跨界污染

跨界污染主要是指同一流域而分屬不同行政管轄區之間因水體移動所帶來的環境污染。上游污染，下游叫苦。在我國一些地區，處同一流域但分屬不同行政區的上下游地區之間普遍存在着跨界污染的矛盾。由於缺少統一的聯合治污機制，上下游各自為政，治污脱節現象比較嚴重，經常引發羣體性事件。而跨界污染髮生以後，因法律上的權利義務關係相應複雜，既存在污染者和受害者之間的民事關係，又存在有權的行政區域的人民政府和環境保護主管部門與污染者之間的行政監管關係。所以因跨界環境污染而引發的糾紛，就成為跨越省、市、縣等行政區域的社會尖鋭化衝突的特別表現。 ^[1] 

跨界環境污染問題的形成應包括環境污染和環境保護政策兩個方面。

就造成環境污染的成因來看，一類是天然污染，即來自大自然地殼運動所產生的對生物圈自身的破壞，在當前的科技水平下，這一污染無法有效預測、防止與控制；另一類是人為污染，即由於人類的生產活動和日常的生活過程中人為產生的污染，這種污染往往是基於個體利益需求的產物，它們都能使局部環境的構成和形態發生改變，惡化環境質量，影響和破壞周圍人羣正常的生產和生活條件。因此僅從環境科學的角度來説，環境污染本身並不具有跨國界或非跨國界的必然屬性，即我們無法説出哪種類型的污染是跨國界的，哪種污染不具有跨越國界的特徵。跨國界污染概念的提出更多地是基於經濟學研究的需要，即對跨國界污染的界定是基於經濟學中的外部性概念。

外部性是指經濟活動中市場主體（個人、企業或政府）的行為影響了其他市場主體的利益，但是沒有激勵機制使產生影響的市場主體在經濟決策時考慮這種對別人的影響。如我國著名經濟學家厲以寧將外部性視為某個微觀經濟單位的經濟活動對其他微觀經濟單位所產生的非市場性的影響，並區分了外部經濟與外部不經濟的概念。

從環境外部性來看，由於環境污染必然造成對環境資源或人類生存條件的破壞，而環境資源的公共產權資源的特徵，使環境污染有可能造成對不同，公共產權資源所有者的損害，即使造成這一環境污染主體的行為是無指向性的。另外，除了環境污染有可能對其他國家的自然資源造成損害外，一國的生產和生活污染也可能殃及其他國家公民的利益，並由此導致國家間的利益衝突。因此，從污染是否對其他國家造成損害的外部性角度來看，我們把跨國界污染理解為，當一國（或地區）人為所造成的環境污染影響到國外消費者的利益，或對國外廠商企業的生產造成損害的結果，我們説這一環境污染是跨國界的，反之則稱這種污染是國內污染。 ^[2] 

全球化特徵

跨界環境污染對社會經濟、人體健康、生物生態、環境變遷的影響是全球的，跨界環境污染已涉及到了高空、海洋、臭氧層等。

綜合化特徵

人們過去主要關心的環境問題是三廢污染及其對人體健康的危害，而跨界環境污染問題現在已遠遠超過這一範疇而涉及到人類生存空間的各個方面，因此，解決當前跨界環境污染問題不能只寄希望於三廢的治理，而是要將一個區域、流域、國家乃至全球作為一個完整的複雜大系統來進行統一規劃和綜合整治，才能較好地解決環境與發展的協調問題。

社會化特徵

當前跨界環境污染問題已是全球共同關心的問題，不同國家和地區、不同階層和社會利益集團、不同職業人員和不同地位層次的人，都與環境問題息息相關。跨界環境污染問題已影響到社會生活的各個方面，包括政治、經濟、法律、科學、文化、倫理等領域。所以，跨界環境污染問題需要全人類社會共同解決，成為人類社會共同關注的問題。

政治化特徵

許多國家通過憲法和國家計劃等宏觀性法律、法規和政策文件，對環境污染問題和環境保護作了明確、具體的規定，使環境保護成為國家的基本國策。隨着環境外交日益頻繁，近年來有關環境問題的談判實際上是一個政治問題。據不完全統計，僅1990年以來有關環境問題的國際會議就不下500次，1989年聯合國環境規劃署在瑞士巴塞爾召開了制定控制危險廢物越境轉移及其處置公約的專家組會議和外交大會，簽署了<關於有害廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約>，104個國家成為該公約的締約國。因此，跨界環境污染問題的國際政治化特點越來越明顯。 ^[2] 

