田納西河流域管理局

田納西河位於美國東南部，是密西西比河的二級支流，是俄亥俄河的一級支流，長1050千米，流域面積10.5萬平方千米，地跨弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、密西西比、田納西和肯塔基等7個州。田納西河發源於弗吉尼亞州，向西匯入密西西比河的支流俄亥俄河。流域內雨量充沛，氣候温和，年降水量在1100~1800 毫米之間，多年平均年降水量1320 毫米。距河口36千米的肯塔基壩址，年平均年徑流量573億立方米，年平均流量1818米每秒。歷史上田納西河流域是美國最貧窮落後的地區之一。由於森林遭到破壞，水土流失嚴重，經常暴雨成災，洪水為患。 ^[1] 

田納西河流域管理是一種地區性綜合治理和全面發展規劃，“是美國曆史上第一次巧妙地安排一整個流域及其居民命運的有組織嘗試”。〔1〕它的任務是多種多樣的。在防洪方面，從1933至1952年，該局在田納西河及其支流共建造20座新水壩，改建5座原有水壩，使美國雨量最大的地區之一——田納西河流域——再沒有洪水氾濫，還通過阻遏田納西河及其支流河水大大減輕俄亥俄及密西西比兩河流域的洪水威脅。在發展航運方面，該局開鑿了一條長650英里、最淺9英尺的內陸水道，將南部內地和大湖區、俄亥俄河及密蘇里－密西西比河水系連結起來。到1977年，河上駁船年運貨量達2700萬噸以上。在防止土壤侵蝕方面，該局與民間自然資源保護隊合作，在千千萬萬英畝的宜林谷地重新造林。在教育農民方面，該局舉辦示範農場、試驗站和流動圖書館，提供職業教育設施，幫助農民改良土壤、試用新肥料、改進耕作方法、學會科學種田。〔2〕從1929到1949年，美國其他地區農場收入增加170%，田納西河流域農民收入增加200%。在發展第三產業方面，該局利用它的大量湖泊和水壩組成的巨大水系，使得釣魚、野營直到划船等無所不包的旅遊業興旺起來。在衞生保健方面，通過防瘧計劃，到1952年，該局消滅了田納西河流域的瘧疾，而在1933年時，這一流域的某些地區，患瘧疾的人卻佔總人口的30%。該局還進行了制定文化規劃的嘗試，改變了該地區的風俗習慣，提高了文化水平。 ^[2] 

然而，田納西河流域管理局最大的成就，還是利用水力生產和出售肥料與電力、特別是電力。到40年代初期，田納西河流域每人每年耗電量達1180度。而全國平均每人每年耗電量，卻只有850度。到60年代初，田納西河流域的耗電量已3倍於全國平均數。由於電力應用範圍擴大，不獨促進了農業，很多工業從舊西北地區向南遷移，使這個地區的產業結構發生了變化。

由於早期移民的濫墾，田納西河流域的肥沃土壤和大片森林，到19世紀末，變成童山灌灌的貧痔地區。20世紀末，這個地區成為一個顯著的落後地區。自然資源保護論者曾對這裏的綜合治理髮生興趣。一次世界大戰期間，威爾遜總統指定在亞拉巴馬州北部田納西河畔的馬瑟肖爾斯建築水壩，作為政府利用水利資源生產硝酸鹽基地。但根據1916年國防法在那裏建起的工廠尚未投產，戰爭就結束了。哈定政府曾企圖將這種國有企業廉價售與私人，由於進步派國會參議員喬治·諾里斯的積極活動，未能得逞。

20 年代後期，在諾里斯參議員等的推動下，國會曾兩次通過由國家在馬瑟肖爾斯建設水力發電工程的法案，先後為柯立芝和胡佛兩位總統否決。富蘭克林·羅斯福一向對造林和水土保持深感興趣，而且一直致力於國營電力生產以反對私營電力公司的壟斷。他當選後，於1933年1月，視察了田納西河流域。1933年4月10日，羅斯福向國會提出綜合治理田納西河流域的田納西河流域管理局法案，並於5月18 日簽署 ^[3]  。

