水污染税

(1)目的性。水污染税收入是國家為實現特定的水環境保護目標而籌集的專項收入，其首要目標為水環境保護，收入職能倒在其次。 ^[1] 

(2)調節性。水污染税是通過調節企業或個人有利於或不利於環保的行為而發揮作用。

(3)關聯性。水污染税與經濟活動的性質和規模之間存在着一定的關係。

水污染税收可以溯源到“福利經濟學之父”庇古的外部理論。他認為，在市場經濟運行中，由於自然環境提供的服務不能在市場上進行交易，因此市場機制無法對經濟運行主體在生產和消費過程中可能產生的副產品——環境污染和生態破壞發揮作用。這種以危害自然為表現形式的外部性成本(也稱社會成本)發生在市場體系之外，庇古稱之為“負的外部性”。為了克服“負的外部性”所導致的邊際私人成本和邊際社會成本之間的差異，他認為政府理所應當負起責任，實施干預。從政府的干預行為來看，解決環境污染和生態破壞問題可採用行政、法律和經濟手段，而税收作為政府的經濟干預手段，保護環境是不可或缺的。假如政府徵收等於邊際污染成本的税收，那麼可使污染者的邊際私人成本等於邊際社會成本，邊際私人收益等於邊際社會收益，即把污染者的外部性成本(社會成本)內在化，使其面臨真實的社會成本和收益，最終必能抑制或減少污染量，實現資源的優化配置。 ^[1] 

在我國，對於防治水污染和治理水環境，政府同樣採用了法律手段和經濟手段。目前我國已有《中華人民共和國水污染防治法》(下稱《水污染防治法》)及其實施細則為主的水環境保護方面的法律、行政法規和部門規章，基本走上了有法可依的路子。這對於防治水污染、治理水環境、保護水資源起了一定的積極作用。但這些法律和法規中的大多數誕生於80年代，如《水污染防治法》施行於1984年，水污染防治法實施細則於1989年頒佈並生效。隨着社會主義市場經濟體制的建立，許多規定已不符合現時水污染防治工作的需要。在憲法和環境保護基本法中也均規定了合理開發利用水資源，防治水環境污染是我國的一項重要國策等內容，但多是原則性的，缺乏具體的制度和措施加以配套實施。所以，我國防治水污染，治理水環境的法律和法規還有待於進一步完善。 ^[1] 

在建立健全法律法規的同時，政府也越來越多地採用經濟手段來治理水圬染，具體有：

1．財政補貼。各種形式的財政補貼具有靈活易於被接受的優點，並能有效地引導對控污設施的投資，但經濟效率低；不能減少水污染物排出量，降低了開發更高效率控污方法的積極性：可能造成投資政策的扭曲，從而缺乏經濟效率，且補貼的範圍過廣，項目過多，時間過長，還會帶來一些副作用，如成為財政的沉重負擔。

2．排污權交易方法，亦稱泡泡政策。它是指由政府確定一定時期內向環境排出的污染物總量，再經立法部門的確認，任何污染者若多排放一定量的污染物，就要購買相應單位的污染權。這種方法既可以發展區域經濟又能控制污染物總量且環境治理費用最小化。因此，80年代中期開始，在水環境試行排放污染物許可證制度的基礎上逐步試行。但它要求人員素質要高，並有賴於完善的市場機制的形成，且徵管手段也須跟上。因此這一方法實施的國家很少，在我國也只是在部分地區試點該項制度，如上海。而在啜水污染防治法實施細則淨第9條規定的仍是無償“發給排污許可證”的方法，並未實行有償的轉讓和交易。

3．經濟處罰和責令賠償水污染所造成的損失。這有利於懲戒污染者，但有賴於執法者較高的素質，否則很易造成處而不罰或處罰不力，這種方法適用面很窄，它不能事前防止污染的發生，而只是事後的處罰，保護生態上的作用較小。

4．財政直接投資。它具有針對性強，見效快，治理力度大等優點，但受制於國家財力大小，而且不能刺激污染者約束自身的不良行為。

5．排污收費方法。它雖然具有刺激企業減少水污染的優點，但由於下述原因，常造成收費的混亂，不能保障收費的到位：(1)徵收不規範，缺乏法律約束力，有法不依，執法不嚴的現象非常贊遍。不少地方出現了“移位收費”、“感情收費”和片面收費的亂收亂攤派、少收短收的嚴重違法現象。(2)返還比例過低，企業交費後受益小，影響了其治理的積極性。(3)排污費的使用混亂，被擠佔和挪用的現象使其喪失專款專用的性質。(4)徵收範圍過於狹窄，收費的污染物種類過少，有失公平。

