成敗。 ^[2] 

除了使用傳統的信息公開渠道，“陽光執法”緊跟時代發展，搭乘“互聯網+”高速列車，利用網絡、微信等新型信息傳播媒介，讓信息傳播具有及時性和廣泛性。

“陽光執法”通過保障公民的知情權、監督權、公平權，切實“以公開促公正、以透明促公平”，使羣眾看得到、感受得到行政機關執法的公平公正。

一、以浙江省台州市公安局陽光執法為例

台州公安機關“陽光執法”體系建設的基本做法

“陽光執法”是指公安機關依法向社會和公安工作對象的利益相關方公開與公安機關職權相關的，不涉及國家秘密和個人隱私的執法依據、裁量標準、執法程序、執法進度和執法結果，依靠全社會的有效監督來規範執法與管理行為，確保執法與管理權力在陽光下運行，讓羣眾在比較中感受公安機關執法與管理的公平、公正。台州市公安局自2010 年開始，按照“以公開為原則、不公開為特例”的原則，堅持“以公開促公平、以透明促公正”，全警種、全建制、全要素地推進“陽光執法”體系建設。目前，經過“陽光執法”公開處理的案件、行業，均未出現信訪投訴、複議、訴訟等情況。2010 年全市複議、訴訟案件同比下降了23.91%，羣眾滿意度提升了7 個百分點，有力地維護了公安機關形象，得到了羣眾普遍認可。台州市公安局在市委、市政府組織的2010 年“萬名羣眾評滿意機關”活動中，名列同類機關第一名，被授予“人民滿意機關示範單位”。

（一）堅持“依法公開為原則，不公開為特例”，樹立“陽光執法”的理念。台州市公安局突破傳統“強勢執法”、“特權執法”的思維模式，堅持民意導向，樹立“陽光執法”理念，着力解決羣眾反響強烈的“執法不公、執法不透明”問題，使公安機關的執法活動最大限度地惠及百姓、增加社會和諧度。具體做到兩個“堅持”，即：堅持“依法公開為原則，不公開為特例”。只要不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私等法律規定不能公開的，一律公開，杜絕“人情”因素在公安執法中起作用。對於因情況特殊，確實需要在標準外處罰的，設置特殊“救濟”程序，嚴格審批，以最大限度地減少“人情案”、“關係案”。堅持“執法公平、公正要讓老百姓看得到、聽得到、感受得到”。摒棄特權思想，讓各類執法活動在不違背職業保密的前提下廣泛接受社會監督，實行羣眾説理、社會評議，以此倒逼公安執法規範化建設，使公安工作更好地惠及羣眾。

