集體土地所有權

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規定，中華人民共和國的基本經濟制度是生產資料的社會主義公有，即全民所有制和勞動羣眾集體所有制，集體所有制經濟是我國公有制經濟的重要組成部分。我國集體所有權是指農民集體對集體財產享有的佔有、支配、使用、收益和處分的權利，它是勞動羣眾集體所有制在法律上的體現。 ^[1]  集體土地所有權屬於集體所有權的一種，在我國是指以地域界定的一定範圍的集體——主要是村，也可能是村民小組或鄉鎮——對集體土地所享有的佔有、支配、使用、收益及處分的權利。

集體土地所有權是在1949年新中國成立之後逐步發展形成的。1952年土地改革基本完成後，互助合作運動開始在全國範圍內開展，之後發展為初級農業生產合作社，農民以土地入股，合作社獲得土地的經營決策權，農民的土地所有權轉化為合作社社員權，農民通過參與合作社的決策和經營、勞動而實現其土地所有權。1956年，伴隨着社會主義改造，中國掀起了農業合作化高潮，開始建立高級農業生產合作社，農民的土地所有權不再表現為對合作社的土地入股，農民轉而成為擁有土地所有權的合作社集體的成員。1958年的人民公社化運動，以“一大二公”的方式否定集體所有制，對生產力造成了一定程度的損害，遂實事求是地退回“三級所有，隊為基礎”的集體所有制和土地集體所有權。土地集體所有權的主體在南方地區主要是生產隊，在北方地區主要是生產大隊；也有部分土地屬於公社所有。改革開放後，在農村開展了集體土地的家庭承包經營，但集體土地所有權制度沒有改變； ^[2]  不同的是，生產隊、生產大隊、公社改稱為村民小組、村、鄉鎮；政社合一的人民公社被作為單純基層政權組織的鄉鎮所取代，原公社所有的土地轉為鄉鎮管轄範圍的社區集體所有，由鄉鎮集體經濟組織或鄉鎮政府代表該社區集體行使所有權。1982年《憲法》第10條第2款規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。這種土地所有權關係至今未發生變化。因此，集體土地所有權是我國基本的土地所有形式之一，是伴隨着合作化運動、人民公社運動而形成的一種所有權形態，為《憲法》以及《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）、《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）等法律所確認和規範。 ^[3]  綜上，集體土地所有權並非國家土地所有權的派生物，而是與國家土地所有權平行、平等的一種所有權形式。

關於集體土地所有權的性質一直存有較大爭議，具有代表性的觀點主要有以下幾種：

（1）集體土地所有權是一種由“農村集體經濟組織”“農村集體經濟組織法人”或“農村勞動羣眾集體經濟組織”享有的所有權，農民個人不享有所有權。

（2）集體土地所有權是集體組織全體成員的共有權。集體所有權既不是屬於集體企業所有，也不是由集體組織作為法人享有所有權，而是指集體組織全體成員共同對集體財產直接享有的所有權，其主體是集體組織的全體成員，而不是集體組織法人，集體所有權是集體組織成員的共有權。

（3）集體土地所有權是總有的。這又分為傳統的總有和新型總有。傳統的總有是指由一定的團體對土地享有管理職能，而由其成員享有土地的收益功能。新型總有是指一定的農民集體範圍的成員，以其組成之團體對集體財產依法按照“平等自願，議決一致”原則擁有、使用、收益和處分的權利，以及集體成員對集體財產收益的權利。

（4）集體土地所有權是新型的合有權。此種觀點認為普通法之合有權制度與我國集體土地所有權制度具有內在的一致性，是完善我國集體土地所有權制度的理想模式。普通法上的合有是由日耳曼法的總有與合有融合演化而來，是指數人平等地、永不分割地對不動產整體所享有的所有權，其中若有合有人死亡，其權利便喪失並自然地添加於其他合有人的一種共有權制度。

（5）集體土地所有權是集體組織所有與新型總有的內在融合。這是一種折中的觀點。我國農村集體土地所有權可以從兩方面加以定性：從外部關係來看，其性質為集體組織所有；而從內部關係來看，則為一種新型的總有。

（6）集體土地所有權是村、村民小組、鄉鎮的所有權。村、村民小組、鄉鎮是事實上的土地所有者，因而法律應該賦予其民事主體的地位。

（7）集體所有權是“個人化與法人化的契合”。集體財產（土地）應為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權。

《物權法》第59條第1款規定，農民集體所有的不動產和動產，屬於本集體成員集體所有，與之前法律規定的“集體經濟組織所有”相比更符合我國土地集體所有權的理論和實際。需要強調的是，成員集體所有不是集體成員所有，二者有着本質的區別；所有權的本質是排他性支配，所以在土地集體所有權的定義中應加上“支配”權能。

