義務教育學校績效工資制度

義務教育學校績效工資總量暫按學校工作人員上年度12月份基本工資額度和規範後的津貼補貼水平核定；其中，義務教育教師規範後的津貼補貼平均水平，由縣級以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資水平不低於當地公務員平均工資水平的原則確定。

義務教育學校績效工資總量的70%作為基礎性部分，績效工資總量的30%作為獎勵性績效工資，由學校按照規範的程序和辦法自主分配，主要體現工作量和實際貢獻等因素。在績效考核的基礎上，合理確定獎勵性績效工資分配等次，一般按學期或者學年發放。

義務教育學校實施績效工資所需經費，納入財政預算。按照“管理以縣為主、經費省級統籌、中央適當支持”的原則，確保落實到位。

通知強調要結合所教學科特點，考核教師在課堂教學中實施德育的情況；對教學效果的考核，主要以完成國家規定的教學目標、學生達到基本教育質量要求為依據，不得把升學率作為考核指標。

2010年的實施工作提出六方面要求。一是加大領導力度，確保政策落實、好事辦好。各級教育行政部門要切實加強領導，進一步增強責任感和緊迫感。二是加大宣傳力度，確保導向明確、人心穩定。要認真做好政策解釋和典型經驗總結宣傳推廣工作，使績效工資政策深入人心。三是加大協調力度，確保優先支持、經費到位。要完善有關部門協調配合機制，主動爭取支持，在兑現基礎性績效工資的基礎上儘快將獎勵性績效工資經費落實到學校。四是加大改革力度，確保抓住機遇、創新機制。要認真落實績效工資分配導向和激勵機制，充分發揮績效工資激勵功能，同時要處理好改革發展與穩定的關係。五是加大培訓力度，確保思想統一、隊伍有力。要把績效工資政策作為教育行政幹部、校長和教師培訓的重要內容，尤其是對實施工作的骨幹隊伍和校長要進行專題培訓。六是加大督查力度，確保一抓到底、工作落實。要完善督查制度和定期報告制度，及時掌握實施進展情況，推動獎勵性績效工資分配儘快到位。

方案甫一公佈，就在社會各界產生了強烈反響，廣大教師尤其是中小學教師對此給予了高度評價和熱切期望，但也有不少人對這項制度能否得到落實抱有懷疑態度。因此，正確領會國務院及教育部文件精神，消除疑慮、增強信念，是當前順利推行義務教育學校教師績效工資制度的重要前提。

（一）教師平均工資低於公務員是不爭的事實

近幾年來，隨着義務教育經費保障新機制的逐步確立，尤其是國家實行教師工資縣級統籌，並加大轉移支付力度之後，確保了教師基本工資按時足額髮放，並解決了拖欠教師工資的老大難問題，中小學教師收入有了明顯增長。據《中國勞動統計年鑑》統計，2006年全國普通小學教職工人均工資收入比2002年增長了58.2%，普通中學增長了63.2%。但從總體上看，義務教育學校教師工資收入水平依然偏低。據教育部日前發佈的2008年《國家教育督導報告》披露，2006年全國有273個縣(佔區縣總數的8.5%)的小學教職工和210個縣(佔6.5%)的初中教職工人均年工資收入低於1.2萬元，人均月工資收入不足1000元。其中河南、陝西、山東尤為突出，小學教職工人均月工資收入低於1000元的縣佔本省縣數的比例分別為34.1%、21.2%和18.2%；初中分別為25%、20.7%和18%。《報告》還表明，2006年全國普通小學、普通中學(包括初中與高中)教職工年均工資收入為17729元和20979元，分別比國家機關職工年均工資收入低5198元和1948元。僅以2008年為衡量標準，當時教師工資普遍很低，大專、本科學歷的港入職教師工資只有800多到900多，教齡40年的小學教師的工資也僅僅是不到1500元，而剛入職的公務員的工資最低就是1900，收入差距之大可想而知。教師工資收入水平低，是造成農村尤其是邊遠地區教師隊伍不穩定，難以吸引優秀人才從教的主要原因。相形之下，公務員因其較高的收入和重要的社會地位，其職業受到越來越多大學畢業生的追捧，每年一度的公務員考試成為競爭最為激烈的“中國第一考”。據國家人事部統計，2005年中央、國家機關面向社會招考公務員，報考與計劃錄取比例為37∶1；2006年報考與計劃錄取比例為48.6∶1，2007年為42∶1，到2008年這一比例又上升到46：1，考試報名人數達到創紀錄的64萬人。當然，要想在近期內使教師地位達到像公務員一樣顯赫是不現實的，但力爭使他們的工資達到甚至超過當地公務員的平均水平仍然是可行的，而當前推行績效工資制度則是提高中小學教師收入水平的一次重要機遇。