根據TVA法，TVA有權採用多種方式徵用流域內土地用於水資源開發。TVA成立後一段時期，對田納西河流域水資源集中進行綜合開發。當時綜合開發原則是以航運和防洪為主，結合開發水電。至20世紀50年代，TVA基本完成田納西河流域水資源的開發。60年代後，TVA在繼續綜合開發流域自然資源的同時，轉入加強自然資源的管理和保護。經過60多年建設和管理，田納西河流域水土資源得到充分開發利用，並實現對航運、防洪、水力發電、水質、旅遊和土地利用的一體化管理。航運方面，田納西河干流建成9座梯級船閘，完成了航道整治，通航里程l050 km，加上支流通航共1240 km，經俄亥俄河和密西西比河，可以與美國22個州和五大湖相通，每年平均通航船隻34 000艘，開發水運的通航效益每年約4億美元。防洪方面，在田納西河干支流上建成54座水庫，其中有防洪庫容的水庫27座，總防洪庫容約l94億m，形成有效的水庫防洪調度系統，流域防洪標準達到100年一遇。田納西流域自20世紀50年代起實施洪泛區管理計劃，早於美國其他流域。通過綜合防洪減災措施，每年平均防洪減災效益1.117億美元。TVA在20世紀40年代基本完成了流域規劃的水電開發，建成水電站30座，總裝機容量（包括抽水蓄能）6093 MW。TVA管理約1100 km的公共土地，17600 km長的公共沿岸帶，近2000 km水面。對這些水土資源實施土地開墾管理、野生動物棲息地保護、水環境保護和水質管理、制定沿岸土地管理政策，實施了“淨水計劃”和“湖泊改善計劃”，並利用這些水土資源發展旅遊，建立了百餘個公共遊覽區，每年吸引大量遊客。

TVA支持流域內地區公眾參與流域管理。根據TVA法和聯邦諮詢委員會法，TVA建立地區資源管理理事會，理事會對TVA的流域自然資源管理提供諮詢意見。理事會有20名成員，包括流域內7個州州長的代表，TVA電力系統配電商的代表，防洪、航運、旅遊和環境等受益方的代表，以及TVA的代表。理事會每年至少舉行2次會議。理事會通過投票，對獲多數票的TVA建議予以確認，同時，獲少數票的意見也被轉達給TVA。每次會議的議程提前公告，公眾可以列席會議。地區資源管理理事會的成員構成和活動機制，為TVA與流域地區各方提供了有效的交流渠道，促進公眾積極參與流域管理。 ^[1] 

田納西河流域綜合治理、全面發展計劃的實施，大大提高了該地區人民的生活水平。“到1940年，而且是在戰爭開支產生影響之前，該地區7個州的人均收入比1933年增長73%，而同期全國人均收入只增長56%。……1933年至1939年之間，該地區銀行存款增加76%，全國只增加49%；商品零售總值增加81%，全國只增加71%。”〔3〕不僅如此，按照該局負責人之一戴維·利連撒爾的説法，這一計劃的實施，使得“在那個流域裏，人民和他們的機構，在10年之內完全把這個區域的面貌改變了。……土地的生產力增加了許多倍。為青年男女提供的機會已經增多了。……人民現在掌握了現代的工具，正塑造着一個新的流域。”〔4〕

田納西流域開發的公益性項目的資金，包括航運、防洪、農業技術研究和推廣、水土保持、水環境保護等，由聯邦政府撥款，電力項目的資金，最初也由聯邦政府撥款。1959年國會通過對TVA法的修正案，授權TVA發行債券用於電力項目的投資，聯邦政府不再撥款。TVA白1960年開始在國內發行債券，1995年開始在國際市場發行債券。對債券的成功運作，促進了電力生產的發展，使電力生產經營逐漸成為TVA的經濟支柱。

此外，田納西河流域管理局還在農村電氣化管理局的配合下，將電力輸送到廣大農村，徹底改變了農民的生活方式。著名史學家威廉·洛克滕堡寫道，以往“缺乏電力使美國分為兩種民族：城裏人和鄉下人。……農民無電動機械之利，在19世紀式的世界裏辛苦勞動；農婦們懷着羨慕的心情，看着《星期六晚郵報》上城市婦女有洗衣機、電冰箱、真空除塵器的圖像，卻像前工業時代的農婦一般幹她們那腰痠背痛的家務勞動。……農村電氣化管理局……〔幫助〕農民們……把電線接到農村。最後，這個偉大的時代就要到來：在大霧山的山坡上，在上密歇根半島的田野裏，在大陸分水嶺落基山脈的斜坡上，農民們和他們的妻子兒女夜裏聚在一起，把大發電機開關一打開，就看到他們的家宅、倉房、學校、教堂在耀眼的燈光下突然顯現。……到1941年，美國的農場10家已4家有電；到1950年，10家就有9家有電。”〔5〕