6．税收政策。在某些税種中直接或間接地含有防治水污染的內容：如對工業廢水和生活污水治理的建築工程投資以及監測設備的固定資產投資方向調節税税率為零或對利用廢水作主要原料生產的產品實行減免税等。田但是內容比較少，規定也比較粗，且多散在文件裏，法律執行力較弱，存在以下缺陷：(1)不可能對社會生產和生活多方面的水污染問題進行調節、控制；(2)對水污染的控制作用僅體現在税收留成、補貼等減免税手段上，治理和控制環境污染的力度不夠；(3)上述税收政策是各行其是，並沒有形成一套完整的、以防治水污染和保護水資源為目的、各税種互相制約的體系。

總之，在防治水污染系統中，法律手段是基礎，經濟手段是關鍵，通過經濟手段的運用，不僅可以將法律條款具體化並付諸實踐，而且還可不同程度地將這些條款變成防治水污染的自覺行動。但是，我國防治水污染的經濟手段基本上是在計劃經濟條件下確立的，不能適應市場經濟體制的要求，另外，這些補貼、收費、税收減免等經濟措施的針對性、協調性和力度也不夠。

1．開徵水污染税可以籌措水污染防治資金。當前，隨着水環境污染程度的加深和污染範圍的擴大，治理和改善水環境狀況的任務日益加劇，為了完成這一艱鉅任務，就必須要有相應的財力做後盾。但現實情況是我國財政資金比較緊缺，用於水污染防治的資金極其有限，徵收搏污費等經濟措施又存在這樣或那樣的缺陷，只有水污染税可擔當起此任。水污染税不但能克服排污費等經濟手段的缺點，而且能規範企業的不良行為，從而為水保護事業的發展籌集到穩定、可靠的資金，早巳被證明是一種行之有效的方式。 ^[1] 

2．開徵水污染税可以提高納税人的水污染防治意識。納税人水污染防治意識淡薄是開展水保工作的一大困難。納税人注重的是如何進行經濟建設，如何提高經濟效益，對由於自身行為而引起的水環境狀況惡化，殃及大眾和後人的惡果，漠不關心和估計不足。更有甚者，觸犯了刑律，仍不知是污染水環境所致，這種狀況不改變，很難使我們的防治污染工作卓有成效。開徵水污染税，自覺促使公民消費觀念的轉變，迫使導致水污染的生產部門改變其生產方式，這樣水保事業才會有廣泛堅實的基礎。

3．開徵水污染税可以有效地促使單位和個人保護和改善環境。我們知道，税收能成為有效調節經濟的手段，還在於它有一定的彈性和靈活性，政府通過它既可以對納税人進行獎勵，也可以對納税人進行限制。這樣獎限結合，從而引導納税人能按照政府的意圖行事。在徵收水污染税的政策下，一方面政府可以通過對有水污染行為的單位和個人課徵一定比例灼税收來限制他們的污染行為，迫使他們採取措施治理和改善環境，減少污染；另一方面政府可以通過減免税來對積極採取措施保護和改善水環境狀況的單位和個人進行獎勵，鼓勵其繼續防治水污染。

4．開徵水污染税可以貫徹預防性的水保方針。水污染税的作用原理是通過對排放水污染物的行為徵税，增加其生產成本，使商品價格能準確反映出企業的生產經營活動所付出的污染水環境的代價，以此來刺激企業減少水污染物的排出，促使其在生產活動結束後自覺地開展水環境的恢復治理，貫徹以預防為主的水保方針。同時，由於污染的代價要計人商品成本，企業為求得生存和發展，必然要加大防治水污染的投入，如建設控污設施，開發利用新技術和生產工藝，推行清潔生產，最終減少水污染物排出。

目前，無論是發達國家還是發展中國家，都不同程度地存在着環境污染和生態破壞這兩類環境問題。西方國家曾在工業化過程中輕視了環境保護，致使環境公害嚴重氾濫，不得不走“先污染，後治理”的路子，從而付出了沉重的社會和經濟代價。各國政府在治理環境過程中所採取的措施主要有，制定環境法規、開展綠色和平運動、運用經濟手段等．其中將税收工具用於環境保護，已成為一個熱門課題。各國開徵的有關環保方面的税收名目繁多，美國、芬蘭、瑞典開徵了二氧化碳税，美國、德國、日本開徵了二氧化硫税，美國、法國開徵了舊輪胎税，還有荷蘭的垃圾税，挪威的飲料容器税，美國的噪音税和日本的擁擠税等等。在治理水環境、保護水資源方面，荷蘭、德國開徵了水污染税。目前，許多西方發達國家均對污染水質行為徵税。其中，德國的水污染徵税制度最為完善。 ^[1] 