（二）突出“公平、公開、公正”內涵，明確“陽光執法”的內容。通過限制裁量權、陽光執法權、保障知情權、行使監督權和享有公平權，確保“標準程序向全社會公開，行政許可和審批向申請人公開、行政管理向同行業公開、行政處罰向利益相關方公開”，切實“以公開促公正、以透明促公平”，使羣眾看得到、感受得到公安機關執法的公平公正。一是限制裁量權。制定統一的自由裁量權規範和標準，確保同個縣、同個案件、同個行業管理及處罰標準的統一，使執法者能對號入座，處罰當事人能一目瞭然，從根本上消除因條件模糊、人為因素造成自由裁量權的隨意性和不公開、不公正性。目前，台州市公安局已針對交通違法處理、特種行業管理、常見治安案件處罰等，制定出台了13 項自由裁量標準。如在消防管理上，專門制定《台州市公安消防機構消防行政處罰量罰標準（試行）》，按使用功能類別及建築面積將量罰細化成10 個檔次，全面予以規範。二是陽光執法權。對羣眾較為關注的行政（治安）案件查處、勞動教養審批、傷情鑑定標準，以及接警後的受理流程、時限和公安機關辦理行政案件程序與時限表、公安機關辦理刑事案件流程表等實行陽光作業。目前，第一批陽光執法公開項目涉及13 個警種共22 項。比如開展刑事案件回告，明確規定對案件的報案人、控告人及舉報人實行當場受案回告；對被害人或其法定代理人、近親屬實行破案回告，及時告知破案結果、犯罪嫌疑人及追贓情況，方便其附帶提起民事訴訟；對於現行未破命案，在案發當年內，採取適當方式，在立案後每月一次將主要工作進展情況向被害人或其法定代理人、近親屬回告。開展監管場所陽光管理，將看守所留所服刑罪犯提請減刑、假釋條件與程序，以及強制隔離戒毒人員提前接觸、延長的標準、前置條件、程序、結果等向社會公開，並且在台州市網上公安局開通被監管人員視頻會見服務，廣泛接受羣眾監督。開展公開認定事故責任。將重（特）大交通事故、火災事故調查獲取的證據和適用的法律通過公開認定會的形式，公開認定依據、賠償依據、賠償標準、複核情況和處理結果，接受羣眾質疑和監督。三是保障知情權。梳理出涉及公安機關的40 項行政許可項目，將這些項目的名稱、受理機構、辦理時限、收費情況、受理條件、材料明細和辦理流程，全部在台州市網上公安局公開，並且在網上提供申請表格供羣眾下載，方便羣眾辦事。同時，開通行政複議網上受理系統，告知當事人提起行政複議的途徑、條件、受理情況與辦理過程等，實行網上預約受理。四是行使監督權。在“陽光執法”體系中，羣眾擁有完全的監督權。如對適用公開查處的行政案件，在基本查清案件事實、處罰告知前，由主辦民警召集案件當事人、第三人、旁聽人員，在主持人主持下，公開事實證據，開展質證答辯，充分保障當事人知情權和參與權。同時，還邀請人大代表、政協委員、執法監督員等參加，聽取意見建議，並進行全程監督。2010年以來，台州市公安局共公開查處案件202 起（不包括調解案件），經公開查處的案件均無信訪投訴或複議、訴訟。五是享有公平權。開展陽光執法工作後，案件當事人、雙方的律師、證人等可以直接在台州市網上公安局查詢到處理結果，同一案件的當事人可以查詢到成員間的處罰情況， 通過比較體現公平、公正， 倒逼民警規範執法。比如台州市公安局對旅館業、娛樂場所、網吧業、易製毒化學品管理等行業實行積分制管理，將日常檢查及處理結果情況均在網上公佈，當事人對自己場所被檢查及處罰情況能完全知情，並且還可以和其他人進行比較，讓羣眾在比較中感受公平、公正。

（三）着眼“全方位、多角度、廣領域”，拓寬“陽光執法”的途徑。為了讓羣眾全方位、多角度瞭解公安執法工作，台州市公安局改變以往只在特定區域公開的形式，積極拓展途徑，實現多渠道公開。一是網上公安局公開。在自主開發的台州市網上公安局上專門開闢“陽光執法”欄目，將所有確定公開的項目在網上公安局予以公佈，便於羣眾查詢，將網上公安局打造成“陽光執法”的重要平台。目前，涉及公安行政服務管理的絕大多數項目均在網上公安局予以公開，行政案件辦理也通過網上公安局向當事人公開。二是觸摸屏公開。在各公安辦事辦證窗口統一放置執法公開觸摸屏，方便羣眾查詢公安執法的法律法規、處罰標準、案件查處結果，受到羣眾好評。三是短信公開。利用公安信息平台，對出入境管理、行政許可審批等工作，及時通過發送短信，告知當事人公安審核情況，預約領證日期。四是媒體和網絡公開。通過新聞媒體適時向社會公佈重特大案件、羣眾關注的熱點案件的查處情況，專門建立公安新聞發言人制度，組建新聞評論員隊伍，在重大案（事）件發生後，及時召開新聞發佈會或者在網上發佈信息，引導社會輿論。五是傳統方式公開。通過設置“陽光執法”宣傳欄、製作警民聯繫卡、印製《“陽光執法”手冊》、召開“陽光執法”會議、行業會議、警民懇談、村官進警營等途徑，主動向羣眾公開公安執法活動，讓羣眾切實感受到公安執法的公正性。此外，在執法公開的同時，注重對國家、商業秘密和個人隱私的保護，如：對涉及國家、商業秘密的一律不公開；對涉及個人隱私的普通治安案件，通過技術處理，讓當事人可查詢全部案件事實、處罰結果；對外公開時，當事人的姓名只公開姓、不公開名，住址也只公佈到村居、社區；對於相關企業、商業單位違法行為，只要不涉及公眾權益，一般也只限於在相關行業內公開。

