民非組織

中國民非組織管理的制度分析（框架）

原上風

2006年6月9日星期五

昨天下午因為要和清華大學NGO研究中心的老師到北京社科院與幾家要進行改制的民非組織進行座談，所以沒能趕上參加中美公共管理學術交流研討會對於“構建公共服務型政府”的探討。座談會期間所見，有激情滿懷卻無力報國者的憤懣和失落者，有專營從事名不副實借民非之名行贏利之實者，有位女士談到沒有經費支撐各人投入時的艱難和對理想與公益的愛心竟至聲淚具下，而多人之所以成立ngo往往是基於社會關係資源的組織和整合。想一想對於這樣的現實，以及所謂公民社會理論和現實之間如此的差距，真是無以解釋，突然想起還是導師毛先生所創立和倡議的IAPP框架對於這些現象更加有解釋力。

對於公共問題的分析，人們往往會簡單地使用一種解釋視角分析，而對於自身的分析特點並沒有太清晰的感知和自覺，事實上，根據IAPP的分析方法，對公共事務的解釋可以一般可以從三個層次上來看，人性、制度規則、行為；個人、集體、憲政選擇和制度變革；結果（功利主義）、權利（自然法）、契約（共識憲政）；規則之下的行為、規則的變革、規則的規則（憲政層次上對於規則的共識）。在理論研究過程中，人們往往沒有自覺地是在規則之下給出對策性建議，而似乎並沒有看到在既定規則或者制度之下人們的行為是很難通過呼籲和譴責或者一般意義上的建議就能夠改變的，尤其當所分析的問題是具有結構性矛盾的時候（涉及權力和權利的憲政結構和體制）。而如果具備了三個層次的意識之後，我們就可以在一定程度上增加解釋問題的角度，同時也增加了對問題的解釋力。在我們先是在憲政層次上獲得一致同意的共識之後，在制度上能夠對個體權利做出適當合理的安排，從而就可以激勵人們的行為趨向更好的社會福利效果。

第一、結果和現狀：公共事業發展受到限制，公共服務提供不足，公共事業單一的政府經營機制不靈活，公共服務的市場化、社會化（第三部門的參與）不足。非政府組織發展不充分，經營和存在困難，沒有經費保障，也難以真正享受到非營利組織所應該享有的税收政策上的優惠（很多民非被參照企業的管理方式進行，要交納營業税，而不管組織是否贏利）管理環節和層次過多——先是要有註冊機構，一般為民政部，而且還一定要找到業務主管單位，而基金會則還要有一個部委機構作為掛靠。在集體規則存在弊端的情況下，組織或者個人的理性自利的傾向就會得到更加充分的展現，而且還可能會走向違背公共利益和規避社會責任的方向，所以當對於民非管理過嚴和權力過於集中的情況下很多組織只好走向尋租，在現有管理現狀下附加上盈利取向，借非政府組織之名來建立自己的信譽度從而開展贏利性活動等等，而至於社會更多的選擇就被限制了，民非的發展就很難繁榮。從更高的角度上來看，這樣的狀況也使得整個社會的組織化程度很難提高，進而還引起了社會成員公益事業心的冷落和對民情的腐化、腐蝕。所以，即使以功利主義的眼光看，先時對於民非的管理在結果上也是不令人滿意的。

第二、權利、自由。產權應該包括公民對其財產的合法自由使用權，結社自由是公民基本的政治權利，如果在權利和基本自由有所保障的時候，當結果並非帕累托最優或者社會福利最大化的時候，我們就可以走向制度變革和政策管理上的改進以方便公共事業的發展和交易成本的降低。北京東方綠原文化研究中心要成立一個基金會來支撐其對國家對外宣傳和環保工作所做的研究和社會活動，而且已經找到了募捐公司，但是基金會的成立必須要找到一個部委機構來做掛靠，而政策規定一個部委只能做一個基金會的主管，所以一直都很難找到。而在沒有自己的基金會的情況下，公司的募捐要有70%被環保基金會扣留，公司也失去了募捐的積極性。

第三、契約、立憲、憲政。從契約上來看，首先是憲法有規定結社的自由權利，我們是憲法落實沒有保障的問題。所以，關於民非的管理政策會出現和憲法並非嚴格一致的規定，所以這樣的集體契約或者制度似乎並不是基於個人的同意，我們既缺乏實際操作的條件和能力，也在一定程度上缺乏集體意義上的權利，這會進一步限制我們個體操作意義上的能力發展。而我們的社會在憲法執行無力的時候卻沒有進一步的權利和條件來推動憲法的落實或者説是修憲。而當我們在憲政方面存在結構性的弊病之時，就很難順利進行制度上的變革和政策管理上的改進。事實上，我們的很多民營非企業都是要找到主管單位，並且積極地希望從政府財政上獲得經費的資助。而更有組織則是以建立民非為幌子以獲得其在社會上的正式官方組織的信譽力，而另建組織從事贏利性的活動。這樣我們就在現有規則之下進行博弈和計算，偏好於策略性和機會主義的行為趨向，然後走向方便管理和方便存在與發展的路子。總難形成根據對於結果的不滿訴諸司法上的權利救濟，而當司法無力尤其是憲法也得不到保障的情況下，我們也沒有條件走向憲政的途徑，而在這樣的現狀下，民情總是越來越受到腐蝕而走向尋租和勾結政府或者失去公益心而難以走向理性的、建設性的憲政共識。而關於該如何管理民非，應該有民非等利益相關者參與決策，從而進行治道上的變革，使得權利配置適當而又有切實的落實，這樣在良好契約之下，從結果上也會走向民非和我國公共事業的繁榮發展。