轉移支付法

財政支出的劃分歷來是各國各級政府之間財政關係中諸多問題的焦點，它反映的是各級政府間的權責關係。一般説來，依據經濟效率的要求，應該由中央和地方各級政府根據居民的偏好，以儘可能低的資源耗費，分別提供不同層次的公共物品。事實上，由於各個地區的居民對一定的區域性公共物品的偏好程度和需求量各不相同，因此，地方政府是地方性公共物品的最佳提供者。

中央政府及地方政府提供公共物品，均需要相應的財力支持，但是，由於體制等諸多方面的原因，一個國家的各個地區的發展是不均衡的，其經濟狀況也都是不一樣的，因而必然存在着“財政失衡”的問題。財政失衡包括兩個方面，即縱向失衡和橫向失衡。所謂縱向失衡，是指上下級政府問的財政收支狀況的不平衡，例如，當一級政府存在財政赤字，而其他級次政府卻存在財政盈餘時，即為縱向失衡。所謂橫向失衡，是指同級政府之間的財政收支狀況的不平衡。例如，當較富足的省、市出現財政盈餘，而較貧困的省、市出現財政赤字時，即為橫向失衡。在存在財政縱向失衡的情況下，各級政府所能提供的公共物品是不同的，依據其所掌握的財力來配置資源的能力也是不同的；在存在財政橫向失衡的情況下，各同級地方政府所能提供的公共物品的質與量也是不同的，從而使各區域的經濟和社會發展水平亦存在差異。

一般認為，過度的財政失衡是有害的，它不僅是嚴重的經濟問題，而且會引發嚴重的社會問題乃至政治問題，會嚴重地影響經濟與社會的良性運行和協調發展，並進而影響到國家與社會的安全與安定，為此，必須通過財政轉移支付制度來解決財政失衡問題，以使各級政府在自然資源稟賦、人口密度、歷史文化、經濟結構和經濟發展程度存在諸多差異的情況下，能夠依其級次提供相應的、差別不大的公共物品，即在公共物品的提供方面要大略實現“均等化”。

各國的實踐表明，在經濟發展不平衡、財政失衡現象普遍存在的情況下，必須建立轉移支付制度；而建立轉移支付制度，則必須走法制化道路，即必須制定相應的轉移支付法。可見，轉移支付法的產生是與經濟發展的要求相適應的，有其深厚的經濟基礎。

由於經濟體制轉軌，財政體制改革滯緩，以及財政法制建設相對滯後，我國的轉移支付制度相當不健全。我國沒有關於財政收支劃分的法律，對財政支出行為的法律規範還存在很多欠缺，不同級次政府在提供公共物品方面的財權、事權等尚缺少清晰的劃分，再加上諸多的歷史文化原因，我國的轉移支付法的立法級次始終不高。儘管一些省份曾經在20世紀90年代國家實行分税制的財政體制改革以後，制定了一些轉移支付方面的地方性法規，財政部也在後來制定和發佈了《過渡期轉移支付辦法》，但在轉移支付立法方面，卻並未像政府採購立法那樣迅速。這已經在相當大的程度上影響了轉移支付的施行，而且也給轉移支付法律制度的研究帶來了一定的困難。

轉移支付法律制度的構建，應當以一部《轉移支付法》為基礎和核心，再輔之以配套的制度。但是，由於我國至今仍然沒有一部《轉移支付法》，甚至都沒有一部轉移支付方面的行政法規或者重要的行政規章。

一般説來，轉移支付法應主要包括以下基本內容：(1)立法宗旨；(2)法律的適用範圍；(3)法律的基本原則；(4)轉移支付的主體及其權利義務；(5)轉移支付的形式、方式和條件；(6)轉移支付數額的確定；(7)轉移支付的監督管理；(8)違反法律規定應承擔的法律責任。

在立法宗旨方面，轉移支付法的宗旨同財政法乃至整個經濟法的宗旨都是一致的，即通過各種形式的轉移支付來滿足不同層次的公共需要，以在整體上實現財政職能，保障效率與公平。保障社會公共利益和基本人權，進而促進經濟與社會的良性運行和協調發展。

在適用範圍方面，轉移支付法同其他法律一樣，均在法定的時空範圍內對法定主體的相關行為適用。

在基本原則方面，轉移支付法同財政法乃至整個經濟法一樣，也都要強調法定原則、適度原則和績效原則。例如，轉移支付法定原則，就要求轉移支付的主體、轉移支付權等都要法定，在轉移支付過程中，要嚴格依照法定程序辦事，不可逾越；又如，轉移支付適度原則，就要求轉移支付的規模、方向、級次等都要適度；而轉移支付績效原則，就要求轉移支付應當有助於實現財政的均衡，應當有助於實現同級政府在基本公共物品提供上大體無差別。