基於我國集體土地所有權制度的歷史發展和實踐考察，集體土地所有權具有以下4個特徵：

《物權法》第60條對土地集體所有權的行使作了具體規定，即：屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬於村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。該條對土地集體所有權及其行使作了最準確、恰當的規定。

集體土地所有權的主體與行使集體土地所有權的主體不是同一概念，土地集體所有權的主體只能是按一定地域範圍界定的社區，即村、村民小組或鄉鎮，因而具有社區性；土地集體所有權主體的成員是不特定人，通常是以户籍為標準加以認定。當然如前所述，在鄉鎮層面沒有集體經濟組織的情況下，應由鄉鎮政府代表鄉鎮社區行使土地集體所有權，此時鄉鎮政府代表的不是政權，而是本鄉鎮社區範圍內的農民集體。

根據《土地管理法》的規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有，宅基地、自留地、自留山也屬於農民集體所有。農民集體所有的土地可以分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用於農業生產的用地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面用地等；建設用地是指建造建築物、構築物的土地，主要包括鄉（鎮）村企業用地、工礦用地、鄉村公益事業用地和公用設施用地、旅遊用地及農村宅基地。

根據《土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《物權法》等的規定，農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用於農業的土地，依法實行土地承包經營制度；對於集體建設用地以及村民宅基地，依法實行建設用地使用權制度。

實行家庭聯產承包責任制以後，我國農村逐步按照所有權的內在規律，建立起權能分離的集體土地所有權制度。

在土地集體所有權和承包經營權分離的基礎上，將承包土地流轉給種糧大户、農民合作社、農業企業等，由後者依法取得土地經營權，實現了農村集體土地所有權、農户承包權和土地經營權的“三權分置”。

中共十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，從而與國有土地一樣，實現土地所有權與使用權、承租權等的分離。農村集體建設用地既可由本集體成員或經濟組織開發使用，也可出讓給本集體之外的組織或企業，以及本集體以土地使用權作價入股、聯營等方式與本集體之外的組織或企業興辦企業。

（1）農民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地所有權證書，確認所有權。

（2）農民集體所有的土地依法用於非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。

（3）通過承包合同網籤管理系統，建立承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度。

（4）通過流轉合同鑑證、交易鑑證等方式確認土地經營權。

（5）確認林地、草原的所有權或者使用權，水面、灘塗的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的規定辦理。

集體所有的財產是我國社會主義公共財產的重要組成部分，受國家法律的保護。《憲法》規定的社會主義公共財產神聖不可侵犯，包括集體所有的財產。《物權法》第63條第1款明確規定，集體所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵佔、哄搶、私分、破壞。

我國民法保護所有權的方法，如確認產權、返還原物、恢復原狀、排除妨害、賠償損失等也適用於保護集體土地所有權。除民事責任外，必要時還應根據侵犯集體財產的不同程度和情況，另行追究行為人的行政責任或刑事責任。為了維護集體土地所有權、保障農民的合法權益，《物權法》規定了農民集體成員享有民主管理權、知情權和撤銷權。這些權利可以保證集體土地所有權、農民集體、集體經濟組織或集體成員利益受到侵害時，相關主體採取包括訴訟在內的救濟手段維護自己的土地權益。

集體土地所有權主體有權對集體土地進行佔有、支配、使用、收益和處分，但集體土地所有權依法也受到限制。最重要的限制是集體土地所有權不得交易、轉讓，以及土地用途管制，任何人都不得非法改變集體所有土地的用途。

國家嚴格限制耕地轉為非耕地，實行佔用耕地補償制度和基本農田保護制度：集體土地也不可進行商業性房產的開發建設和對外銷售。

（1）集體土地徵用是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬於農民集體所有的土地徵為國有的行為。

（2）土地徵用方案依照法定程序批准後，由被徵用土地所在地的市、縣級人民政府予以公告並組織實施。被徵用土地的所有權人、使用權人應在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地主管部門辦理徵地補償登記。市、縣人民政府土地主管部門會同有關部門，根據經批准的土地徵用方案，擬定徵地補償、安置方案，並在被徵用土地所在的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被徵用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。

（3）徵用土地的補償費包括土地補償費、安置補償費以及地上附着物和青苗的補償費。徵用城市郊區的菜地，用地單位應按國家有關規定繳納新菜地開發基金。

（4）土地補償費歸土地所有權人所有，地上附着物和青苗補償費歸地上附着物和青苗的所有者所有。徵用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或徵得被安置人員同意後用於支付被安置人員的保險費用。

集體土地被徵收的，農民集體有權就徵地補償安置方案等提出意見並依法獲得補償。須切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，以防止少數人在土地徵收中私相授受、謀取私利。徵地補償、安置費的分配，應經2/3以上的集體成員或2/3以上的村民代表同意。

1.《中華人民共和國土地管理法》

2.《中華人民共和國土地管理法實施條例》

3.《中華人民共和國物權法》