然而，羅斯福政府畢竟是壟斷資產階級代理人，它未能克服南部的種族偏見，卻讓協同管理局工作的地方機構有計劃地將黑人排斥在外，不許他們參與此事並分享收益。其次，這個政府也不能克服壟斷資本的阻力，使它提出的其他6個地區發展規劃〔6〕得到國會的積極支持。

自1809年起，聯邦政府就曾撥專款井轉讓聯邦土地幫助該地區勘測和治理河道，修築運河以發展航運．效果均不理想；1914-1916年間，美國總統威爾遜提出利用馬斯爾肖斯發電，並在其附近設立工廠，生產軍工用的硝酸鹽，1916年通過的《國防法》使這個提議付諸實行。但是對於這些戰爭期間山美國陸軍部兼營的資源和資產在和平時期應由誰管理，卻引起了長時間的爭議。直至1933年，經過立法才確立田納西河流域管理局(TVA)。TVA的成立，使田納西河流域開發進入了一個系統、全面的階段。

(一)治水抑洪，實現通航。1945年時，TVA在田納西河上已建成16座大壩。這些大壩大都具有分洪、通航以及生產水電的綜合性功能。早在1937年，只有3座大壩和水庫投入使用，田納西河衝洪水就得到控制，而當時俄亥俄河和密西西比河洪水造成百萬人無家可歸。冶水效果顯著成為國會同意為TVA的其他水壩繼續撥款的最充分論據。到1945年時，田納西河已成為美國治理得最好的河流系統。同時，建成的大型船閘和大壩、水庫相連，構成了一條9英尺深，650英里長的水道，為美國的內河航運增加了一條通途。

(二)利用優勢，生產大量廉價電力。TVA初建時，它擁有的已裝機水電生產能力為18.4萬千瓦。隨着一座座大型水壩的建立，其水電生產能力也不斷增加，1940年時接近50萬千瓦。從1940年開始，TVA興建其火力電廠，從而解決了枯水期和豐水期的不平衡生產。到二戰結束時，TVA已擁有一個由水電、火電和內燃機廠組成的綜合電力系統，發電能力已達2513102千瓦。這些電力對於戰時美國的核彈研製和其他軍火生產創造了條件。除服務於軍工外，TVA也為當地居民提供電力，1934年時，使用TVA電力的居民為1258户，1946年時猛增到了668752户，戰後TVA電力服務區的用電需求增長更快。居民用電增加迅速的原因是，TVA提供了廉價電力，如1959年時，TVA服務區內的電價僅為全國電價的40%。

(三)帶動流域地區經濟發展。田納西河的通航，為運輸提供了便利，加上廉價電力，大大促進了本地工商業的發展。TVA還鼓勵農民使用它生產的低價化肥，使土地生產力提高。同時，TVA還幫助農民組織合作社，將電力輸入農場，使農民收入水平提高。全流域區內的農民都通過與TVA及其附設服務機構的合作，在提高單產、改良土地、提高生活質量方面得到好處。

(四)加強社區服務功能，促進流域區內文化衞生事業的發展。①消滅了瘧病。過去，流域區內水患多，蚊蟲滋生，瘧疾流行，嚴重危害當地居民的健康。TVA建壩蓄水，破壞了疙蚊幼蟲的生長環境，從而使瘧疾這一頑症從該地區徹底銷聲匿跡。②TVA率先建立了流域區內的圖書館和流動書店，以向工地上的工人家屬提供閲續材料，這些書語和設施最終都轉給了當地的州縣，成為當地圖書館系統的基礎。③TVA協助田納西州和阿拉巴馬州建立自然資源保護部，組織人力植樹造林，還幫助地方建設了公園。④TVA注意實現建築工程和建築藝術的統一，為流域區內留下了建築的典範。

綜上所述，TVA雖未實現對整個流域區內的自然、社會和經濟的全面發展，但是，它實際上完成了許多具體的計劃項目，成績斐然，得到流域區內人民的認可。在當時的美國人心口中，TVA是一個成功的典範，是一個最有效率的政府機構。當時的美國總統杜魯門指出：TVA是“美國的一項偉大成就，這一成就樹立了在地方自治基礎上開發資源的基本原則。”應該説，這與TVA卓有成效的管理是分不開的。 ^[4] 

