明清檔案與歷史研究論文集

清代中央文書與現代行政公文的異同

公文，又稱公務文書。它是政府機關、羣眾組織和企事業單

位在處理公務時使用的有一定規範的文書，也是人們交流思想、

互通信息、解決問題的有效手段。本文試從公文的種類、公文的

格式和公文運轉程序三個方面，對清代中央文書與現代行政公文

進行比較，以較為客觀地認識兩者的關係，這對於提高現代日常

辦文、辦事效率，規範公文處理程序，完善公文管理體制，使之

更好地適應現代社會需求，為政治、經濟、文化等各個領域服

務，或有裨益。

清代中央文書與現代行政公文是處在不同歷史階段和社會制

度下的產物，二者有同有異。相同點表現在二者的行文關係一

致，都劃分為下行文書、上行文書和平行文書；不同點則表現在

公文的種類、格式和運轉程序方面存在很大差異。本文僅就清代

中央文書與現代行政公文在種類、格式、運轉程序三個方面進行

比較。

一公文種類的不同

公文種類的不同，體現在下述兩個方面。

第一，公文的文種、稱謂不同。清代中央文書的種類主要沿

襲明制，但伴隨清代歷朝皇權統治的興衰，又有所增加和發展，

約有各類文書近百種，反映了清代的政治、經濟、軍事、文化、

科技、外交、民族、宗教、宮廷等各個方面的歷史狀況。清代中

央文書，依其性質和功能劃分為三大類：皇帝下達的詔令文書，

如制、詔、誥、敕、諭旨等；臣工上奏文書，如題本、奏摺、表

文、箋文等；官署往來文書，由於組織機構龐大，清朝官府辦理

公務時，相互問形成了大量往來文書，且種類繁多。官署往來上

行文書如諮呈、呈文、申文、詳文等。其中，諮呈用於地位略

高、無隸屬關係的機構；下行文書如札、札付、牌文、牌票、牌

檄等；平行文書如諮文、移會、關文、照會、牒等。其中，移會

是用於兩個不相隸屬機構的文書。概言之，清代中央文書種類按

行文關係可劃分為三大類：皇帝的詔令文書——即下行文書；臣

工上奏文書——即上行文書；官署往來文書——包括上行、下

行、平行文書。

現代行政公文(本文特指中華人民共和國成立後的行政公文)始於1951年9月，中華人民共和國政務院首次頒佈了《公文處理暫行辦法》，這是由國家第一次正式頒佈的全國性關於文書工作的規定。此後，國務院先後於1981年2月、1987年2月、1993年11月、2000年8月4次發佈了《國家行政機關公文處理辦法》。2001年1月1日起正式施行的《國家行政機關公文處理辦法》，明確規定了行政公文的種類：(1)命令(令)；(2)決定；(3)公告；(4)通告；(5)通知；(6)通報；(7)議案；(8)報告；(9)請示；(10)批覆；(11)意見；(12)函；(13)會議紀要。現代行政公文按其性質和功能也可劃分為三大類：上行文，如請示、報告、意見；下行文，如命令(令)、決定、公告、通告、通知、通報、批覆、意見、會議紀要；平行文，如函、通告、議案。

由此可見，清代中央文書與現代行政公文雖然都可分為下行

文書、上行文書和平行文書三大類，但各類文書的文種數量、具

體稱謂大不相同。清代中央文書文種近百種，現代行政公文文種

只有10餘種；前者稱謂複雜多樣，後者稱謂規範簡潔。

第二，清代中央文書與現代行政公文的功能、作用不同。清

代中央文書集中體現了統治者個人的意願，表現出強烈的封建等

級色彩。以皇帝的詔令文書為例，其作用可劃分為：“凡大典禮，

宣告百寮，則有制辭。大政事，佈告臣民，垂示彝憲，則有詔有

誥。覃恩封贈五品以上，及世爵承襲罔替者日誥命。敕封外藩，

覃恩封贈六品以下官，及世爵有襲次者日敕命。諭誥外藩，及外

任官坐名敕、傳敕，日敕諭。”①制，又叫制辭，根據頒佈內容，

措辭不一，配以相應的典禮形式，如皇帝祭天地禮、皇帝行結婚

禮等。詔，又叫詔書。凡涉及重大政治事件或活動，需發佈、公

告天下百姓的，均用詔書，如皇帝即位，宣佈施政綱領，須頒佈

即位詔；皇帝臨終，總結一生統治經驗，告誡臣僚，頒遺詔；太

上皇傳位嗣皇帝，頒傳位詔等。誥，即告，為上告下。清代用於

封贈官職或賜給爵位名號時，頒發誥命，此項殊榮不僅關係到受

命者的先輩和妻室，還延及子孫後世，襲封數代。敕，又稱敕

書，分敕命和敕諭兩種，皆用於封贈官職或賜給爵位名號之用。

以上均可統稱為皇帝的諭旨。“特降者為諭。因所奏請而降者為

旨。其或因所奏請而即以宣示中外者，亦為諭。”換言之，皇帝

特降的命令，或臣僚奏請而批令內外大臣官員遵照執行的，皆為

諭；

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