（四）致力“規範、系統、長效”，建立“陽光執法”的機制。積極改變原先粗放型的管理模式，向精細化、系統化要效率、效益，建立健全長效工作機制，使“陽光執法”更有生命力。一是強化制度保障。先後出台《關於開展陽光執法工作實施意見》、《行政案件公開查處辦法》、《治安案件公開調解辦法》、《交通事故公開認定製度》、《疑難涉法信訪案件公開聽證制度》等多個規章制度，使“陽光執法”工作有章可循、規範操作。同時，制定民警崗位職責和標準，進一步明晰各執法部門、警種以及民警的執法崗位職責、崗位業務、技能標準，對涉及治安、消防、交警、網警、禁毒等的行政處罰標準予以細化，及時公佈，確保執罰公平、公正。二是強化監督保障。充分發揮法制、督察、紀委監察、信訪等部門職能作用，形成監督合力，嚴格落實執法全流程的監督措施，及時糾正、查處執法中的違法違紀行為。通過新聞媒體，以及利用警民懇談、民警走訪等形式，向社會公開承諾公安執法“三講三不講”：即“只講法律不講人情，只講事實不講親疏，只講情節不講關係”，主動接受輿論監督。三是強化主體素質保障。在民警“輪值輪訓”大練兵活動中，專門設置“陽光執法”相關講座，編制《陽光執法工作手冊》、《陽光執法知識普及讀本》等資料，舉行“案件公開查處”大比武活動，並在全省首推互動訪談式授課欄目“亮點面對面”，將“陽光執法”工作搬進課堂，讓民警掌握、熟悉陽光執法的相關知識和具體業務操作。

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二、以浙江省台州煙草專賣陽光執法為例

近年來，台州市局在推進行政執法責任制落實和依法行政方面做了一些工作，但執法依據公開不及時、執法程序公開不全面、執法動態信息公開不到位、執法結果公開不規範、電子政務建設滯後等問題仍亟須解決。公開規範是專賣執法的基本要求，方便羣眾是專賣執法轉型升級的重要引擎。台州市局以公開促規範、以便民促轉型，構建陽光政務公開平台，探索建立一套以“四公開一監督”為主線的專賣陽光執法工作模式，讓權力在陽光下運行。

全面推行權力清單制度，釐清權力邊界。行政權力清單制度，要求對現有行政權力全面梳理，逐條逐項分類登記，列出權力清單，從而釐清權力邊界，優化權力運行，強化權力制約監督。台州市局深入研究每一項權力的細節，進一步加強梳理和調整，明晰每一層級煙草專賣行政主管部門的工作權限與範圍，經梳理並報台州市政府批准確認，台州市局本級專賣行政權力共46項，包括行政許可權力2項、行政處罰權力21項、行政強制權力3項、行政獎勵權力1項、其他行政權力19項，通過清權、確權、曬權，實現行政權力法定化、執法程序公開化、執法責任制度化、民主監督廣泛化。被納入權力清單範圍的，共涉及行政許可、行政處罰、行政強制、行政獎勵和其他行政權力五個類型的權力事項。同時，台州市局根據各工作事項建立責任清單。權力清單和責任清單藉助台州市局外網、台州市政府網站、浙江政務服務網等網站公開，完整準確地向社會公開權力名稱、實施主體、實施依據、收費標準等基本信息，讓羣眾辦事有章可循、有據可依，保障人民羣眾的知情權和監督權。

