税制設計

1.取得穩定的財政收入，保證政府正常履行其職能是税制設計的首要目標。 ^[1] 

2.公平税負以促進經濟發展是税制設計的重要原則。 ^[1] 

3.簡化税制以提高效率是實現税制設計各項原則的保證。 ^[1] 

在自然經濟下,税收主要以勞役、實物等形式徵收，同價格聯繫甚少；在商品經濟下，税收主要以貨幣的形式徵收，價格有着不可分割的聯繫。課税會使商品相對價格發生變化，進而影響生產者和消費者的決策。在市場有效領域，課税很可能會產生對資源配置的扭曲作用，帶來效率損失，因此税制設計應保持“中性”，儘量不干擾生產者和消費者的行為。在市場失靈領域，價格對資源配置本身不再是最有效率的，此時税收調節就是必要和可行的。 ^[1] 

一、税制設計在價格調控供求關係中的作用

價格是市場經濟下調控供求關係的主要手段，但它對供給和需求的調節往往是逆向的。價格高可以刺激供給卻抑制了需求；價格低可以刺激需求卻抑制了供給。現實經濟狀況是複雜多樣的，國家對社會供求關係的調摔目標有多種組合，需要同時運用價格、税收、利率等多種槓桿進行調控。上面幾種典型的供求關係調節，可以看出價格槓桿離不開税收，有時利用税收槓桿調節優於利用價格槓桿。

1.對於某些限制消費的商品，根據需求法則應該提價，但高價會帶來高利刺激供給。在欲同時抑制供求或供給一定的情況下，可以考慮徵税的方式來提價，利用高税的方式來調控供給。

(1)國家限制生產和消費的商品，高税高價可以同時抑制供求。比如，為了節約木材資源、適度消費和保護環境，從2006年4月1日起徵收實木地板和木製一次性筷子消費税。幾個月過去了，從市場反應來看，實木地板漲價明顯，政策效果已經顯現。木製一次性筷子則因税率低、税額少，不足以對其供求產生實質性影響。只有進一步提高一次性筷子的消費税税率，才能實現適度生產和消費。

(2)供不應求的商品，提價一般是無可厚非的。但有的公共資源，本身價格已經很高，需求依然過量。想抑制對這類商品的消費，提價不如徵税。如一些知名旅遊景點由於不堪長期超負荷接待旅客而紛紛宦布提高門票價格，但其做法引起一片反對之聲。究其原因，在於國內旅遊景點的門票價格與世界上很多國家相比已不菲。這樣，一方面要限制對旅遊景點的過度消費，另一方面又不能靠純粹的價格上漲。如何解決這一矛盾？從税制設計的角度可以得到一個雙贏的結果。比如開徵旅遊資源消費税，國家可以將這部分税款用於提高公共福利，讓那些沒有亭受到旅遊資源的人也通過公共福利的提高而間接受益。

2.對於國家鼓勵生產的商品，根據供給法則應該提價，但為了實現在限制或降低價格的前提下擴大供給的調控目標，則需要考慮利用税收槓桿。

(1)在自然壟斷行業，廠商會減少產量以抬高價格，使價格上升到邊際成本之上，消費者的購買量減少到有效率的水平之下，導致資源配置的低效率，造成社會福利損失。對自然壟斷的矯正，我國一直採用限價和補貼的方式。我國現行的税制設計基本上未考慮對自然壟斷實行矯正税的調節， 只是在營業税中對郵政通信業採用較低的税率(3%)，對煤氣、自來水採用低增值税率(13%)，對這幾個自然壟斷行業產品的價格有一定控制作用。我國電訊、航卒業的價格之所以很高， 就是因為對這些行業的管制缺少使其降價的税收利益。因此存未來的税制設計時，可考慮設置“壟斷管制補貼税”加以矯正。

(2)我國目前房地產市場需求的主體是廣大工薪階層，他們希望普通住宅的價格能有所降低。怎樣滿足他們需求的同時又能擴大房地產商提供普通商品住宅的積極性？可以通過減税或税收優惠的方式來實現。現行《土地增值税暫行條例》規定納税人建造普通標準住宅出售，增值額未超過扣除項目金額20%的，可以免徵土地增值税。該規定使得房地產丌發商願意以低價提供普通標準住宅，應該説政策效果是不錯的，未來的税制設計中可以以更多的優惠政策促進低價位、中小套型、普通商品住宅、經濟適用房和廉租住房的供給。

