法治環境

一、法治環境的內涵和評價標準

1、法治環境的內涵。依法治國，建設社會主義法治國家，是黨領導人民治理國家的基本方略。法治，即法律主治、依法而治，要求作為反映社會主體共同意志和根本利益的法律具有至高無上的權威，並必須在全社會得到普遍遵守和有效實施。法治的基本原理是：在實行法治的國家，政府權力是有限的權力，在個人權威與法律權威發生衝突的時候，個人權威必須服從法律的權威，而不是個人權威凌駕於法律權威之上。釋明法治的內涵是法治環境問題研究的邏輯起點。法治環境是全社會主張法律主治、依法而治所形成的特定意義上的社會環境。法治環境的立足之地在於控權，即必須從法律和制度上對各級國家權力的實際掌握者加以有效制約與控制。法治環境的出發點與歸宿點都是公民權利的維護與公民權利環境的改善。法治環境的優劣，體現了維護社會文明進步的制度化管理程度和水平。

2、法治環境的評價標準。標準之一：權力受到法律制約。法律權威主要表現為憲法和法律至上，只有政府的權力受到憲法和法律的制約、一切依法而行才是法治的政府。法治的基本原理説明，任何一個國家或城市的法治制度都必須達到權力受到法律制約這一基本標準，同時它也是衡量一個國家或一座城市是否具有良好法治環境的重要評價標準之一。標準之二：確認與維護公民權利。在我國，人民是國家的主人，公民的各項合法權利均受到法律的保護，其具體體現在社會生活的各個方面。實現對公民權利的保障是法治思想的最終目的，也是法治環境優劣的重要體現。

二、法治環境對發展生產力和創造社會文明的作用

生產力是推動人類社會文明進步的最終力量，推動着物質文明、精神文明和政治文明的協調發展。法治環境體現了一個國家或城市實施法治的狀態和水平，是一個國家或城市社會管理和文明建設的法治化特徵，也是文明建設應有的客觀基礎。從推動社會文明建設這個意義上説，法治環境也是一種生產力。

1、法治環境影響着改革、發展、穩定三者關係的協調，保障生產力的發展·生產力的發展，不可避免地涉及到改革、發展、穩定這三個方面，三者關係如何，直接影響着生產力的發展方向和狀態。歷史已證明，改革、發展、穩定三者關係的協調，只有在法治環境中才可順利實現。發展需要改革。一般説來，改革是社會各種關係的調整，是改變過去的秩序與習慣，因而也就容易導致混亂的不穩定局面。這種不穩定勢必直接影響改革與發展的進程。社會要實現在改革的過程中保持穩定，必須要有良好的法治環境做保障。市場經濟是法治經濟，市場要求秩序，秩序的形成需要規則。在法治環境中，個體能夠預測行為的結果，個體也就有了在秩序下追求利益的自由，秩序同時是追求利益的保障。如果沒有法治環境的保障，個體就無法預測行為的後果。為了使自己的行為只帶來利益而避免損失，揣測權力者的心態，取悦權力者的“趨利避害’’行為就不可避免。競爭失去規則，個體失去自由，弱者難得利益，權力失去制約，穩定也就難以實現。改革、穩定、發展的關係協調，依賴於法治環境的形成和完善。良好的法治環境保障了改革、穩定、發展三者的協調關係，有助於形成科學的發展觀，從而推動物質文明、精神文明和政治文明建設，豐富和發展生產力，推動着社會的整體文明進步。