德國有歐洲最密集的工業區，有些工業生產導致水域受到很大威脅。德國的水域保護主要是州政府的事務，建設有關的淨化設施由各州政府承擔。聯邦政府只是通過制定法律，要求企業儘量少製造和排放污水。德國將工業分成55個門類，每個門類的污水處理都有具體的法律規定，不依法辦事，就要受到限制治理或監禁的處罰。

德國的環保經濟政策的核心是“污染者負責“原則，誰污染，誰承擔責任並付費，也叫做“污染者付費”原則。這是一種。完全付費制”，貫穿於德國各項環保政策中。在污水處理方面，原民主德國對撐放污水不收費或收費很低，德國統一後也採用了。完全付費制”，所有污水均不能直接排到湖泊、河流中去，而是必須排到污水淨化裝置中。由於使用的設施是最先進的技術設備，所以收取的費用比較昂貴，但無論是誰，凡排放污水都必須交納。對家庭污水的排放是按照每個家庭的飲用水使用量的兩倍收取費用(其中包括污水處理成本)，如果撐放企業採取措施減輕污染，則可減輕其費用。

德國的水污染税就是源於前聯邦德國1976年9月13日通過並經聯邦議院批准的《貳關於向水源排放廢水徵税的法律》，其中明確規定：“本收費辦法下稱廢水收費法，此項税金應由聯邦各州徵收。”山這就使得水污染税的開徵有法可依。德國徵收水污染税的具體規定如下：(1)納税人。任何排放廢水的人(包括自然人或法人)，均是水污染税的納税義務人。(2)課税範圍，廢水的範圍包括經民用、商業、農業和其他方面的使用之後其性質已被改變了的水以及因天氣乾旱而流出來的被污染的水和降雨後從建築物或地面流出的雨水。(3)計税依據及税率。廢水收費額根據廢水收費法中附件規定的有害物單位，即“污染單位”(相當於一個居民一年的污染負荷)，按廢水量和其中所含的固體物、易氧化物以及廢水的毒性來確定。税率自1986年1月1日起每污染單位為40馬克。(4)徵收管理。在德國，水污染税屬於地方税，由各州徵管。(5)税收減免，①排放雨水減少民用廢水的可以減半徵收，②為了防止對經濟發展造成重大損失，可對採取措施或正在採取措施減少廢水有害物的單位、地區或部門，部分或全部免除納税義務，可由聯邦政府在徵得聯邦議院同意後行使：⑧税法規定的其他免税條件：如水力採礦及沖洗礦產品時所產生的污水，只要不含有其他有害物並保證其有害物質不擴散到其他水源中，又如使用前已被污染了的水，經使用後其毒性並未進一步惡化。

德國水污染税法中還對税歉的使用做了專門的規定，税救只能用於為保護和改善水質而採取的措施，如修建廢水處理工廠：譬建圬泥處理廠，為改善水質而對適當的處理廠和技術進行的研究和發明，為了保護和改善水質而對污水處理廠或其它設施的管理人員進行的培訓和訓練，目前，德國西部已累計投資1000億馬克用來建設淨化設施。東部已開始建設世界上最先進的現代化水淨化設施，預見短期內即見成效，為在東部儘快建設好這些淨化設施，在西部試點的基礎上，德國正試圖建立一種完全的。私人模式”，即將污水淨化單位全部交由私人經營，獨立核算，自負盈虧，通過收費養活自己。目前德國這類私人企業已達100多家。

根據我國環保法規和現實國情，再適當借鑑國外的有益做法和排污收費制度中的積極部分，可對我國開徵水污染税作如下構想： ^[1] 

1.納税人。依據“誰污染誰治理”、“誰污染誰付費”的原則，納税人包括在中華人民共和國境內一切有排放水污染物行為的單位和個人，不論是否有經營行為，是否有經營所得。此外，生產有預期污染產品如劇毒農藥的企業或個人，也負有納税義務。

2.課税對象。包括工業廢水、農業廢水和生活污水。基於堅持“穩步前進，逐步完善”的原則，可先考慮工業廢水，再涉及農業廢水和生活污水。

3．課税依據與税率。水污染税的防治功能是通過税收負擔來實現的，而税負的高低又取決於課税依據和税率這兩個要素。由於課税對象的特殊性，它的課税依據應該是水污染物的數量、濃度的綜合體，即量化的污染程度。税率設計應既能體現對水污染行為的懲罰性，又要考慮不同的納税人對水環境所造成的不利程度，確定不同的税率，以增強該税的導向調控力度。因此税率宜採用累進性質的定額税率，以發揮其強刺激的作用。