位於山東省最南端的郯城縣，南與江蘇省東海、新沂、邳州三縣市毗鄰，北與羅莊、河東、臨沭、蒼山四縣區接壤。沂河、沭河、白馬河縱貫縣境南北，出境後分別流入江蘇邳州、新沂兩市。

2006年由郯城縣發起，山東省郯城縣、蒼山縣和江蘇省新沂市、東海縣、沭陽縣、邳州市六縣(市)環保局共同研究在兩省交界地建立了環境保護聯席會議制度，以求破解跨區域河流污染難題。截至目前，這一制度新增臨沭、贛榆、連雲港市連雲區三個成員，變成了“6+3”。

對相關行政單元政府的要求

（一）相關行政單元政府要提高認識

一是提高政府對所轄區域環境質量負責，採取措施改善環境質量涵義的認識。造成流域跨界污染是有關行政單元政府未能有效履行環境保護法律法規的結果。二是提高對處理好流域跨界污染問題是實現各相關行政單元共享資源、和諧發展、互利多贏的認識。三是提高對產業結構、佈局符合主體功能區產業定位，污染物排放量滿足跨界斷面水環境質量達標要求是流域協調目標的認識。四是提高對解決跨界流域污染問題需相關政府各方協力、各盡其職、共同治污的認識。

（二）要明確流域跨界污染整治的目標

一是最終目標，即交接斷面水環境質量達標的目標。二是階段性目標，即達標前分階段應達到的水質目標。

（三）要制定跨界污染整治方案

屬流域上游行政單元單一方面責任造成跨界污染的，由上游行政單元制定跨界污染整治方案。整治方案要與相臨相關行政單元溝通。上級政府及有關部門或流域管理機構要對方案制定進行指導和督促。屬雙方或多方行政單元均有責任的，由各方通過組成解決跨界污染問題聯席會議等形式，協商共同組織制定整治方案。協商不成的，由共同的上一級政府或流域管理機構負責制定。方案要明確整治目標、任務、計劃、措施及時限。屬國家確定的重要江河流域的，其污染整治方案要以按水污染防治法有關原則制定的流域水污染防治規劃為依據。

（四）要認真組織方案實施

相關行政單元政府要制定方案實施計劃，明確計劃實施的責任主體及職責。上級政府及有關部門或流域管理機構要適時開展督察，並將方案實施情況，尤其是交界斷面水環境質量改善率、達標情況納入政府有關目標考核與責任追究之中。流域各相關行政單元環保、農業、水利、經濟等部門要按照各自職責，加大環境執法和污染整治力度。

（五）要建立流域協調機制

流域相關行政單元政府要建立跨界污染信息通報、監測、檢查和應急等機制，及時、合力解決跨界污染問題。涉及較難協調的跨界污染問題，由共同上一級政府及有關部門或流域管理機構負責協調解決。

協調流域跨界污染需注意的幾個問題。

（一）生態補償問題

協調流域跨界污染時，相關行政單元由於所處功能區定位不同及跨界污染情形不同，一方或雙方行政單元政府經常會提出生態補償（多為上游行政單元政府）或賠償（多為下游行政單元政府）要求。流域協調如涉及流域、區域主體功能區屬限制開發和禁止開發等生態敏感區的，要在指明相鄰行政單元政府各自責任、義務基礎上，提出有關建立生態補償的建議。所提建議既含相臨行政單元間協調補償，也包括建議由共同的上一級行政單元政府通過制定公共財政轉移支付、產業發展扶持和市場化機制等方面政策實施的補償。生態補償有助於從根本上解決流域不同主體功能區各行政單元發展與保護的協調問題。

（二）跨界水環境功能區劃定問題

流域相鄰行政單元跨界水環境功能區劃定、水環境質量標準是流域協調基本前提。當兩省政府自行劃定的水環境功能區、水環境質量標準不一致時，要按國家有關水環境功能區劃定原則和方法，明確指出解決不一致問題的途徑。

（三）相關行政單元責任認定問題

相關行政單元責任認定是能否實現有效協調的基礎。在組織召開相關政府及有關部門參加的協調會，明確提出協調意見前，一定要深入調查，分清引發流域跨界污染問題一方或雙方政府的責任。深入調查、分清責任可視流域自然情況、跨界污染具體影響，採用聽取彙報、現場踏勘、聯合檢查、專家評估等多種方式。分清責任在水系複雜、流向不定，尤其是跨界行政單元污染自己、污染別人、又被別人污染情況下更為重要。相關行政單元政府責任分清了，才會講明情況，提出要求；否則就必然會出現協調時相關行政單元間盲目爭吵，主持協調者難以決斷的尷尬局面。相關行政單元責任認定問題解決了，流域協調的權威性、針對性和有效性才有了基礎。