2、法治環境有利於地方發展戰略的實施，維護生產力的發展。生產力發展既需要制定合乎實際的發展戰略，更需要使已制定的發展戰略得到正確實施。法治環境的法治化特徵，勢必要求發展戰略具有法律的權威和法制的保障，各項優惠政策具有穩定性和連續性，不因領導人的改變而改變，也不因領導人的看法和注意力的改變而改變。法治環境的建設，一是有利於政府有效實施發展規劃，發揮政府在調動資金、技術、人才和克服市場經濟的缺陷等方面的重要作用，提高行政效率。二是有利於保障市場機制在配置資源中發揮基礎性作用，確保國家宏觀經濟調控措施的有效實施，防止濫用權力。三是有利於依法規範有關各方的權利和義務，形成統一領導、協同發展的良好局面。四是有利於發揮對發展戰略的“糾差”作用，對發展戰略實施過程中出現的偏差與不確定情況給予及時的糾正和完善。五是有利於依法保護和建設生態環境，實現可持續發展，培育自我發展的良好機制。六是在推進經濟建設和促進經濟發展的同時，有利於實現文化、資源、環境、生態等方面的協調發展，有利於促進科學教育進步、提高人口素質，有效防止以犧牲環境換取經濟發展、為眼前發展犧牲長遠利益的情況發生。

3、法治環境改善和優化投資環境，促進生產力的發展。市場經濟在一定意義上講也是法治經濟。法治是市場交易的準則，是投資安全的保障，是政府行為的依據。良好的法治環境能夠給投資者明確的利益預期，從而增強投資者的信心，是引進資金、技術和人才的信用保證，成為吸引眾多投資建設者來發展的一個重要因素。從這個意義上説，法治環境本身就是重要的投資環境。法治環境的優劣，直接影響着投資環境，影響着一個地方的整體形象。良好的法治環境，可提升地方影響力，促進生產力的發展。從政治文明的角度來看，權利的保護和實現是政治文明的核心所在。法治環境為公民、法人及其他組織提供了一個公平、公正的環境，有利於維護公民、法人及其他組織的合法權益的充分行使，這點與政治文明所維護的核心相一致。因此，從一定程度上，法治環境的優劣對政治文明建設起着重要的作用，有利於物質文明、精神文明和政治文明的協調發展，從而促進和發展生產力。

4、法治環境要求依法行政、公正司法， 規範生產力的發展。如何正確看待依法行政、公正司法與社會主義市場經濟的關係，及時、全面、有效地轉變政府職能，保障公民、法人和其他組織的合法權益，創造一個良好的法治環境，規範、鞏固和發展生產力，是當前一個值得深思、刻不容緩的理論與實踐問題。首先，在市場經濟體制和法律體系初具規模的今天，要高度重視政府決策的法治化，建立一個良好的規劃、決策的法治機制，並輔以法律責任制度，依法規範政府的行為，保證決策、規劃的科學化、民主化、規範化，避免主觀性、隨意性和“長官意志”，將決策失誤降至最低限度。其次，以政務環境為重點的地方軟環境日益改善，關鍵在於各級政府必須嚴格依法行政，切實轉變觀念，簡化辦事程序，降低行政成本，提高行政效率，增強服務意識，主動為投資者、為企業提供優質服務，融行政執法於服務之中，保證行政執法的公正性、公平性、公開性，堅決糾正和防止行政執法中的地方保護主義和部門保護主義，切實改善地方軟環境。第三，加強對行政、司法的監督，充分發揮人大監督、司法監督、輿論監督、羣眾監督、各民主黨派民主監督等各種監督機制的作用，及時有效地糾正違法的和不當的行政、司法行為。

5、法治環境有利於公民提高法律意識和法律素質，鞏固生產力的發展。生產力諸要素中，勞動者起着決定性的作用。法治環境的建設，首要是公民法治觀念的改變。我國城市法治環境的建設和發展必須通過法律知識的普及和法制宣傳教育，使公民擺脱對法律無知的矇昧狀態。唾棄或改變各種傳統的不利於法治的法律觀念，樹立符合法治要求的法律觀念。超越法律實用主義的眼界，確立法治的價值精神和對法治的信仰。公民服從法律，而不只是服從政府，也是服從自我和理性。如果公民的法治觀念和法律意識淡薄，再好的法律也會因為得不到遵守和執行而不起作用，良好的法治環境更是空中樓閣，可望不可及。當前，根據實際情況，有針對性地加強法制宣傳、教育、培訓工作，增強公民的法律意識，健全法律服務體系和機構。同時積極探索建立高效、廉潔、公正、公平、公開的解決糾紛的新機制，大力維護社會穩定。法治環境需要各類投入，從全社會成員的角度也可以部分反映出法治的投入狀況以及法治環境的水平。

