行政規劃

第一，行政規劃的主體是行政主體。立法機關以立法的形式所通過的關於某一領域事務的“計劃”或“規劃”不是行政規劃。

第二，行政規劃的目的是為了實現特定的行政目標。如加快城市的公共實施建設、促進當地經濟的發展、使城市的佈局更加合理等。

第三，行政規劃對行政主體具有約束力。任何行政規劃一經確定，就對行政主體具有約束力，非因法定理由、非經法定程序，不得違反和變更。

第四，行政規劃的對象具有執行性和總體性。行政規劃作為一種部署與安排，不同於一般的計劃和安排，它不僅必須採取具體措施在未來一定期限內予以實現即具有執行力，而且還是關於某一地區或某一行業之事務的總體規劃。

在行政法學視野中，從法律控制和保護利害關係人權利的目的出發，加強行政規劃的研究，有重要的現實意義和迫切性，至少有助於促進以下兩個目標的實現。

一是在實踐上有助於完善行政規劃法律制度，更有效地保障利害關係人的合法權益，最終實現行政規劃的法治化。沒有法律控制的行政權力必然走向濫用與無度，但是法律控制不是簡單的禁止，為適應社會的發展變化，還必須給行政機關留有適當的裁量餘地。

行政規劃是對未來目標的設定，本身具有流動性的特徵，幾乎難以找到行為法的依據，規劃裁量的空間極為廣泛，在這種情況下，使其達致現代社會行政法治的目標要求，顯非易事。法學研究成果的支持就顯得尤為重要。“對法學，除了它的世紀任務（促進現行法的適用及續造）以外，不能要求它追求一種與此無關的‘純理論’的目標。法學最終的任務是要協助法的發展。”

行政權力有自我膨脹的趨勢，極易對公民的權益造成損害，規劃權力亦不例外，建立健全對利害關係人權利的保障和救濟制度是現代行政法治的基本要求。但是由於對行政計劃的一些基本理論問題仍然難以達成共識，如某些計劃是否直接影響相對人的權利義務、能否對其直接提起訴訟等，以至於在實踐中也是莫衷一是，相對人也無所適從。加強行政規劃的理論研究在推進依法治國的時代背景下，有着重要的現實意義。

二是在理論上有助於行政法學理論體系特別是行政行為理論的完善。從微觀層面看，對於行政規劃的法律性質、規劃裁量和可訴性等問題的研究，能夠豐富行政規劃行為研究成果，從而完善行政行為理論。從中觀層面看，通過對行政規劃的準確定位，可使行政法學理論體系更為完備和流暢。

由於現代國家的行政任務繁重，行政行為的方式也是多種多樣的，因此形成了一個龐大的行政行為體系。但是這個體系雖然龐大，卻是雜而不亂，究其原因就是在公法秩序中，每一種行政行為都有自己的位置。行政計劃是行政機關頻繁採用的行為方式之一，但是由於理論的滯後，它在行政行為體系中的位置一直不明晰，已經影響到了行政規劃一系列後續問題如司法審查等在法律上的展開。“我們生活在一個重新建構行政法概念的時代。”

行政主體這種重新建構必須建立在對傳統行政法體系反思的基礎之上。在長期的行政法學研究中，我國曾經以權力行政為中心形成了“三大塊理論”。但是“三大塊理論在以權力行政為中心的同時，一方面將行政計劃和行政徵用這兩個權力色彩十分濃厚的管理方式排除在外，另一方面又將權力色彩淡泊的行政合同和行政指導納入行政行為之內，既不全面，又不流暢”。雖然三大塊理論的影響漸趨式微，但是對於行政規劃的模糊認識並沒有完全消除，有待於在理論上進一步釐清。

