河長

在中國，一般由各級黨政一把手擔任，主要督辦的是水環境問題。

2008年起源於江蘇省的太湖流域管理。2008年針對流域河流水質直接影響太湖的水質，無錫市決定，在全市各級黨政一把手中，全面推行水功能區達標“河長制”，全市所有黨政一把手，分別擔任了64條河流的“河長”，“河長”主要職責是督辦河流水質的改善工作，一河一策，逐條治理。

“河長制”分為四級：市委、市政府主要領導分別擔任主要河流的一級“河長”，有關部門的主要領導分別擔任二級“河長”，相關鎮的主要領導為三級“河長”，所在行政村的村幹部為四級“河長”。同時，無錫市還配套出台了《無錫市治理太湖保護水源工作問責辦法》，對治污不力者將實行嚴厲問責。“河長”們面臨的壓力是完不成任務就要被“一票否決”。 ^[2] 

到2014年，江蘇、雲南、河北、安徽、湖北、四川、黑龍江等十多個省已實行了“河長制”，在淮河、海河、滇池、巢湖、松花江等重點污染治理流域相繼建立了水污染防治領導責任制，為促進我國區域生態環境修復與流域水環境治理探索出一種新模式。 ^[3] 

自2018年以來，中國31個省(自治區、直轄市)黨委和政府主要領導擔任省級雙總河長，30萬名省、市、縣、鄉級河湖長年均巡查河湖700萬人次，90多萬名村級河湖長(含巡河員、護河員)守護河湖“最前哨”。 ^[5] 

把河流水質達標責任具體落實到人。“河長”不是行政序列中的官職，有人只是把它視作握有實權者掛的一個“虛銜”，因而“河長制”能否收到實效，關鍵要看是否有人因任上不力而被問責。無錫市委、市政府於2007年12月5日印發了市委組織部《關於對市委、市政府重大決策部署執行不力實行“一票否決”的意見》，文件明文規定:“對環境污染治理不力，沒有完成節能減排目標任務，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動不迅速、措施不紮實、效果不明顯的”，對責任人實施“一票否決”。

一河一策。“河長”們上任後，紛紛着手對負責的河流進行會診，分析污染症狀，採取“一河一策”的方法，很快制定出了水環境綜合整治方案等一系列措施。在具體實施中實行了“三包”政策——領導包推進、地區包總量、部門包責任。在這種人人有壓力、大家有動力的治污體制下，河流治理取得了很好的效果。

設立“河長制”管理保證金專户，實施“河長制”管理保證金制度。在無錫市惠山區，每個“河長”要按每條河道個人繳納3000元保證金的要求，在年初上繳區“河長制”管理保證金專户，同時，區財政劃撥配套資金，充實到專户。專户資金用於對“河長制”管理工作的開展、推進及獎懲。根據“河長制”管理最終考核結果，以“水質好轉、水質維持現狀、水質惡化”等綜合指數作為評判標準，水質好轉且達到治理要求的，全額返還保證金並按繳納保證金額度的100%進行獎勵；水質不惡化且維持現狀的，全額返還保證金；水質惡化的，全額扣除保證金。

傳達地方政府重視環保、強化責任的鮮明態度。儘管《中華人民共和國環境保護法》規定“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，採取措施改善環境質量。”但從實踐來看，許多地方政府執行環保法律法規打了折扣。推行“河長制”，表明環保問責不再是空頭口號。

有效調動地方政府履行環境監管職責的執政能力。讓各級黨政主要負責人親自抓環保，有利於統籌協調各部門力量，運用法律、經濟、技術等手段保護環境，方便各級地方領導直接進行環保決策和管理。

水質達標攻堅戰全面打響，河流斷面水質明顯改善。以無錫為例，全面覆蓋無錫行政區劃的79個考核斷面達標率從“河長制”實施之初的53.2%上升至2008年3月的71.1%，可謂“河長上崗，水質變樣”。

2008年9月3日，無錫市委、市政府聯合下發《關於全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”　全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》。這項《決定》，對探索性實踐了近一年的“河長制”管理工作作出了明確規範，從組織架構、目標責任、措施手段、責任追究等多個層面提出了系統要求。

可以説，以《決定》的出台為標誌，在全國首創的“河長制”真正從“試水”走向了成熟。它在雲南、河南、河北，以及整個太湖流域的借鑑推行，足以證明無錫市的這項探索是符合當前中國流域治理現狀、適應當前城鄉行政管理體制的有效之舉。

解讀一：“河長制”明確了地方黨政領導對環境質量負總責的要求，對環境保護的職能問題作出了新的、科學的審視

長期以來，對環境質量的指責或肯定，很大程度上是針對環保部門的。但在事實上，環保部門由於行政權限、技術手段、人員配備等限制，對於涉及環境的各方面掌控、調度往往力不從心。

環境問題尤其是水環境問題，牽涉領域眾多，可謂包羅生產、生活的方方面面。“河長制”的出現，把地方黨政領導推到了第一責任人的位置，其目的在於通過各級行政力量的協調、調度，有力有效地管理關乎水污染的各個層面。