（二）比照公務員落實教師工資標準是依法治教的要求

國務院批准的《關於義務教育學校實施績效工資的指導意見》規定，績效工資總量和水平的核定，要按照教師平均工資水平不低於當地公務員平均工資水平的原則確定，績效工資總量隨基本工資和學校所在縣級行政區域公務員規範後津貼補貼的調整相應調整。這對於廣大教師來説絕對是一個利好消息，而這項政策能否落實到位，則成為衡量教師績效工資制度改革成敗的試金石。實際上，“教師工資不低於公務員”並不是一個新提法。《教師法》早在1994年就作出規定：“教師的平均工資水平應當不低於或者高於國家公務員的平均工資水平，並逐步提高。”2006年修訂後實施的《義務教育法》第三十一條再一次明確規定：“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件；完善農村教師工資經費保障機制。教師的平均工資水平應當不低於當地公務員的平均工資水平。”從《教師法》中規定“應當不低於或者高於”，到《義務教育法》規定“應當不低於”，儘管提法越來越務實，但具體目標的落實始終缺乏一個明確的時間表。因此在一些地方，特別是在廣大農村偏遠地區，這一規定並未得到有效落實。義務教育學校教師工資偏低甚至被拖欠，嚴重影響了他們的工作熱情，阻礙了義務教育的普及和教育質量的提高。國務院推行的績效工資制度儘管提出了具體的實施目標和步驟，但人們的擔憂並沒有因此而減輕。因為從法理上講，《教師法》與《義務教育法》的效能高於國務院及教育部出台的兩個《指導意見》。因此，問題的核心在於切實將教師工資落實到位，這直接體現國家對義務教育的重視程度，並使法律的嚴肅性得到進一步確認。

（三）完善義務教育經費保障機制是根本措施

教師工資主要源於國家財政教育預算，因此地方各級人民政府應當在財政預算中將義務教育經費予以單列。國家和各級政府必須像保障公務員待遇那樣保障教師的待遇，使他們在享受國家和各級政府提供的保障方面，與公務員不應有高下之分、先後之別。因此，更為合理的做法是將教師工資納入公務員工資序列，與公務員工資實行統一保障。在此基礎上，深化推行三項制度改革：一是建立義務教育國家公務員制度，將教師工資納入公務員工資序列管理。在美、英、法、德、日、韓等國，義務教育教師是特殊公務員（或準公務員），其工資待遇完全按國家公務員管理。二是完善義務教育經費保障問責機制。對於政府部門履行《義務教育法》關於教育經費投入責任的問責，應該由同級人民代表大會進行，並由他們審批義務教育經費預算方案，監督政府執行教育經費投入的情況。三是改革義務教育經費劃撥方式。做法是中央政府把經費劃撥到到省裏，省劃撥到縣、縣劃撥到鄉，這種層層撥款的體系，實際上是把撥款權集中在政府部門手中。學校要獲得經費，必須不斷跑政府，這也給政府部門截留、挪用資金提供了可能。近年來中央政府、省級政府轉移支付被層層挪用的現實表明，在我國建立把義務教育經費直接劃撥給學校賬號的新體系已刻不容緩。

（一）升學率歷來都是學校管理的“法寶”

從根本上説，推行績效工資制度是一種“優績優酬”的激勵措施，而對教師績效的考核則極易導致對升學率、學生分數、學科競賽等激勵機制的偏好。在我國，儘管九年義務教育中有八年沒有升學壓力，升學率似乎與義務教育教師績效不掛鈎。但義務教育階段的最後一年，亦即每個初三年級的師生及學生家長都面臨升高中的壓力。在激烈的中考競爭面前，即使學校不拿升學率作為教師考核指標，學生及家長也會要求每一個教師努力提高中考升學率。因此儘管表面上績效指標中可以不體現升學率標準，但是教師績效考核中的各項成績指標無不與升學有着千絲萬縷的聯繫。而對於教師的考核，往往通過名目繁多的聯考競賽，用學生成績給教師排隊，對老師工作業績進行量化管理，其競爭激烈程度不亞於對升學率的比拼。其弊病就在於用學生的成績人為地擴大教師績效之間的差距，以此來刺激教師工作的積極性，結果導致教師的功利思想越來越嚴重，並使教師的職業道德發生嚴重偏移。因此，只要還有激烈的升學競爭，教師績效考核就永遠擺脱不了升學率的陰影。而這種壓力經過層層傳遞，必然要影響到九年義務教育的全過程。況且不少地方的上級教育主管部門仍在明裏暗裏用升學指標評估學校，這樣勢必導致學校用學生成績作為考核教師績效的重要指標，並最終與學校升學率掛起鈎來。