公開執法依據，確保執法行為有法可依。執法依據是依法行政的基石，公開執法依據，使執法行為光明磊落，能讓羣眾或當事人明明白白、心服口服，確保執法行為的合法，體現執法的合法性和合規性。為此，台州市局除了公開日常執法依據的相關法律、法規和規章外，還公開了浙江省局的行政處罰自由裁量實施規定和執行標準，使當事人一目瞭然，從根本上消除條件模糊、人為因素造成的自由裁量隨意和不公開、不公正現象。此外，在浙江省局行政處罰自由裁量實施規定和執行標準的基礎上，台州市局制定煙草專賣零售許可證延續管理規定、許可證有效期設定辦法等，確保同一行政區域的行政許可標準統一。

公開執法程序和執法過程，曬出執法全過程。執法程序是否合法是衡量行政執法行為是否規範的重要標準，依法設置科學合理的執法流程，是規範執法程序最有效的方法之一。台州市局開發陽光政務公開平台，探索公開執法過程和執法程序，將執法全過程亮出來、擺在羣眾眼前。為明確執法標準，台州市局先後制定許可證後續監管程序規定、專賣市場檢查工作程序規定、涉煙違法投訴舉報工作管理辦法等，為每一項執法行為制定詳細具體的執法標準和工作程序，明確工作步驟、標準和時限，實現權力運行標準化、公開化，加強對具體執法行為的動態管理和監督。

公開執法結果，讓公正看得見。煙草專賣執法結果公開主要體現在行政處罰、行政許可結果的公開。根據上位法的規定，台州市局及時制定行政處罰、行政許可案件信息公開規定，對全市行政處罰和行政許可案件要求20個工作日內在網上公開，並統一公開內容和公開形式。在陽光政務公開平台開通“案件辦理查詢系統”，案件當事人憑自身身份證號碼即可查詢行政處罰案件的辦理進程，案件辦理的相關信息一目瞭然。當事人對案件結果不滿的，可直接申請行政複議。針對行政爭議案件制定行政爭議調解工作規則，從受理範圍、組織機構、處理流程、責任追究等方面進行規範。對羣眾有意見的行政管理案件，由分管領導主持組建調解小組，使雙方坐下來講事理、釋法理、明情理，做到案件依法處理、矛盾妥善化解、社會廣泛認同。

廣泛接受社會監督，制約矯正權力偏差。社會監督是保障人民民主的重要途徑，也是約束行政行為的有效方式。專賣陽光執法模式建設基於保障人民羣眾知情權，強調將專賣執法權力曬在陽光下，全方位接受社會公眾監督，以實現對權力運行偏差的制約和矯正。台州市局接受社會監督的方式以接受互聯網社會監督為主，輔以信訪處理、局長接待、開通投訴監督電話等方式，進一步拓寬執法行為的社會監督渠道，倒逼專賣執法行為更加規範。

以便民為主導，探索開發網上辦證中心。根據國家局“一口受理、限時辦結、規範辦理、透明辦理、網上辦理”的要求，台州市局以提高效率、方便辦事為研究方向，探索許可證網上辦理。根據浙江省政府行政審批統建模式、統一申報和受理模式、統一認證模式，台州市局行政許可審批的申報、受理、內部流轉全部使用浙江省局網站和專賣監督管理系統，實現“網上申報、實地核驗、辦結取件”，行政相對人網上提交材料，部門全程網上辦理、實地核查零售點信息和材料真實性，辦理結果以郵寄方式送達。同時，開發辦證系統，科學設定辦證流程，設定電子證照上傳功能，改造專賣監督管理系統的辦證功能，時間計算以秒為單位；在專賣監督管理系統創建信息提示功能，行政相對人提交申請後可立即提醒證件管理員及時處理；設置申請結果查詢功能，申請人提交申請後可以查詢受理情況；設立專賣監督管理系統預審界面，實現辦證中心與該系統對接，確保系統的獨立運行和網絡安全，保證網上申請的實時對接、方便操作，實現羣眾足不出户即可辦理煙草專賣零售許可證，讓便民理念落到實處。 ^[4]