1、行政規劃具有明顯的政策性和法律性

2、行政規劃具有客觀的動態性

3、行政規劃具有內含的

建設性規劃又稱資訊性規劃是行政主體向外發佈信息與預測，提供公民、法人或者其他組織參考，或者向公民、法人或者其他組織表達建議或意向。

影響性規劃又稱承諾性規劃，是行政主體以一定的承諾方式，明確規劃內容，從而對行政相對人產生影響或誘導性效果。

命令性規劃又稱拘束性規劃，是行政主體以一定的規範性文件的形式，規定其內容，從而對行政相對人產生強制性效果。

1、有效地利用資源，實現總體目標

2、協調相關行政主體的活動

3、指導行政相對人的行為走向

規劃的草擬、協商、公開、審批、公佈和實施

1、行政規劃的法律依據首先依賴於立法的完善

2、行政規劃的法律救濟要藉助於行政複議與行政訴訟制度的健全

隨着自由法治國向社會法治國的跨越，以及干涉行政向給付行政方式的轉變，現代國家為適應國民生存照顧等行政目的之要求，行政活動的內容空前龐雜，行政活動的領域空前廣泛。同時現代國家又面臨着時間緊迫性、空間不足性以及財源有限性的三不足狀態。因此要求行政權必須集中、高效運行併合理配置資源，規劃就成為一種不得不做的選擇和最優化的選擇。因為“沒有計劃的行政，其最大毛病在力量分散，勞而無功或資人作弊”。由於日常生活的複雜化，行政的觸角不斷地伸向私人活動的領域。在一定意義上説，現代社會已經進入了一個行政的時代、規劃的時代。行政規劃在純粹的行政管理中的作用更是不能取代，它是行政過程中的重要一環，是全部管理職能中最基本的一個職能。因為它所涉及的問題是要在未來的各種行為過程中做出抉擇，沒有行政規劃，則其他的行政管理活動如組織、人事、協調、控制等都無從實施。“現代政府的所有行政行為，都和計劃行為分不開。”

現代國家的行政規劃雖與計劃經濟時代具有強制性、命令性、無處不在的計劃相比很不相同，但是無論是拘束性規劃還是非拘束性規劃都廣泛影響着我們的生活。“行政法的學科旨趣，在於檢討行政如何受到法的拘束，以確保人民的基本權利。因此，行政機關的行為中，凡涉及人民權利或義務者，均應成為行政法學科討論課題。”這可以説是對行政法學研究範圍的一個精闢闡釋。在以人為本的價值模式和人性尊嚴理念的關懷下研究行政機關的行為和行政相對人的權利保護，應該成為行政法學學科發展的核心動力之一。這也與行政法學自身的發展相契合。因為不僅行政法的產生與人性尊嚴理念有密切關係，而且國家各種行政領域，舉凡行政組織、行政作用、行政救濟等，亦皆須從維護人性尊嚴的觀點去加以體認與運作。行政法學科由於長期形成的類型化思維方式和方法論，容易造成“自戀式”的自我欣賞，而客觀上形成研究範圍的自我封閉。法治實踐的發展和人文關懷的需要，就成為打破這種封閉性的有效鑰匙。行政法學對於行政規劃研究由最初的簡單拒斥，有關研究逐漸升温，就是行政規劃的運用日益頻繁和人們面對行政規劃如何保護自身合法權益的需要在行政法學研究領域中的投影。

但是行政規劃在行政法學研究中的地位和影響，與其在實踐中的地位和影響遠不一致。“行政規劃在現代行政中扮演着愈來愈重要的角色，但在行政法學中的研究卻起步較晚，尚未引起學者們的足夠關注，具體實踐與理論研究之間處於嚴重失衡的狀態。”從宏觀的理論體系上考察，國內行政法學研究中，行政規劃一直是比較薄弱的環節。甚至在很長一段時間裏，在行政法學教材和專著中很難尋覓到行政規劃的蹤影；在行政行為的理論體系中也未給行政規劃留下一席之地。有關研究情況雖然稍有改變，但由於研究的廣度和深度不夠，也不能完全迴應現實的要求。

以我國為例，我國大陸行政法學界對行政規劃的研究總的來講，起步較晚。“學界對計劃（規劃）的研究非常薄弱，從行政法的角度對行政規劃的監督和規範加以研究更是近幾年才逐漸引起人們重視的。”在前幾年我國大陸出版的有關行政法的專著和教材中，一般都沒有專門研究行政規劃的章節，直到近兩年出版的部分綜合性行政法教材和專著中，才闢出專門的章節對此進行研討。還有的行政程序著作也專門研究了行政規劃程序。在部分行政法譯著中亦設專門章節論述行政規劃或其程序。行政法學領域研究行政規劃或其程序的論文一直比較少，僅有的一些篇目也多是近幾年完成的。多年來行政法學專業開始出現以行政規劃或其程序作為選題的學位論文。

可以説，在我國行政規劃實踐和行政法學研究之間存在着明顯落差。在依法治國的背景下，行政法學界正對此進行反思。行政規劃必須走法治化道路，國人對此日益形成共識，日益增加了迫切感。那麼，這種共識和迫切感是怎樣形成起來的？我國憲法確立依法治國、建設社會主義法治國家的方略；中央提出全面推進依法行政、經過十年不懈努力初步實現建設法治政府的目標，這些固然是重要因素，但更重要的因素恐怕是這些年愈演愈烈的房屋拆遷、土地徵用糾紛和這些糾紛中凸現出來的侵權、濫權、腐敗現象，以及由這些侵權、濫權、腐敗現象造成的千千萬萬民眾的痛苦悲劇。然而，行政規劃的法治化道路應該怎樣走？我們應該通過建立什麼樣的法律制度來儘量避免或減少糾紛，儘量避免或減少侵權、濫權和腐敗，儘量避免或減少成千上萬人的痛苦悲劇？今天的國人對此尚未有足夠共識，學界對之研究也未有迫切感。