2．與升學率脱鈎是績效考核的關鍵

績效考核是制定績效工資標準的依據，具有很強的導向作用。以升學率作為績效評價標準，在過去一些地區的義務教育學校中已經廣泛推行。升學率越高的學校教師、所帶班級學生分數越高的班主任、學科競賽經常獲獎的學科教師，其工資往往是教師中最高的。這種所謂的“績效”評價，產生了兩大弊端：一是少數學校佔據了大部分的優質教育資源，促使優秀教師逐漸向這些學校流動，優質生源向這些學校彙集；二是貧困地區的學校、教育質量較低的薄弱學校，辦學十分困難，教師工資普遍極低，成為教師工資問題矛盾最集中的羣體，嚴重影響義務教育的健康發展。為此，教育部《關於做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》強調：義務教育學校實施績效工資分配改革，必須建立符合教育教學規律和教師職業特點的教師績效考核制度，為績效工資分配更好地體現教師的實績和貢獻、更好地發揮激勵功能提供製度保障。並且明確要求，對於教師教學工作的考核，“不得把升學率作為考核指標”。這一原則具有很強的現實針對性，也是將義務教育導向素質教育還是應試教育的分水嶺，必須作為績效考核工作的一條“鐵律”得到嚴格執行。

（三）正確把握教師績效考核的內容

按照教育部文件精神，教師績效考核的主要內容是教師履行法定職責的情況，以及完成學校規定的崗位職責和工作任務的實績，包括師德和教育教學、從事班主任工作等方面的實績。（1）師德考核。主要考核教師遵守《中小學教師職業道德規範》的情況，特別是為人師表、愛崗敬業、關愛學生的情況。對此，教育部明確要求，教師不得以任何理由、任何方式有礙完成教育教學任務，不得以非法方式表達訴求、干擾正常教育教學秩序、損害學生利益，並將此作為教師績效考核合格的必備的基本要求。（2）教育教學考核。主要考核教師從事德育、教學、教育教學研究、教師專業發展的情況。教育部文件指出：德育工作是每個教師應盡的責任，要結合所教學科特點，考核教師在課堂教學中實施德育的情況；教學工作重點考核教學工作量、教學準備、教學實施、教學效果，以及組織課外實踐活動和參與教學管理的情況；對教學效果的考核，主要以完成國家規定的教學目標、學生達到基本教育質量要求為依據，不得把升學率作為考核指標，要引導教師關愛每個學生，特別是學習上有困難或品行上有偏差的學生。對於教育教學研究工作，其重點在於考核教師參與教學研究活動的情況，而教師專業發展則重點考核教師拓展專業知識、提高教育教學能力的情況。（3）班主任工作考核。考核重點是其對學生的教育引導、班級管理、組織班集體和團隊活動、關注每個學生全面發展的情況。

（一）教師績效考核必須避免“唯效率”傾向

績效工資又稱“績效加薪”、“獎勵工資”，或“與評估掛鈎的工資”。在企業，它以職工所在的崗位技術含量、責任大小、勞動強度和環境優劣確定崗級，以企業經濟效益和勞動力價位確定工資總量，以職工的勞動成果為依據支付勞動報酬，是勞動制度、人事制度與工資制度密切結合的工資制度。績效工資的優點在於將個人的收入同其本人的工作績效直接掛鈎，鼓勵員工創造更多的效益，同時也能招聘、保留績效好的員工。在學校，實行績效工資是一個新生事物。由於考試是最簡單、最常用，表面上也是最公平的績效評價方法，因此，在義務教育學校實行教師績效工資制度很容易導致學生成績掛鈎，甚至與學校的升學率掛鈎，助長應試教育的風氣。因此，教育部《關於做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》要求，義務教育學校實施績效工資分配改革，必須建立符合教育教學規律和教師職業特點的教師績效考核制度，為績效工資分配更好地體現教師的實績和貢獻、更好地發揮激勵功能提供製度保障。並提出了“尊重規律、以人為本，以德為先、注重實績，激勵先進，促進發展，客觀公正，簡便易行”的“三十二字原則”，其宗旨就在於克服績效工資制度“唯效率”傾向。

