社會保險管理體制

較多見的社會保障管理體制有以下三種： ^[1] 

1．政府牽頭統一管理

中央政府授權一個國家行政機關，通常是一個部或委員會，下設各級分支機構，對社會保險實行自上而下的統一管理。典型的以英國為代表。英國自16世紀就由中年設立國民保險部，1966年後改為衞生社會保險部和辦事機構，自上而下實行直線領導。

2．政府監督，有關部門各負其責

中央政府授權一個國家行政機關對社會保險進分別由有關部門的下屬機構實行多頭管理。比如勞工部門負責管理失業保險，衞生部門負責管理醫療保險等。我國屬於這一種。

3．工會在保險管理中的作用

工會組織充當社會保險管理機構。一般在各級工會組織中設立專門的社會保險事務管理委員會，吸收工人代表參加。

在國家立法範圍內，制定各種規章制度，開展各項社會保險活動。它在一定程度上受國家直接監督，是一種半自治的組織形式。

1951年2月，《中華人民共和國勞動保險條例》的頒佈，標誌着我國社會保險制度的建立。我國社會保險管理體制從20世紀50年代初大致經歷了三個歷史階段。 ^[2] 

第一階段：50年代初到60年代中期一直實行集中統一的體制，由國家勞動部和中華全國總工會共同管理。根據《中華人民共和國勞動保險條例》的規定，國家勞動部為全國社會保險的最高監督機關，負責貫徹社會保險政策的實施，檢查社會保險業務的執行。中華全國總工會為全國社會保險事業的最高領導機關，統籌社會保險事業的進行。為了執行上述任務，國家勞動部設有勞動保險局，各省(自治區、直轄市)設有勞動保險處等職能機構，負責具體的監督檢查工作。中華全國總工會和各級工會組織設有勞動保險等職能機構。工會基層委員會設有勞動保險委員會並配備專職人員負責社會保險的具體業務工作。1954年，原政務院根據精簡機構的原則，將國家勞動部的勞動保險工作移交中華全國總工會統一管理，這樣使社會保險的管理權限更加集中。但在1957年整風後期的整改過程中，隨着勞動立法制度的改革，又恢復了勞動部門與工會組織共管的局面。

第二階段：“文化大革命”時期，我國的社會保險管理體制發生了很大的變化，由原來的一定程度的社會化管理蜕變為企業管理即單位管理的局面。1966年“文革”開始以後，各級工會組織遭到了嚴重的破壞，停止了活動，撤銷了社會保險工作的管理機構，停止了勞動保險基金的徵集、管理和調劑使用，致使社會保險工作陷入了無政府狀態。鑑於這種混亂情況，1969年2月，財政部發出通知，規定“國營企業一律停止提取勞動保險金”，企業退休職工、長期病號工資和其他勞保費開支改在營業外列支。從此，社會保險失去了社會統籌調劑的功能。企業基層的社會保險工作，由工會組織轉到了企業行政方面的管理。

第三階段：“文化大革命”後，社會保險工作重新由勞動部門和工會組織共同管理。各級勞動部門主要負責國家有關社會保險政策、法規的貫徹執行，各級工會組織給予積極配合和舉辦社會保險集體事業。

後來社會保險管理的權限幾經變化。1982年機構改革時，國務院將原國家人事局和國家勞動總局以及其他部門合併，成立了勞動人事部，並明確勞動人事部為綜合管理社會保險和職工福利的工作機構。國務院明確勞動人事部在社會保險和職工福利方面的具體任務是：貫徹執行黨和國家的方針、政策、法律和指示，結合實際情況，研究擬定有關保險福利工作的具體方針、政策和規章制度，並組織實施；研究改革保險福利制度，擬定改革的規劃和實施方案；綜合管理保險、福利工作；研究提出發展社會保險事業的辦法，指導和管理職工退休、退職工作。

1988年國務院調整機構成立勞動部，明確勞動部負責原勞動人事部綜合管理保險、福利的職責和任務。

按照國務院的規定，應該説我國職工的社會保險管理工作是比較集中的，但是，實際上社會保險工作長期以來由勞動部、人事部、民政部、衞生部、全國總工會、中央組織部和中國人民保險公司等多個部門分散管理：各級政府勞動部門負責城鎮企業職工的社會保險，其中，養老保險又分為地方統籌和行業統籌；人事部門負責機關事業單位職工的社會保險；醫療保險又分為兩種情況，企業職工的醫療保險稱為勞保醫療，由勞動部門管理，機關事業單位職工的醫療保險稱為“公費醫療”，由各級衞生部門和財政部門組成的“公費醫療辦公室”負責管理；各級民政部門負責農村勞動者的養老保險。由於多頭管理、政出多門，結果形成互相掣肘、推諉扯皮的局面，嚴重影響了社會保險工作的效率。