我國台灣地區對行政規劃的研究起步時間也比較晚。著名學者吳信華指出：“自90年代起方有較為體系的研究，相較於起步較早、學界討論亦較深入的其他行政法學上的熱門課題，如行政處分、行政命令（法規命令及行政規則）與行政契約等，行政計劃無疑是一個較新興的課題。”教科書或著作中有關行政規劃的闡釋都相對比較簡略，也存在少量的期刊論文，多年來也有行政法領域的研究生以此為課題進行研究，形成三篇碩士論文。由於在我國台灣地區出現了少量的訴訟案例，有些內容的研究相較於大陸有所增多，如行政規劃的法律性質和訴訟的範圍等。但是從總體上講，存在着與大陸基本相同的問題，即理論研究的結構不盡合理、研究內容不夠深入與厚重等。

在行政法學體系內部，與其他行政行為相比，行政規劃研究起步晚，受到的關注較少。“相較於起步較早、學界討論亦較深入的其他行政法學上的熱門課題，如行政處分、行政命令（法規命令及行政規則）與行政契約等，行政計劃無疑是一個比較新興的課題。”與有關研究較多的國家相比，如德國、日本等，差距就更為明顯。德國、日本等國家對行政規劃的研究起步較早，而且在實踐中有關於行政規劃的判例形成，實務和理論的互動，大大拓展了研究領域的廣度與深度。我國關於行政規劃的理論研究，很多內容是從德國和日本引進的。

總體上講，我國對於行政規劃的理論研究在廣度和深度上都不足，表現在以下四個方面。

1.比較起來，對行政規劃的範疇研究較多，對其法律性質研究不足，無法在行政法上將其準確定位。可能出於對過去計劃經濟時代那種計劃的疑慮，目前國內對於行政規劃的研究，關注點更多集中於範疇研究，如定義、分類、功能等，對於行政規劃的法律性質則未進行深入研究。原因有：一是我國沒有直接針對行政規劃行為的判例，使理論研究暫時沒有着力點；二是由於行政規劃中，有的表現出抽象性，有的表現出具體性，按現有行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為的理論框架，難以將其吸納。但是關於行政規劃的法律性質的探討，對判斷其法律效果或救濟，以及建立其理論體系，使其與其他行政行為緊密結合，有其重要性，是不能避開的課題。對於行政規劃的性質，理論上有單一性質説和非單一性質説的爭論，有待於在理論上加以釐清。在德國、日本和我國台灣地區，每當出現關於行政規劃法律性質的判例，都能引起理論上的研究高潮，與我國大陸學界對行政規劃的研究比較冷清形成鮮明對照。

2.比較起來，行政規劃程序研究成果較多，行政規劃實體法律關係研究成果較少。對於行政規劃的法律控制，主要包括程序控制和實體法控制，由於規劃本身的特殊性，行政機關享有廣泛的自由決定空間，因此對其控制更多表現為程序控制；但是，這並不意味着可以忽視實體法律的控制。對於行政規劃的實體法控制主要包括組織法上的授權和作用法上的規定。實體法的依據往往是行政規劃正當性的最基礎依據，但是立法機關基於規劃特點的考慮，在立法時往往有很大的原則性和模糊性。因此如何確定有關的標準、界限等，都是值得深入研究的課題。

3.比較起來，對一般行政裁量研究較多，對規劃裁量及其內部結構研究較少。規劃裁量與行政裁量、判斷餘地相比較，是一個有着獨立個性的概念。因為行政規劃具有目的綱領式，而非條件式的法規形態，人們所熟悉的行政裁量和判斷餘地就不完全適用於行政規劃法的領域，因此行政法學就以規劃裁量來描述行政機關的“規劃形成自由”。規劃裁量尚屬人們感到陌生的概念，學界對之研究較少，例如規劃裁量的獨特個性、憲政界限、規範限制、作為其核心規制的衡量原則等，都缺乏必要研究。

4.比較起來，對於行政規劃的爭議解決，行政調處和司法審查的研究都很少，司法審查機制研究尤為滯後。這包括兩方面的問題：一是司法審查的可能，也即能否審查；二是司法審查的範圍，也即哪些能夠審查；三是司法審查的強度，也即可以審查到什麼程度。行政權和司法權的界限是一個古老的課題，與其他行政行為相比，行政規劃在面臨着這一問題時，有着更為獨特的內容，如抽象性的行政規劃能否接受審查，對於規劃裁量應該審查到什麼程度等，都有必要從理論上加以澄清