4.減免税。為了促使納税人積極採取措施進行水污染的治理和水環境的改善，培養其水保意識，可對那些生產和使用節能設備，防污和治污設備以及積極研究和使用防污、治污技術，利用廢水的單位和個人給予一定的税收減免，以鼓勵其繼續為預防和治理水污染，改善水污染狀況做貢獻。水污染税的税收減免可採用以下幾種形式：(1)投資減免。規定企業使用或生產的機器設備凡是能夠減少污染物排放，且使用年限在一年以上的，可申請投資税收減免，減免額按投資成本或應納税金的一定比例計算。(2)免除税收。對根據法律要求而設置的水污染控制設備和設施免徵水污染税；對從水污染控制地區遷出的企業，對污水處理廠免徵水污染税。(3)加速折舊。規定用於治理水污染的設備、設施，可在財務處理上按特別折舊辦法進行加速折舊，允許在第一年裏提取25%一50%的折舊。(4)提取公積金。規定諸如鋼鐵、化工、造紙等防治水污染費用開支特別大的工業企業，可在一定限度內設立“防治水污染公積金”，並允許計人虧損金額。

5．税款專用。為緩解防治水污染的資金嚴重不足的狀況，應將税款納入財政預算，建立專項資金，進行專門保管和使用。其税款主要用於以下幾個方面；一是水環境的恢復和整治，二是對重大水環境破壞的調查處理，水環境整治恢復示範工程等；三是加強水污染防治的科研、技術開發以及潔水設備的生產；四是作為水環境環保獎勵，税款專用的優點表現在兩方面：一是税款用途明確，從而使作為新税種的水污染税更易為廣大公眾所接受和贊同，二是在國家財政資金緊張的情況下，不至於被擠佔、挪用，以保證水環境保護工作的順利進行。可按税收收入的20%—30%設立水污染源治理專項基金，由環保部門統一管理，實行有償使用，並委託銀行貸款。

開徵水污染税還需做好以下配套工作：

(1)税務部門應注意同水保部門、財政部門、金融部門密切配合。水污染税在課税對象、計税依據的確定和税率的設計等方面具有不同於其他税種的特殊性。在徵收水污染税的過程中，水保部門(一般為水利部門)必須對水污染物的排放量和排放濃度進行持續、準確的觀測和計量，財政部門須綜合各種經濟、社會和政治因素確定適當的税率，並由税務部門從嚴稽徵；同時，金融部門也予以密切配合。只有做到各職能部門相互配合，才能保證水污染税徵收工作的順利進行。

(2)健全和完善環境立法，加大執法力度。開徵水污染税不僅本身需要制定相應的税法，還必須有一個完善的環境法律體系保障。目前，我國防治水污染的方針政策、法律法規，標準和各項管理制度已形成體系，但尚不完善。在執法方面，較普遍地存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，對違法者行政處分、行政處罰，甚至刑事處罰的法律條款形同虛設。因此，一方面必須抓緊對現有法律法規進行調整，特別是對不適應社會主義市場經濟體制要求和相互間不配套的內容進行修改，建立和完善環境法律體系；另一方面，要加大執法力度，加強法律監督和社會羣眾監督，從重從快懲罰違反防治水污染法律法規的行為。

(3)加強國際間的對話與合作。水環境的保護具有國際性。一方面，全球水環境的惡化是由於世界各國，尤其是發達國家水污染物排放超量造成的，影響到的是整個人類的生存與發展；另一方面，由於各國水環境保護政策的國際性，單方面徵收水污染税可能造成一些出口產品的税負加重，成本上升，不利於參與國際市場競爭。但從長遠來看，徵收水污染税又可提高企業的經濟效益，使污染治理總成本最低化，與單純採用行政、法律手段來治理污染相比，又會有利於其在本行業內的國際競爭。因此，世界各國需要就水環境和水環境保護問題進行國際政策對話與合作，加強國際間水環境信息交流和政策協調，簽訂國際條約，以利於在保護全球經濟健康發展的前提下，保護全球水環境。

總之，防治水污染是一個系統工程，它需要中央、地方、納税人之間的相互配合，需要各種法律、法規的共同作用。本文只是從税收角度對開徵水污染税的必要性和基本制度設計進行粗淺的探討，筆者既不想犯“税收萬能論”的錯誤，又不贊同漠視税收對水污染防治調控作用的做法。因此，儘管開徵水污染税不可能在近期內有明顯的效果，但卻是治理水環境措施中必不可少的部分。