3.在特定的市場中，如果只採用價格機制會給社會帶來較大的效率損失。對於有些商品如房地產，由於市場投機等不正常因素而使需求過旺、價格過高，許多人的合理需求由於價格畸形而得小到有效的滿足。世界各國的經驗表明，純粹的市場機制往往導致高房價，而高房價會阻礙城市化進程，造成兩極分化，給整個社會帶來極大的福利損失，因而房地產行業成為國家進行宏觀調控的重點對象。從我國目前房地產市場情況來看，税收調控可以發揮較大的作用。現行税制在房地產開發、取得、持有及轉讓各環節不夠完善，尤其是持有環節税負過輕，導致囤積土地、住房空置等投機行為的大量存在。如果提高房地產持有環節的税負，將有利於抑制房地產過度投資需求和房價上漲。

二、税制設計在價格調控收入分配中的作用

價格機制可以對國民收入在不同經濟主體之間進行分配。通過價格機制，獲利的經濟主體可以在提高經濟效益的同時獲得較多的收入分配額，而受損的經濟主體在喪失經濟效益的同時失去了一部分收入分配額。可以説，價格的每一變動都會影響國民收入分配的結果。

如果國家不採用其他槓桿進行配合，價格調節收入分配的結果往往是導致收入分配的不公和兩級分化的不斷擴大。

税收是調節收入分配的有力手段。為了減輕農民税負、提高農民收入，我國於2006年1月1日起廢除了存在兩幹多年的農業税。現在農民負擔是減輕了，但與世界其他國家相比，還有可以完善之處。在市場經濟比較發達的國家，如英國，農民購進生產資料時所承擔的增值税税款，國家是退還的。英國農民每年向税務局不是申報多少税而是申報退多少税。我國現在農民雖然不交農業税 ，但農民並非不承擔任何税負。其在進行農業生產時就還承擔着購進生產資料裏含的增值税負。要徹底減輕這一部分税負， 可以考慮減免農業生產資料企業的税負，使其成本降低進而降低農民購買時的價格，間接地增加農民的收入。

總之，設計合理的税制可以更有效地實現價格調控的目標。當然，千萬不能落入税收萬能論的錯誤之中。正確的指導思想應該是具體問題具體分析，綜合利用税收和價格等經濟槓桿，認真權衡才行。

1.税種設計不夠完善 ^[2] 

税制的設計不科學，税收職能的發揮與社會管理的需要不盡和諧。一是徵税依據沒有體現市場價值。比如，不動產計税沒有考慮市場價值實行動態徵收，現行不動產税制仍然是依據歷史成本為徵税對象。二是徵收範圍仍然偏窄。我國現行的資源税並不是專門的環境保護税種，只是針對使用煤、石油、天然氣、礦產品和鹽等自然資源所獲得的收益徵收。對一些重要的非礦產資源，如淡水資源、森林資源等沒有納入徵税範圍，使得這些資源的使用成本偏低，變相刺激了這些非礦產資源的掠奪性開採和使用，加劇了生態環境的惡化。

另外，生態税收基本處於缺位狀態，制約了循環經濟的發展和生態環境的保護。三是主體税種功能弱化。1994年分税制改革，名義上形成了流轉税和所得税雙主體的框架，但事實上，由於我國經濟水平較低，所得税沒有成為主體税種，而僅發揮輔助税種的作用，從而使我國税制體系從中央到地方都是以流轉税即間接税為主體的單一主體税制結構。個人所得税採用分項計徵模式，税率和費用扣除方法不盡合理，加之徵收管理薄弱，難以充分發揮對個人收入的調節作用，遠未成為我國主體税種，因而在調節城鄉居民收入差距方面的作用有限。四是企業所得税按隸屬關係劃分中央與地方的收入制度，嚴重製約了企業跨地區的重組、聯營、兼併，不利於企業之間打破地域競爭。五是增值税與營業税並存，影響了增值税抵扣鏈條的完整性，也加大了這兩個税種的徵管難度；生產型增值税不僅無法徹底消除重複徵税的弊端，而且抑制科技進步；消費税的徵收範圍偏小，調節力度不足。