田納西河流域管理始於1933年。當時美國新任總統羅斯福為擺脱經濟危機的困境，實施“新政”，田納西河流域被作為一個試點。1933年美國國會通過“田納西流域管理局法”，成立田納西河流域管理局(簡稱TVA)，對流域內自然資源進行綜合利用和開發，促進地區發展。

TVA定位為一個既享有政府的權力、同時具有私人企業的靈活性和主動性的公司型聯邦一級機構。TVA領導機構為三人組成的董事會，經總統提名，國會通過後任命，總統指定董事長。每位董事任期9年，每3年更換一名董事。董事會行使TVA的一切權力，直接向總統和國會負責。這一領導體制自TVA成立後一直延續至今。TVA的機構由董事會自主設置，並根據業務需要進行調整。TVA時期根據自然資源開發的需要，設置有農業、工程建設、自然資源開發保護等方面的機構。隨着流域開發的基本實現和發展電力的需要，設置電力建設和經營方面的機構。TVA 2000年的董事會下設15人組成的執行委員會。執行委員會的成員分別主管河流系統運行和環境、電力、經濟開發、客户服務和市場營銷、人力資源、計劃、財務等業務。TVA擁有規劃、設計、施工、運行和科研等專業人員，僱員約13000人。 ^[1] 

TVA管理上最大的特色可以説是立法管理，或者稱之為“依法治局”。具體地説，TVA在其授權法的規定下大致具有以下幾個特點：

(一)自主的經營權

直接導致，TVA成立的法律是《田納西河流域管理局法》。該法的第1條就闡明瞭建立TVA的主旨：“從國防利益出發，為了維護和經營位於阿拉巴馬州馬斯爾肖斯附近，現屬於美利堅合眾國的產業；為了工農業的發展；為了改善田納西河的航運狀況，特創建一個公司實體，命名為‘田納西河流域管理局’……。”該法的第4、5、9諸條中，明確授權TVA可以進行土地買賣；生產與銷售化肥；輸送與分銷電力，植樹造林等任務。

TVA之所以獲得如此授權，事實上反映了羅斯福總統和國會的一個默契，讓TVA成為一個非政治化機構。TVA是一個具有多重目標的機構，授權法給予其獨立的自主權，可以使其跨越一般的程序，直接向總統和國會彙報．從而避免了一般政治程序和其他部門的干擾。但是，TVA的自土權也時常受到私營部門和其他機構的挑戰．以至於國會不得不用修正案，或是提出新立法，重中TVA作為多重目標的政府企業的性質，確保其自主權的有效性。

(二)多元的決策機構

TVA的決策機構是由總統任命的3人董事會，由主席、總經理和總顧問組成，另外設有具有諮詢性質的“地區資源管理理事會”，從1933年起到80年代，在董事會任職的共有19人，任職的平均年齡為52歲，平均的服務年限為8年。這些人大多是各方面的專家，如第一任董事會的主席阿瑟·E·摩根是水利建築師；董事會成員哈考特·摩根是農業教育專家；另一位成員大衞·利連撤爾是哈佛大學的高材生。以後歷屆的董事會成員有電力工程師、能源政策專家和人事組織方面的專家等。

TVA的決策機構的多元化奠定了多元的決策機制，而多元的決策機制信與TVA的多重目標相吻合。理事會的構成決定了其決策是建立在專家意見的基礎之上的，成員任期的相對穩定則有助於政策的穩定貫徹。TVA最初在水利工程方面以及後來正電力生產方而的成就都是與此有緊密關聯的。

(三)擇優任用，唯才是舉的用人制度

TVA授權法規定．TVA在對其官員和僱員進行任命、挑選和提升時，“不得進行政治上的考察或考慮其政治資格。相反，所有的任命和提升都必須取決於效率和個人的長處。”該法還規定TVA可以不受公務員法的限制，建立它自己的人事制度。TVA據此招募工人，並對其進行技術培圳；同時也吸引了許多優秀的工程技術人員、管理人員為它工作。此外，TVA的第—屆理事會曾做過一個決定，承認田納西河流域貿易和勞工委員會，並勺之進行集體談判。因而，工人們在其要求得到滿足的情況下具有良好的土氣和高漲的千作熱情，這是TVA取得良好效益的有力保證。