1．我國社會保險管理體制，是一種過度集權的體制。從管理權限劃分看，中央政府事無鉅細，都要作出詳盡的規定。對於我們這個幅員遼闊、人口眾多、勞動者構成比較複雜、各地區社會經濟情況存在很大差別的國家來説，這種高度集中的管理體制，困擾了中央，也束縛了地方，這是縱向權力劃分。從橫向職能劃分來看，社會保障管理權限，依享受者身份逐次分割：全民企事業單位由勞動部門負責，行政單位由人事部門負責；即使同一項制度也多由不同部門管理，如職工退休養老保險，全民企業由勞動部門管，一部分集體企業由人民保險公司管，街道集體企業由街道辦事處管。這種混亂情況有發展的趨勢。如一些省將管理全民和部分集體企業職工養老保險的事業機構定為行政副廳級，而省管理社會保險的業務部門一般為處級，還有的省將研究老齡問題的社會團體老齡委定為局級單位等。這些情況，為今後我國政府改革社會保險體制、加強社會保險管理，增加了新的難度。 ^[2] 

2．從社會保險的控制機制來看，缺乏有效的監督。以勞動保險為例，制度建立初期，《勞動保險條例》明確規定，全國總工會為全國保險事業的最高領導機關，勞動部為全國保險業務的最高監督機關。但以後幾年，這種部門間的監督職能逐漸弱化，從必要的監督程序、監督實施措施看，監督最終消失了。另一方面，制度自身的控制機制更差，社會保險的享受者、待遇提供者(如醫療保險中的醫院、醫藥行業)基本沒有參與協調控制的活動，缺乏費用意識，因而無從談起監督控制；基本免費的社會保險制度，在運行過程中，也不可能產生自動控制機制。

3．從管理機制來看，社會保險管理行政和業務不分。長期以來，由於社會保險的行政管理和業務管理沒有分開，導致政府部門只能把大量的精力用於處理社會保險業務之中，不僅難於實現上級對下級的有效監督，而且削弱了政府管理部門的行政職能，不利於政府部門履行和不斷完善立法的工作職責。在業務方面，相當一部分社會保險業務由各單位直接管理，不僅分散了企業的精力，而且實際上形成了“單位保險”或“企業保險”的做法，使各單位負擔畸輕畸重，苦樂不均，無法發揮社會保險分擔風險、互助互濟、公平分配的功能與作用。

(一)建立新的社會保險管理體制的必要性 ^[2] 

1．現代社會保險是面向全體社會成員的。在我國，既有國家公務員，企業、事業單位職工，也有農民。社會保險的寬覆蓋性、社會保險對象的多元性和複雜性，要求國家出面組織管理，統一體制，統一規劃，統一政策，統一管理，才能更好地調節各方面的利益關係，才能實現社會公平的目標。

2．制定社會保險政策也是國家宏觀經濟調控的主要手段，它受到國家宏觀經濟環境與社會環境等因素的影響，制定和貫徹執行社會保險政策時要通盤考慮這些因素。

3．傳統的社會保障運行機制已不適應市場經濟競爭的需要，如過去國有企業、集體企業承擔了職工的就業保障、醫療保險、工傷保險以及福利等，導致企業負擔過重，降低了企業的市場競爭力。為了增強企業活力，需要給企業“減負”，要求社會保險工作從企業中分離出來由社會承擔。社會保險運行機制的轉變必然要求社會保險管理體制也相應轉變。

4．各國社會保障的核心都是社會保險，它要遵循“大數法則”，即儘可能廣的社會範圍內統一籌集資金、統一調劑，這樣做才能有利於分散風險損失。要在大範圍內統籌和調劑基金，必須實行集中統一的管理。

(二)建立新的社會保險管理體制的原則

1．社會化原則。原有的社會保險管理體制是多頭管理、各自為政，以政府各綜合部門為主，按部門自上而下建立分支機構，形成條塊分割。這種管理模式導致社會保險管理政策不統一，管理效率低下。現代社會保險是面向社會大眾的，只有打破部門界限，實行社會化管理，才能適應社會主義市場經濟和社會化大生產的需要。

2．穩定化原則。原有社會保險管理體制的重點在於穩定社會、維護社會安定，這是必要的，但不夠全面。社會保險作為政府宏觀調控經濟的重要手段，也應在產業結構、穩定和發展經濟上發揮作用。穩定經濟也有利於穩定社會，因為經濟不穩定，社會是很難穩定的。

3．法制化原則。社會保險管理應依法進行。原有的社會保險管理是通過規定政策和下發文件來推進的，其主要特徵是行政化管理，極容易導致管理混亂，隨意性強。隨着社會保險事業的發展，需要制定一整套完整的社會保險法律體系，使社會保險做到依法管理。

(三)新的社會保險管理體制的確立

新的社會保險管理體制的基本特徵是：建立統一的社會保險管理機構，制定和頒佈統一的社會保險法律法規，建立相對獨立的社會保險基金經辦機構，建立專門的社會保險監督組織。

為此，1998年3月九屆人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》。在新的一屆中央政府中，在原勞動部的基礎上組建勞動和社會保障部，把人事部、民政部、衞生部及原國務院醫療制度改革辦公室管理的有關社會保險事務劃歸勞動和社會保障部統一管理。1998年4月1日，勞動和社會保障部正式成立，下轄的養老保險司負責城鎮各類勞動者的養老、傷殘、遺屬保險；醫療保險司負責城鎮各類勞動者的醫療、疾病、工傷、生育保險；失業保險司負責城鎮各類勞動者的失業保險；農村社會保險司負責農民的養老保險；社會保險基金監督司負責各類社會保險基金管理的監督工作。