再好的優惠政策 也不如良好的法治環境——訪三門峽市人民政府市長楊樹平

開欄的話

2004年3月22日，國務院發佈《全面推進依法行政實施綱要》。綱要提出全面推進依法行政，經過10年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。目前，時間已經過去6年，實現這一目標時間緊迫，任務艱鉅。

從今日起，本報開闢《“推進依法行政 建設法治政府”省轄市市長訪談》專欄，陸續對省轄市市長進行採訪報道。旨在總結經驗，找出差距，集思廣益，創新思路，為加快推進依法行政，建設法治政府盡一份微薄之力。

發展是第一要務。發展要以人為本、為民惠民。如何又好又快地發展？三門峽市人民政府市長楊樹平認為，沒有良好的法治環境作保障，就很難實現經濟社會跨越式發展。面對新形勢，要充分發揮創新精神，促進法治建設穩步發展，推動經濟社會持續發展，不斷滿足人民羣眾對建設“法治政府”、“責任政府”和“為民政府”的要求。

□首席記者 李紅

理思路：良好的法治環境就是生產力

當前，發展經濟是第一要務。可有的地方GDP增長了，不見得老百姓就滿意了，經濟就實現良性發展了。對此，楊樹平有着自己的認識：“有些人把依法行政和加快經濟社會發展對立起來，認為抓項目、抓GDP，就可以暫時擱置、忽略法治政府的建設，這種觀念是十分錯誤的。如果沒有良好的法治環境作保障，就不可能實現全市經濟社會持續、健康、快速發展。”

他説，一個區域經濟的發展，一方面取決於區位優勢和基礎設施等；另一方面則取決於經濟發展環境，尤其是對三門峽這樣一個既不沿邊，也不靠海的中西部城市，打造良好的經濟發展環境，就顯得尤為重要。良好的發展環境是項目建設和招商引資的第一競爭力。對投資商來説，首先要看的就是你的法治環境，我們有些地方招商引資，好不容易把人家引進來，由於法治環境不好，企業沒法生存，撤資都撤不走，“熱情迎商，關門宰商”，還有誰敢來你這裏投資？從這方面講，良好的法治環境就是生產力。

事實印證了這一發展理念。2009年，三門峽市確定138個超億元重點項目，已建成投產59個，在建71個，年度完成投資274.8億元，項目數量、投資規模、建成數、開工率均創近年之最，該市也被評為全省重點項目建設先進單位。

談實踐：盯緊兩個轉變五個抓手

“有些部門審批某些事項時，藉口有規定往後拖，其實就是打着依法行政的幌子幹以權謀私的勾當，心裏打着不可見人的小算盤。”楊樹平説，“為此，我們一方面加大對公務員的培訓，提高公務員素質；一方面加強對行政權力的監督，切實轉變政府職能、轉變工作作風，從‘動機’上解決這個問題。我們就是要求政府機關把職能轉變到符合科學發展觀，符合人民羣眾要求，符合建立法治政府、廉潔政府、高效政府、為民政府這樣一個方向上去。要放下架子搞服務，撲下身子抓落實，真正把為民政府的理念落實到每個公務員的言行舉止中。”

為推進依法行政、創造良好的經濟社會發展環境，三門峽市從五個方面着手全面推進。

一、完善行政決策機制，提高決策的水平和質量。出台了《三門峽市人民政府重大行政決策制度》，建立了信訪評估制度，建立法律諮詢專家制度。通過上述措施，公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制基本形成。

二、不斷深化行政管理體制改革，社會發展環境明顯優化。政府信息公開各項工作穩步有序推進，行政權力更加公開和透明；深入貫徹行政許可法，清理行政許可項目；清理行政事業性收費，取消85項行政事業性收費項目，降低57項行政事業性收費項目。

三、規範性文件制定程序更加規範。市、縣政府及政府各部門對新中國成立以來本級本部門發佈的所有規範性文件進行了全面清理，廢止了大量不適用的規範性文件，形成了基數清晰、管理規範的新機制。