（二）績效考核在微觀上要發揮對教師的激勵導向作用

績效工資分為基礎性和獎勵性兩部分。教育部文件規定，基礎性績效工資主要體現地區經濟發展水平、物價水平、崗位職責等因素，佔績效工資總量的70%，具體項目和標準由縣級以上人民政府人事、財政、教育部門確定，一般按月發放。獎勵性績效工資主要體現工作量和實際貢獻等因素，在考核的基礎上，由學校確定分配方式和辦法。根據實際情況，可以在績效工資中設立班主任津貼、崗位津貼、農村學校教師補貼、超課時津貼、教育教學成果獎勵等項目。科學有效地實施教師績效考核，是全面貫徹黨的教育方針、深入實施素質教育的重要舉措，是提高教師隊 伍整體素質、促進教師隊伍科學發展的關鍵環節，是完善教師激勵約束機制、努力構建充滿生機與活力的教師人事制度的重要任務，對於加強教師隊伍建設，充分調動廣大教師的積極性、主動性和創造性，具有極其重要的導向作用。為使績效工資的考核與分配充分發揮對教師的激勵導向作用，教育部要求實施義務教育的學校要完善內部考核制度，根據教師、管理、工勤技能等崗位的不同特點，實行分類考核。根據考核結果，在分配中堅持多勞多得，優績優酬，重點向一線教師、骨幹教師和做出突出成績的其他工作人員傾斜。對履行了崗位職責、完成了學校規定的教育教學工作任務的教師，全額髮放基礎性績效工資；對有突出表現或做出突出貢獻的教師，視不同情況發放獎勵性績效工資。要根據績效考核結果，合理確定獎勵性績效工資分配等次，堅持向骨幹教師和做出突出成績的教師傾斜，適當拉開分配差距。績效考核結果也要作為教師資格認定、崗位聘任、職務晉升、培養培訓、表彰獎勵等工作的重要依據。

（三）績效工資制度在宏觀要促進義務教育均衡發展

義務教育學校教師績效工資制度是一項複雜的系統工程。微觀上它是一種激勵機制，合理科學的考核可以使績效工資“優勞優績”的特徵得到充分體現；宏觀上它又是一種均衡機制，通過政府的調控和引導，可以使一個特定行政區域內義務教育學校其教師的工資水平達到基本均衡。教師工資收入水平城鄉之間存在着較大差距。據調查，全國農村小學、初中教職工人均年工資收入分別僅相當於城市教職工的68.8%和69.2%。其中廣東省小學、初中農村教職工人均年工資收入僅為城市教職工的48.2%和55.2%。這導致義務教育學校教師嚴重的結構性短缺。尤其中西部農村學校，部分學科教師短缺現象十分嚴重，外語、音樂、體育、美術和信息技術等學科教師嚴重不足，相關課程難以開齊。據2008年《國家教育督導報告》顯示，2006年全國有508個縣每縣平均5所小學不足一名外語教師，西部山區農村小學平均10所才有一名音樂教師，中西部貧困地區、少數民族地區農村初中音樂、美術、信息技術三門學科教師平均每校都不足一人，致使部分學校無法正常開設規定課程。另據中西部9個省、區的學校數據統計，2006年，3萬多所村小的班師比平均僅為1∶1.3，4萬多個教學點的班師比平均僅為1∶1，均遠低於全國小學1∶1.9的平均配置水平。邊遠地區學校的教師待遇低、生活條件差、工作環境艱苦、個人發展機會少，造成骨幹教師流失。對艱苦地區學校的抽樣調查表明，38.7%的校長反映近3年中有教師流失情況，其中，74.6%的校長反映主要流失的是骨幹教師，92.5%的校長反映主要流失的是35歲及以下的青年教師。這一問題有望在義務教育學校教師績效工資制度改革中得到不同程度的緩解。因為義務教育學校實施績效工資所需經費均納入財政預算，並按照管理以縣為主、經費省級統籌、中央適當支持的原則來劃撥，所以可以確保義務教育學校實施績效工資所需資金落實到位。當前的重要任務，是中央財政要進一步加大轉移支付力度，對中西部及東部部分財力薄弱地區農村義務教育學校實施績效工資給予適當支持；省級財政也要強化責任，加強經費統籌力度；縣級財政則要優先保障義務教育學校實施績效工資所需經費。從教育均衡發展角度説，只有提高貧困地區學校、農村學校教師的待遇，才能形成對優秀教師的吸引力，既能留住優秀教師，也能為教師輪換制提供長效保證。在一些發達國家，其推進教育均衡發展的基本策略也是提高貧困地區學校、農村學校教師待遇。這種做法，其實與義務教育學校教師績效工資制度的宗旨並不違背。一方面，實現教育均衡發展，本身就是義務教育發展的最大績效；另一方面，在貧困地區、農村地區學校任教，其付出的勞動，對社會的貢獻一點兒都不比在發達地區學校任教時少，因而績效工資向他們傾斜也是義務教育的最大公平。