轉移支付的主體包括兩類，即(1)發動轉移支付的主體，包括中央政府和上級地方政府；(2)接受轉移支付的主體，通常為下級地方政府，在廣義上還包括企業和居民。上述兩類主體，同樣都是轉移支付法的主體，即從廣義上説，轉移支付法的主體同轉移支付的主體在分類上是一致的。此外，還應看到，如果不從轉移支付的資金的給予與接受的角度加以區分，則轉移支付的主體亦可從更高的層次概括為政府、企業和居民三類，這與經濟學和經濟法學上對主體的分類也是一致的。

上述各類主體所參加的轉移支付法律關係是十分廣泛的，由此使轉移支付也呈現出多層次的格局。因為財政轉移支付在廣義上不僅包括中央財政對地方財政和上級地方財政對下級地方財政的轉移支付，而且也包括各級財政對企業和居民的轉移支付，如對國有企業的虧損補貼和對居民個人提供的社會保障支出、物價補貼等，均屬於廣義的轉移支付法需要調整的領域。依據轉移支付主體的不同，可以將轉移支付分為以下三類，即政府間的轉移支付，政府與企業間的轉移支付以及政府與居民之間的轉移支付。這種廣義的分類，反映了轉移支付的不同層次和範圍，也體現了廣義的轉移支付法調整的領域。但從目前的情況來看，一般説來，人們更為關注政府間的轉移支付，特別是上級政府對下級政府的轉移支付。

轉移支付法是與分税制的財政管理體制緊密相關的，在現代市場經濟條件下，它主要具有以下重要作用：

(一)強化財政職能

財政具有分配收入、宏觀調控和保障穩定的職能，轉移支付作為一種重要的財政手段，對實現財政的上述職能具有重要作用。相應地，轉移支付法在保障和強化財政職能方面，也具有重要的工具價值。事實上，依法進行轉移支付，本身就是將財政收入在各級政府及相關主體之間進行再次分配。從中央財政的角度説，通過各種形式的轉移支付，可以進一步優化經濟結構、增強民族地區和落後地區的發展後勁，這本身就是在進行宏觀調控，並且，對於經濟和社會的穩定發展無疑也是有利的。此外，從地方財政的角度説，依法由上級財政進行轉移支付，不僅可以使相對貧窮落後的地方直接受益，彌補其財政功能不全的缺陷，而且在全國區域經濟發展趨於協調、產業結構和資源配置合理化的情況下，經濟相對發達的地方也可從中獲益。可見，轉移支付法在強化財政職能方面，具有重要作用。

(二)解決財政失衡

各級政府均應依其職能提供相應的公共物品，同級政府所提供的公共物品在品質與人均佔有量上應當是相似的，這有助於人民平等地享有基本人權。但由於諸多因素的影響，存在着財政的縱向失衡和橫向失衡問題，客觀上要求各級政府在初次分配的基礎上，通過依法轉移支付進行再分配，以增強那些不能有效地提供公共物品的地方政府的財力。有鑑於此，依據事實和法律規定，在依法應當進行財政轉移支付時，相關級次的政府就必須發動轉移支付，由此使轉移支付法成為規範政府間財政分配關係、解決財政失衡問題的重要準則。

(三)維護國家安定

中央政府並非只是單方面地集中財力，它通常要以各種形式的轉移支付來支持地方政府，作政府的堅強後盾。通過依法進行轉移支付，既可在有關國家統一和安全等政治問題上保證中央政府的權威，又可為地方政府的有效行政提供必要的財力支持，避免因財力不足而帶來的履行國家管理職能的困難。這樣，既有利於維護國家的統一，也有利於保障社會的安定，因而更具有深刻的政治和社會意義。

(四)保障法律實施

轉移支付法與財政法領域的其他法律密切相關，它在保障其他財政法律的實施方面亦具有重要作用。例如，依據預算法和税法規定，中央税必須足額上繳中央財政，地方政府不得隨意減免、抵扣和截留，地方政府財力不足的部分，可依轉移支付法的規定由上級政府予以適當補充，這樣，就使得幾類法律規定相銜接並互為補充，並且其基本精神都是一致的，從而使轉移支付法為預算法和税法的實施提供了又一個層次的保障。又如，依據國債法的要求，地方政府不得自行對外發行債券，其財力不足的部分，亦需通過上級政府的轉移支付等來加以彌補。可見，轉移支付法也為國債法的實施提供了一層重要的保障。因此，轉移支付法對於保障其他財政法律的有效實施具有重要作用。