(四)可以適時作出調整的靈活的機構沒置

TVA授權法要求理事會控權責明確、提倡效率的原則建立其組織機構。後來發展起來的TVA職能部門，的確體現了這一法律要求。1937、1951、1970、1981年這幾個年份中，TVA的職能部門在名稱和地位上都有很大的差異。1937年時，修壩治水是首要任務，TVA有關治水的部門有河上治水、陸上治水、水力利用3個。1951年，治水已降為次要任務，因而將3個部門合併為1個。到70年代後，治水部門又降到次要的職能部門地位。

以上所述，證明廠TVA的確具有很大的經營自主權，但這並不説明總統和國會對TVA不具有保留權力。作為一個所有權國有的企業，國家的控制是嚴格而有效的。這表現在：總統每四年可以重新任命TVA理事會的3名成員，或者只撤換其中2人，以此來改變理事會的政策方向。國會的權力則表現在控制貸款上。因為除了電力部門外，TVA始終需要國會一年一度的撥款來保證其它目標的實現。 ^[4] 

二戰結束之後，TVA的重點工作以生產能源為主，即發展電力，促進流域區內的卜業化進程。然而。戰後TVA所處的政治環境逐步惡化，它不僅受到私營電力公司的挑戰，也受到政府其他機構的責難，以及公眾的報怨。50年代，敵視TVA的艾森豪威爾政府稱TVA是“臭名昭著的社會主義”典型，取消它的已獲批准的撥款。一些極端分子則要求將其出售給私人公司。60年代末，美國環境保護主義運動興起，人們重視環境質量，TVA火電廠造成的環境污染引起人們的不滿。美國環境保護局要求TVA限期治理。但是無論以精製煤、高煙囱治理污染，還是建核電廠取消污染，其成本都是高昂的。再加上70年代的高通貨膨脹，TVA已經無力保持生產低廉成本電力的承諾。從1967年-1973年，TVA分六次上調居民零售電價，提幅達62%。因而，TVA逐步脱離了長期以來一直支持它的流域內的具有政治影響的民間團體，從此在各種訴訟中處於不利地位。針對這種情況，TVA一直在尋求解決的途徑．其中電力項日就逐步取得了有益的成效。

1955年，TVA作為其8萬平方英里電力服務區的唯一供電者，其電力系統一直在以每年12%的速度增長以滿足需求。但這樣的增長速度至少要求每年1.5～2億美元的鉅額投資。可恰在此時，國會卻停止了對TVA的撥款。為解燃眉之急，TVA經過幾個月與預算局、批發商及服務區內與電力有關的組織的商討，1955年毛月1日，TVA向國會提議，要求擁有發行溢價收益債券的權力，讓TVA自籌資金，以滿足發展的迫切需要。經過長時間的論證和研究，1959年8月6日，《TVA收益債券法》生效。該法主要有以下幾方面內容：①規定TVA新建電力設施可以從兩條渠道籌資；一是電力的銷售收入，一是發行收益債券的利潤；②規定TVA發行收益債券的上限為7.5；億美元，在任何情況下不得超過；③規定TVA發行收益債券的用途只能是發展它的電力項目。

這個法律實際上賦予TVA計劃和建設發電能力方面更大的靈活性。首先，該法支持TVA可以大膽按自己的計劃行事，而不必再僅僅依靠國會的貸款。其次，該法允許TVA在公開市場上出售它的債券而不必得到財政部的同意，從而使TVA的債券發行有更大的自上性和靈活性。其三，60年代初，TVA的發電能力主要來自火力發電。按每年需增100萬千瓦的發電能力，1960年6月30日前需投資1.75億美元，以後每年投入2.25億美元。所以債券法規定的7.5億美元的限額在幾年內足夠用的。這樣，經過幾年的努力，TVA電力部門逐漸脱離了對國會撥款的依賴，可以象私營企業那樣具有動力和活力。事實上，TVA在80年代已成為美國最大的電力生產部門。年產電能力為3000萬千瓦，年電力銷售收入達50億美元。

TVA的成就及其頗具特色的管理方式，使其成為以自由市場經濟著稱的美國的一支奇芭。它向人們揭示了流域經濟的開發和管理必須從資源的比較優勢出發，同時要作為增長極而帶動流域區內的社會經濟全面發展。同時，作為國有部門的TVA，其必須享有依法的高度的經營企業相似的企業行為，這對於我們目前的國有企業產權改革具有十分有益的啓迪。 ^[4]