行政三分制

2007年，黨的十七大報告明確提出，要“着力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。 ^{[1]  [2]  [3]} 

馬敬仁，深圳大學管理學院行政管理系教授，從2001年起，作為學者參與中編辦在深圳市組織的行政管理體制改革試點，提出行政三分制構想。行政三分制是一個學術概念，相對於民國時期基於集權的需要提出過一個行政三聯制，而基於社會主義市場經濟發展的需要，是適應市場經濟的分權，因此叫行政三分制。

有關“行政三分制”這一政策的實質探討，可以回到更早的2001年。當年12月，中國經歷15年艱苦談判後加入世貿組織。而政府如何“入世”，成為當年中編辦選擇深圳進行行政管理體制改革試點的直接動因。我國為了積極主動地應對加入WTO後的挑戰，從國情出發，從實際出發，積極吸收國內外公共行政研究的最新成果，合理借鑑境外、國外的先進經驗，在行政事務分析、職能分析的基礎上，按照“以人為本”、“服務為本”、“績效為本”、“市場化”和“國際化”的原則，建立現代化的公共行政系統平台，將政府行政管理的決策職能、執行職能和監督職能等管理職能適度分離，以政府內部管理體制及其機制創新為突破口，重組現行的政府機構，並在做好配套制度建設與改革的基礎上，制訂科學可行的實施計劃，穩妥地實現我國行政管理體制的改革、過渡和轉型，建立法制化、科學化、現代化的一級政府工作系統。為了便於記憶和傳播，我們把這一重大改革概括為“行政三分制”，即在一級政府管理系統內部，將決策、執行和監督職能適度分離並在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調的一種行政管理體制。馬敬仁進而認為，理想中的決策與執行的關係應為合同關係，而非上下級關係。

2001年，馬敬仁接受深圳市委市政府委託，以他和深圳市委黨校教授卞蘇薇為首，成立了一個課題小組。 　他們首先進行了大量調研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事務，然後按照大行業、大系統的原則，將這些公共事務劃分為若干“職能塊”，在此基礎上對政府部門進行重新定位和排列組合。

按照馬敬仁的設想，政府的決策部門和執行部門不僅分工不同，同時也是有大小之分的。決策部門按大行業、大系統進行設置，數量較少但管的面較寬。每個決策部門對應若干個執行部門，執行部門規模較小，職責則相對專業和獨立。

決策部門和執行部門之間，以“行政合同”或“績效合同”確定雙方的權、責關係，監督部門則依此合同文本行使督察之職。 ^[4] 

2002年，黨的十六大報告提出，“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”，隨之深圳市開始了行政三分制改革試點。2007年，黨的十七大報告明確提出，要“着力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。

2003年深圳市在廣東省十屆人大一次會議上宣佈，成為中國惟一推行“行政權三分”試點改革的城市。所謂“行政權三分”，是指將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，各自運行。決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，這是改革期望達到的目的。

2009年5月初，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》獲國務院批覆，其所涉及的數項改革中，行政管理體制改革被列為首位。這意味着，深圳在2003年大張旗鼓開始卻又悄無聲息流產的“行政權三分”改革，即將重啓。

目前對行政三分制功能的認識，可以歸納為以下幾種主要觀點：轉變政府職能；實現權力制約；提高效率和加強監督。深圳大學教授馬敬仁認為，改革有兩個功能定位，一是轉變政府職能，給政府管理的事務做減法；二是建立有效的權力制約機制，在沒有條件建立外部制約機制的情況下，在政府部門內部把決策權、執行權和監督權分開。

行政三分制將政府的決策職能與執行職能相對分離，決策職能相對集中，建立決策的“大部制”，執行職能相對專業、分散，實現執行機構的專業化和社會化，在一定程度上能夠起到轉變政府職能的效果。另外，行政三分制通過行政權力的合理分解和配置，確實有可能達成權力制約的效果，同時也有利於權力運轉順暢、提高效率；至於加強監督，則與權力制約有異曲同工之效。行政三分制的首要功能是提高政府管理的科學化和理性化程度，增強政府對經濟社會的迴應性。當然，政府職能轉變、權力制約和加強監督也是行政三分制的功能，但不是主要功能。

(一)提高政府管理的科學化和理性化水平

現代公共行政已從經驗管理走向科學管理，強調管理的實際需求和內在規律。行政三分制正是以現代行政決策、執行和監督的內在要求為依據，通過合理分解權力，實現權力的科學配置和規範運行，從而使決策更科學民主，執行更迅速有效，監督更客觀公正。

(二)增強政府對社會的迴應性

政府的迴應性本質上強調政府與社會形成良好的互動，政府對社會的需求作出及時有效的反應和回覆。行政三分制改革，不僅是將政府的決策、執行、監督職能分開，更重要的是在行政權的重新建構中引入社會需求，為增強政府的迴應性提供體制保障。

(三)權力制約

行政三分制在一定程度還可以形成權力制約，防止“絕對的權力導致絕對的腐敗”。傳統體制下，我國政府部門集決策權、執行權、監督權為一身，自定規則、自己執行、自我監督，容易產生尋租、腐敗、效率低下等問題。行政三分制改革，就是要改變原有的行政權力運作模式，將行政權合理分解，以達到相互制衡的目的。當然，受制於傳統和現有的制度框架，行政三分制所形成的權力制約只能是一種有限的制約。但是，不可否認的是，相對於傳統的部門集權體制，行政三分制在一定程度上分解了行政權力，實現了權力的分散化，達到了一定程度的權力制衡。比如，決策權與執行權分離，在規則制定與利益分配過程中，決策者很難與執行部門合謀，謀取執行過程中的利益。同時，由於決策部門、執行部門、監督部門的分離，三者利益不再完全一致，任何一個部門的行為都時刻處在其他兩個部門的牽制和監督當中。應該看到，我國的行政體制改革具有漸進性，政府轉型是一個漫長的過程。對於任何有利於推動政府轉型的改革措施，都值得嘗試和鼓勵。

(四)轉變政府職能

行政三分制通過對政府的決策職能和執行職能分離整合，將在一定程度上起到轉變政府職能的效果。當前政府組織形式以職能部門化為特徵，職能分工過細，部門過多。實行行政三分制，首先要打破職能分工的部門體制，建立以決策、執行、監督等管理環節分工為標準的新模式，重新進行政府的職能劃分和機構設置。在這種體制下，有些執行性的職能將社會化，交由社會組織甚至公民個人完成，政府將集中精力做好決策、監管等工作。同時，在政府決策中，決策職能相對集中，決策部門可以更清楚地看到，哪些適合政府去做，哪些交由社會更好，從而既能促進決策的科學性，又能促進政府職能的優化。