四、行政執法監督機制基本建立。全市6406名行政執法人員信息全部實現上網公佈，取消了不合格人員的執法資格；通過梳理行政執法依據，行政執法責任得到落實；建立行政執法監督制度，嚴格執法、公正執法、文明執法的執法環境基本建立。

五、認真開展行政複議工作，行政複議正在成為解決行政爭議的主渠道。

看經驗：執法檢查一月一次成制度

“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。建設法治政府，確保執政為民，必須強化對行政權力的監督。只有對行政權力進行有效的監督，政府才不會懈怠，政府工作人員才不會濫用手中的權力。”楊樹平説。

目前，三門峽市已經建立了行政執法舉報投訴制度，通過網站、新聞媒體向社會公開舉報投訴電話，多渠道受理人民羣眾的投訴和建議，依法處理羣眾反映的問題。

去年以來，市縣兩級政府法制機構每月會同紀檢監察等機關對環保、房管、質監、國土、交通等重要執法部門的行政執法工作進行監督檢查，檢查結果在全市通報，除要求存在問題的部門限期整改外，重大問題還要處理，進行責任追究。除了進行執法檢查外，還充分發揮人大監督、政協民主監督、司法監督、社會監督等方面的監督作用，共同推進法治政府建設工作。

日前，該市成功創建了國家園林城市、中國楹聯文化城市，實現省級雙擁模範城“六連冠”，再次榮獲全國綜治優秀市稱號，成為全省唯一蟬聯榮譽的省轄市，同時又被評為2009年度全省平安建設、信訪工作先進省轄市。這一連串成績的取得決不是偶然，是對該市長期以來高度重視法治政府建設工作的體現和回饋。

謀發展：就是要建立為民的政府

“建設法治政府，我們與綱要的要求、與人民羣眾的期盼還有很大差距，任重而道遠。面對新形勢，我們就要抓緊去研究新情況，解決新問題，急老百姓所急，想老百姓所想，辦老百姓所需，不斷滿足人民羣眾的需求。”楊樹平説。

他表示，在今後的工作中，三門峽市將按照省委“四個重在”的要求，堅持“三具兩基一抓手”，進一步深化“兩轉兩提”，積極推進政府職能轉變和管理創新，進一步完善科學民主決策機制，繼續加強對規範性文件的監督管理，嚴格規範行政執法行為，加強對行政權力的監督制約，努力建設高素質的公務員隊伍。調動各方面力量，充分發揮創新精神，促進法治建設動態發展，推動經濟社會持續發展，不斷滿足人民羣眾對建設“法治政府”、“責任政府”和“為民政府”的要求。

找位置：要“參”得上“助”得上

政府法制機構如何定位，該發揮怎樣的作用？這也是此次訪談中，記者關注的一個問題。對此，楊樹平説，隨着依法行政、建設法治政府進程的深入推進，越來越多的法律事務要由法制機構辦理或者審查把關，如政府和部門制發文件、簽訂合同、開展重大活動，甚至是企業改制、房屋拆遷、信訪等，都要求政府法制機構參與，政府法制機構的任務越來越重，責任越來越大。可以説，這支隊伍力量的強弱、水平的高低，很大程度上決定了政府和部門的依法行政工作能否上一個新台階。

在這次機構改革中，該市政府法制辦公室由市政府辦公室代管的副縣級機構升格為市政府工作部門，增加了機構設置和人員編制，縣（市、區）政府的法制機構也都在機構改革中得到了加強。

“前幾日，我們騎自行車去體驗節能環保，一路上，我們體會到汽車尾氣對羣眾的生活影響太大了。當然，除了節能的觀念外，我們的公車能否少開，讓羣眾少受尾氣污染。法制辦能否在這個問題上拿出些建議和辦法。”楊樹平説，“我希望法制機構要進一步探索，研究一些重大、前沿的問題；宏觀、前瞻性地去把握一些容易出現問題的領域，容易形成風氣的問題，比如説公款消費、公車私用等。法制機構是推進依法行政工作的中流砥柱，是政府推進機構改革的重要參謀和助手，參謀要參到‘點子’上，助手要‘助’得有力氣才行。”