《決定》明確，“河長”作為“河長制”管理的第一責任人，對所負責河道（含所分工包片地區）的水生態、水環境持續改善和斷面水質達標負領導責任，牽頭組織所管河道綜合整治方案的制定、論證和實施，強化橫向協調、落實長效管理，對斷面水質達標負首要責任。

按照這一定義，全市建立了市、市（縣）區、鎮（街道、園區）三級“河長制”管理工作領導小組，下至村委會、社居委也必須建立工作小組。《決定》提出，“河道水質的考核得分是幹部選拔任用的重要依據，對考核得分靠後，且所屬河道水質惡化的責任人，嚴格實行‘一票否決’”。

解讀二：“河長制”最大程度整合了各級黨委政府的執行力，彌補了早先“多頭治水”的不足，真正形成全社會治水的良好氛圍

客觀地説，在環境問題上，“人人都是排污者”，但長期以來，我們卻並沒有樹立“人人都是治污者”的理念。旁觀、指責、諷刺、挖苦一度成為不良的社會風氣。

這種風氣不僅存在於社會普通羣眾中，也存在於政府部門之間，談到水臭了、河黑了，眼睛更多地看向環保、市政、水利等部門，對自身的追問卻很少。

“河長制”力求改變這種風氣。從現有組織架構來看，縱向從市委書記、市長開始，“系在一根繩上”的還有區委書記、區長，鎮黨委書記、鎮長，村支部書記、村委主任，大大小小擔任全市各級“河長”的幹部人數近2000名；橫向從市委、市政府開始，發改、經貿、財政、規劃、建設、國土、城管、工商、公安等12個部門都各有分工、各具使命，誰都不能在水環境治理上缺位。這個辦法，最大程度整合了各級黨委政府的力量，彌補了早先“多頭治水”的弊端，使治水網絡密而不漏，任何一個環節上都有部門、有專人負責。而“一榮俱榮、一損俱損”的治水“生態鏈”，使每個部門都不敢翫忽職守，提高了水環境治理的行政效能。

隨着“河長制”的層層推進，社會力量也被帶動起來。最明顯的是產業結構調整，沿河、沿湖的企業不得不放棄傳統落後的生產方式，超標排污企業被關停，有環保自覺的企業家開始尋求清潔生產方式，循環經濟得到發展。“河長制”也壯大了民間治水的信心和決心，機關幹部、黨團員、青年學生中宣傳環保的積極性高漲，家庭婦女也廣泛參與，全市水環境治理的氛圍空前良好。

解讀三：“河長制”提出了全市河道治理的總體目標和基本措施，並在九大行政板塊中形成你追我趕的競賽氛圍，樹立了“上下游共同治理”、“標本兼治”的科學態度

全市城鄉已實現“河長制”全覆蓋，納入管理的河道從最初的64條擴大到815條。815條河道中，省級河道3條、市級河道25條、縣區級河道84條，另有703條是鎮級河道。

《決定》提出了全市“河長制”管理工作的總體目標，大體上分三步走：第一步，到2008年底，省、市級河道基本消除黑臭現象；第二步，到2010年，徹底消除河道黑臭現象；第三步，到2012年，全面完成全市河道水環境綜合整治，確保水質持續改善。

“河長制”雖按照行政交界面劃分並落實了各級領導幹部的治水責任，但水是活水，一條河的治理需要上下游共同配合。《決定》提出的目標，既對各市（縣）區的治水吹響了“競技”口哨，又對各市（縣）區上下游聯動、協調配合提出了要求。

事實上，面對這樣的目標任務，各市（縣）區沒有一家敢在治水大業上“拖後腿”，標本兼治，不玩花架子成為各地幹部的自覺意識。按照《決定》要求，各地要對轄區內“河長制”河道造冊建檔，做好數字、文字、圖像等全面記錄，並因地制宜實施“一河一策”，有針對性地確定治水方案。同時，每條河都必須切實落實截污、清淤、企業整治、河容整治、兩岸綠化、環境衞生等基本措施，地方政府同步做好排污總量控制、環境衞生監管、船舶污染治理等。

“河長制”的建立，為科學理性地實現和推進這些目標、措施提供了可能，如果沒有這樣的聯動機制，水污染問題難以得到徹底根治。

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於全面推行河長制的意見》，併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。 ^[4] 

《關於全面推行河長制的意見》全文如下。

河湖管理保護是一項複雜的系統工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業。近年來，一些地區積極探索河長制，由黨政領導擔任河長，依法依規落實地方主體責任，協調整合各方力量，有力促進了水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決我國複雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。為進一步加強河湖管理保護工作，落實屬地責任，健全長效機制，現就全面推行河長制提出以下意見。

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，在全國江河湖泊全面推行河長制，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供製度保障。

——堅持生態優先、綠色發展。牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，處理好河湖管理保護與開發利用的關係，強化規劃約束，促進河湖休養生息、維護河湖生態功能。

——堅持黨政領導、部門聯動。建立健全以黨政領導負責製為核心的責任體系，明確各級河長職責，強化工作措施，協調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

——堅持問題導向、因地制宜。立足不同地區不同河湖實際，統籌上下游、左右岸，實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問題。