2.間接税與直接税的比例不合理

“十五”以來，隨着經濟的發展和經濟結構的變化，直接税的比重有所上升，間接税的比重有所下降。比如，內外資企業所得税和個人所得税佔税收收入的比重，從2001年的19.2%提高到2005年的24.6%，國內增值税、消費税和營業税等流轉税佔税收收入的比重，從2001年的58.6%下降到2005年的53.7%，但間接税比例高、直接税比重低的格局並未發生本質變化。由於現行税制中流轉税佔税收收入比重過大，造成原先確定的流轉税與所得税“雙主體”的税制模式名不符實，不利於充分發揮直接税的宏觀調控作用。同時，在具體税種的設置方面也有不少問題：有些税種重複設置，有些税種性質相近、徵收有交叉；有些税種已經或者將要逐步失去存在的意義，該廢止的沒有廢止，該合併的沒有合併；有些國際上通行、中國也應當開徵的税種沒有開徵。

3.税收負擔的公平性亟待加強

從税收負擔的公平性看，由於我國長期對內、外資企業分別實行兩套不同的所得税、財產税和行為税制度，區域性税收優惠政策過多過濫，對不同地區的企業實行不同的税收優惠；對城鄉實行兩套税制，個別税種存在着對外國產品的非國民待遇，税率、税收優惠和費用扣除標準不同，結果使不同地區不同所有制企業的税收負擔存在較大差異，不利於企業之間開展公平競爭。現行税制未能充分體現公平競爭和國民待遇原則，即一方面存在着嚴重的税收歧視，另一方面存在着“超國民待遇”，主要表現在：一是税收負擔不平等。我國現行的增值税分為一般納税人和小規模納税人，實際税收水平不同，小規模納税人往往要負擔更多的税收；二是不同經濟成分税負差異過大。國有經濟、集體經濟、股份制經濟及其他經濟成分分別實行不同的税收政策；三是不同區域的企業税負水平不一。我國是將優惠政策置於沿海發達地區，而中西部地區税收高於東部經濟特區；四是內外資企業税負不一。外資企業所得税負擔税率差不多8%，而內資企業的綜合負擔税率在33%以上。另外，由於直接税特別是累進的個人所得税、社會保障税以及遺產税和贈與税具有較強的收入再分配功能，直接税收入比重過低，尤其是來自所得税類的比重過低，必然會影響税制公平收入分配功能的正常發揮，影響我國社會經濟全面、協調、可持續發展的進程。

4.税收調控力度欠缺

税收調節收入分配的力度不夠，税收職能的發揮與社會公平正義的訴求不盡和諧。現行税收體制在公平税負，引導投資向落後地區轉移，刺激貧困落後地區的消費和出口，將資源優勢轉化為經濟優勢和財力優勢等方面還顯得比較乏力。中國現行税制是以間接税為主體，間接税最大的缺點是逆向調節作用，收入越低，承擔的税收負擔相對越重。隨着經濟的發展，市場競爭的加劇，城鄉居民收入不斷增長，差距不斷擴大，就更需要發揮税收的宏觀調控職能，我國目前調節個人收入的税種只有個人所得税，而個人所得税收收入規模小，徵管水平低，其佔國家税收收入的比重很低，還沒有成為我國地方税的主體税種，因而在調節居民收入差距方面作用有限。

5.地方税收體系不完善

由於地方税體系不完善，地方税收的聚財增收功能未能充分發揮，分税制將75%的增值税和全部的消費税劃歸中央，把以第三產業為主要税源的營業税劃歸地方，而經濟落後地區往往第三產業不發達，營業税税源極為有限，這就造成了地方税收收入不足，財政困難。而且我國現行税收政策存在城鄉分割問題，如在城市徵收個人所得税、企業所得税，房產税只在市、縣、鎮、工礦區徵收，這種税收政策格局對調節城鄉區域經濟發展不利。加之我國財政管理體制不健全，沒有一個明確、合理的税權劃分與税權分配模式，從而造成了中央與地方事權與財權、財權與税權不相匹配的混亂局面。

(一)優化税制，強調公平與效率的兼顧 ^[2] 