——堅持強化監督、嚴格考核。依法治水管水，建立健全河湖管理保護監督考核和責任追究制度，拓展公眾參與渠道，營造全社會共同關心和保護河湖的良好氛圍。

（三）組織形式。全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系。各省（自治區、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；各省（自治區、直轄市）行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室，具體組成由各地根據實際確定。

（四）工作職責。各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等，牽頭組織對侵佔河道、圍墾湖泊、超標排污、非法採砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協調解決重大問題；對跨行政區域的河湖明晰管理責任，協調上下游、左右岸實行聯防聯控；對相關部門和下一級河長履職情況進行督導，對目標任務完成情況進行考核，強化激勵問責。河長制辦公室承擔河長制組織實施具體工作，落實河長確定的事項。各有關部門和單位按照職責分工，協同推進各項工作。

（五）加強水資源保護。落實最嚴格水資源管理制度，嚴守水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線，強化地方各級政府責任，嚴格考核評估和監督。實行水資源消耗總量和強度雙控行動，防止不合理新增取水，切實做到以水定需、量水而行、因水制宜。堅持節水優先，全面提高用水效率，水資源短缺地區、生態脆弱地區要嚴格限制發展高耗水項目，加快實施農業、工業和城鄉節水技術改造，堅決遏制用水浪費。嚴格水功能區管理監督，根據水功能區劃確定的河流水域納污容量和限制排污總量，落實污染物達標排放要求，切實監管入河湖排污口，嚴格控制入河湖排污總量。

（六）加強河湖水域岸線管理保護。嚴格水域岸線等水生態空間管控，依法劃定河湖管理範圍。落實規劃岸線分區管理要求，強化岸線保護和節約集約利用。嚴禁以各種名義侵佔河道、圍墾湖泊、非法採砂，對岸線亂佔濫用、多佔少用、佔而不用等突出問題開展清理整治，恢復河湖水域岸線生態功能。

（七）加強水污染防治。落實《水污染防治行動計劃》，明確河湖水污染防治目標和任務，統籌水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控機制和考核體系。排查入河湖污染源，加強綜合防治，嚴格治理工礦企業污染、城鎮生活污染、畜禽養殖污染、水產養殖污染、農業面源污染、船舶港口污染，改善水環境質量。優化入河湖排污口布局，實施入河湖排污口整治。

（八）加強水環境治理。強化水環境質量目標管理，按照水功能區確定各類水體的水質保護目標。切實保障飲用水水源安全，開展飲用水水源規範化建設，依法清理飲用水水源保護區內違法建築和排污口。加強河湖水環境綜合整治，推進水環境治理網格化和信息化建設，建立健全水環境風險評估排查、預警預報與響應機制。結合城市總體規劃，因地制宜建設親水生態岸線，加大黑臭水體治理力度，實現河湖環境整潔優美、水清岸綠。以生活污水處理、生活垃圾處理為重點，綜合整治農村水環境，推進美麗鄉村建設。

（九）加強水生態修復。推進河湖生態修復和保護，禁止侵佔自然河湖、濕地等水源涵養空間。在規劃的基礎上穩步實施退田還湖還濕、退漁還湖，恢復河湖水系的自然連通，加強水生生物資源養護，提高水生生物多樣性。開展河湖健康評估。強化山水林田湖系統治理，加大江河源頭區、水源涵養區、生態敏感區保護力度，對三江源區、南水北調水源區等重要生態保護區實行更嚴格的保護。積極推進建立生態保護補償機制，加強水土流失預防監督和綜合整治，建設生態清潔型小流域，維護河湖生態環境。

（十）加強執法監管。建立健全法規制度，加大河湖管理保護監管力度，建立健全部門聯合執法機制，完善行政執法與刑事司法銜接機制。建立河湖日常監管巡查制度，實行河湖動態監管。落實河湖管理保護執法監管責任主體、人員、設備和經費。嚴厲打擊涉河湖違法行為，堅決清理整治非法排污、設障、捕撈、養殖、採砂、採礦、圍墾、侵佔水域岸線等活動。

（十一）加強組織領導。地方各級黨委和政府要把推行河長製作為推進生態文明建設的重要舉措，切實加強組織領導，狠抓責任落實，抓緊制定出台工作方案，明確工作進度安排，到2018年年底前全面建立河長制。

（十二）健全工作機制。建立河長會議制度、信息共享制度、工作督察制度，協調解決河湖管理保護的重點難點問題，定期通報河湖管理保護情況，對河長制實施情況和河長履職情況進行督察。各級河長制辦公室要加強組織協調，督促相關部門單位按照職責分工，落實責任，密切配合，協調聯動，共同推進河湖管理保護工作。

（十三）強化考核問責。根據不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導幹部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導幹部綜合考核評價的重要依據。實行生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任。

（十四）加強社會監督。建立河湖管理保護信息發佈平台，通過主要媒體向社會公告河長名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌，標明河長職責、河湖概況、管護目標、監督電話等內容，接受社會監督。聘請社會監督員對河湖管理保護效果進行監督和評價。進一步做好宣傳輿論引導，提高全社會對河湖保護工作的責任意識和參與意識。 ^[4]