建立和諧社會必須實現税收可持續發展，既能儘可能地滿足以國家為主體的財力分配需要，又不至於損害未來需要，從而使整個税收運行有利於經濟、政治、社會的可持續和諧發展。從當前情況來看，強調税制公平與效率的兼顧比任何時候都更具現實意義。一般而言，直接税通常用以調節和解決公平收入分配問題；而間接税更能體現政府的效率目標；雙主體的税制結構則致力於實現經濟效率與社會公平之間的平衡。公平與效率是構建新的税收制度的指導思想，是判斷既定税收制度是否合理的標準，也是進行税制改革的基本綱領。兼顧效率與公平制度體系包括：第一，通過制定有關的法律、法規，保障勞動者的最低工資收入；第二，運用累進税率的個人所得税調節高收入，運用遺產税、贈與税等適度限制非勞動收入，調節社會成員的個人收入分配關係；第三，建立強制性的社會保障制度，通過社會保險互助互濟功能，對完全喪失或部分喪失勞動能力及失去工作崗位等在市場經濟中處於弱勢地位、收入水平大幅度下降的勞動者予以支持幫助，保證這些低收入者的基本生活等。

(二)完善税制，營造和諧的税收環境

所謂税收的和諧主要包括兩個方面的內容，一是税收徵收與納税人之間的和諧；二是税收要為和諧社會的構建創造條件。為此，要把建立以納税人為主導的税制作為中國税制改革的長遠的理想目標。因為以納税人為主導的税制是最符合徵納税人行為規律的税制，也是動力機制和信息機制最健全的税制，運作成本最低的税制。同時，擺正徵納税人的關係，在徵納税人關係之間的權利與義務分配上體現公正的總原則。所有的納税人服從税收權力的強制，在税法面前做到所有的徵納税人都是平等的。

(三)更新理念，牢固樹立和諧意識

税務部門在構建和諧社會、設計税制的進程中，要着重樹立以下五個税收理念：一是樹立税收經濟觀。經濟決定税收，税收來源於經濟。税收工作要始終圍繞和服務經濟建設大局，通過發揮税收職能促進經濟社會全面發展。二是樹立税收法治觀。要不斷加強税收法治建設，依靠税收法律制度規範徵納雙方的行為，堅持依法徵税，倡導誠信納税，提高公民的税法遵從度，營造和諧的税收法治氛圍。三是樹立税收誠信觀。要在全社會打造誠信税收，税務機關及其工作人員應當忠於職守、依法徵税、文明執法，納税人應當誠實守信、依法納税、履行義務，社會各界應當關心税收、理解税收、支持税收，使税收更好地為構建和諧社會提供財力支撐。四是樹立税收效率觀。要通過追求效率的税制設計，使社會生產力進一步得到解放，使有利於社會進步的創造和勞動得到尊重與發揮。同時，要講求徵税效率、納税效率和用税效率，降低徵收成本，優化辦税效率，提高投資效益。五是樹立税收生態觀。在税制設計和税收政策的制定上，要特別注重人均資源佔有量較少和生態環境比較脆弱的國情，發展循環經濟，建設節約型社會。

(四)公開透明，增強税制設計效果

税制是否完善合理以及完善的程度，最終的評價者是民眾。無論是税制設計階段，還是税制立法過程，都離不開民眾的參與。只有民眾真正的參與，發表意見，税制才有可能真正反映民意。在税收立法過程中，政府應該加大宣傳力度，讓民眾瞭解税收的立法過程，瞭解税制的完善過程，從而更有針對性地參與廣泛有效的討論。這樣做，至少有兩大收穫：一是可以聽取更多人的意見，從而有助於税收立法和税制的完善；二是在討論過程中，可以讓更多的人瞭解税制。2005年，個人所得税工資薪金所得的扣除標準從800元提高到1600元的調整，就是一個很好的事例，各界幾乎都參與討論，税制改革得到前所未有的重視。税收徵管過程，既是民眾依法納税的過程，也是税務部門依法徵税的過程。在税收徵管過程中，税務部門是在提供公共服務，應該儘可能節約税收徵管成本。當前，與其他國家相比，中國税收徵管成本居高不下，從某種意義上説，税收徵管效率還有改善的空間。與此同時，税務部門應該儘可能讓納税人遵從成本的下降。税務部門負有解釋税法的職責，應該通過各種渠道，儘可能普及税法知識，讓納税人明明白白納税，節約瞭解税制的成本；税務部門還應該通過內部機構的整合，例如在國地税合併尚不現實的情況下，通過合署辦公，給納税人以最大的方便。