斯特恩報告

科學證據現在不容置疑：氣候變化是對全球的嚴重威脅，急需做出全球反應。

這份獨立的回顧由財政大臣指示編寫，並向大臣和首相報告。本回顧為評估證據，建立對氣候變化經濟內涵的理解做出了貢獻。

本回顧首先分析了關於氣候變化本身的經濟影響的證據，並探索了穩定大氣中的温室氣體的經濟內涵。本回顧的第二部分考慮的是複雜的政策挑戰：在向低碳經濟轉變中，在保證社會能夠適應已經無法避免的氣候變化的後果中都有複雜的政策挑戰。

本回顧採用了國際視角。氣候變化的原因及後果都是全球性的，只有採取國際集體行動，才能在所需規模上做出有實效的、有效率的和公平的迴應。迴應要求在多個領域中進行更有深度的國際合作，最明顯的是建立碳的價格信號和市場，刺激科技研究、發展和應用，推廣適應，發展中國家尤其應該這樣做。

氣候變化在經濟學上提出了獨一無二的挑戰：這是迄今為止規模最大、範圍最廣的市場失靈現象。因此經濟分析必須是涵蓋全球，着眼長期，把風險和不確定的經濟因素擺在中心，並考慮發生重大的、非邊際變化的可能。為了達到這些要求，本回顧採用了經濟學大部分領域的思想和手法，其中包括很多最新的發展成果。

減少温室效應的成本與收益 在氣候變化問題上儘早採取有力行動的收益大於成本。我們現在開始的行動需要很長時間才會對未來氣候變化產生影響。我們現在的行動只能對未來40 到50 年的氣候產生有限的影響。但是從另一方面看，我們在今後10 年20 年的行為將對本世紀後50 年和下個世紀的氣候產生深遠的影響。

雖然沒有人可以完全肯定地預測氣候變化的後果，但是我們現在有足夠的信息，知道這些風險。緩解，也就是採取有力的行動減少排放，必須被看成是一種投資，是一種為了避免在現在和未來數十年裏產生非常嚴重後果的風險所需要的成本。如果投資明智的話，這些成本就是可以掌控的；而且在整個過程中還有非常廣泛的增長和發展機會。如果要實現這個目標，就必須讓政策帶來良好的市場信號，克服市場失靈，並把公平和緩解風險作為核心。以上基本上就是本回顧的概念框架。

本回顧以三種不同的方式考慮了氣候變化影響的經濟成本，以及開展行動，減少造成氣候變化的温室氣體排放的成本和收益。

· 使用分解手段，換句話説就是考慮氣候變化對經濟、人類生活和環境的物理影響，並分析利用不同技術和戰略來減少温室氣體排放的資源成本；

· 使用經濟模型，包括用於預測氣候變化經濟影響的綜合評估模型，以及顯示總體經濟轉變到低碳能源系統的成本和效益的宏觀經濟模型；

· 以當前水平和“碳的社會成本”（温室氣體排放每增加一個單位的相關影響成本）的未來軌跡與少量的緩解成本（逐漸減少排放單位的相關成本）進行比較。

從所有這些角度來看，本回顧收集的證據所提出的結論很簡單：儘早採取有力行動的收益明顯大於成本。

證據顯示，忽略氣候變化最終將損害經濟發展。我們在今後幾十年裏的行為可能會產生給經濟和社會活動帶來重大幹擾的風險，這些干擾將類似於20 世紀前半葉重大戰爭和經濟蕭條時期的規模。而且很難，甚至不可能扭轉這些變化。對付氣候變化是有利增長的長期戰略，而且不會限制富國和窮國的發展願望。有效行動開展得越早，所需付出的成本就越小。

同時，氣候變化已經在發生。所以，幫助人們適應變化的措施很重要。如果我們在緩解方面採取的行動越少，那麼在未來需要不斷適應的難度就越大。

本回顧的第一部分考慮了關於氣候變化的經濟影響的證據和採取行動以減少温室氣體排放的成本和收益的證據，還考慮了這些證據與前述的概念框架的關係。

科學證據顯示，如果在排放上走“照常營業”的道路，那麼氣候變化帶來影響的風險就將越來越嚴重，而且不可逆轉。

氣候變化的原因和未來途徑 關於氣候變化的原因和未來途徑的科學證據不斷增加，越來越有説服力。科學家現在可以測算出各種可能出現的温度，可以把對自然環境的影響與大氣中的温室氣體不同程度的穩定值聯繫起來。現在，科學家還對過去幾次氣候變化中極大增強了物理過程的動態反饋的潛能有了更多的瞭解。

温室氣體在大氣中的存量（包括二氧化碳、甲烷、亞硝酸氧化物和一些從工業過程中產生的氣體）正在上升，這些都是由於人類活動引起的。温室氣體的來源見下面圖表1。

在有些行業，尤其是新技術可以勉強立足的發電業，支持早期技術市場的政策將至關重要。本回顧認為，全球用於激勵採用新技術的資金應當從目前的每年340 億美元，增加二到五倍。這種措施將有力地促進私營領域的創新，帶來所需的各種技術。掃除改變行為的障礙是第三個要素，這個要素在鼓勵抓住能源效益機遇方面尤為重要。第三個要素是掃除改變行為的障礙。即便減少排放的措施具有成本效益，也可能存在一些阻礙行動的障礙。比如：缺乏可靠信息、交易成本，以及行為和組織上的慣性。從能源效益措施經常未能實現潛在的成本效益的例子中就可以相當清楚地看出這些障礙的影響。 監管措施可以發揮巨大的作用，洞穿這些複雜因素，確保清晰度和確定性。規定建築和設備的最低標準已證明是一種具有成本效益的提高績效的方式。在這個領域，光有價格信號，則發出的聲音太過微弱，不足以發揮能產生作用的影響。 信息政策包括貼標籤和共享最佳做法，這些都可以幫助消費者和公司做出明智決策，並刺激有競爭力的低碳高效商品和服務市場。融資措施也可發揮作用，通過打破可能的限制，幫助支付能源效益改進的先期成本。培養人們在氣候變化的性質和後果方面的共識，對於塑造行為、支持國家和國際上的行動至關重要。通過證據、教育、説服和討論，各國政府可以在對話方面起到催化作用。教育在校生有關氣候變化的情況將有助於形成並保持未來的政策制訂。在公眾當中以及在國際上開展廣泛的辯論將對當前的政策制訂者立即採取有力行動提供支持。適應變化的政策對於應對氣候變化不可避免的後果至關重要，但很多國家對此強調得不夠。

在緩解措施產生效果之前，適應變化是我們對未來幾十年將會發生的影響能作出的唯一回應。

與緩解不同，在大多數情況下，適應會帶來本地收益，不需要很長時間即可實現。所以，當個體對市場或環境的變化做出迴應時，會出現一些自發的適應。適應的某些方面，如重大基礎設施決策，則需要具有前瞻性，需要規劃。適應還有一些方面要求公共商品顧及全球利益，包括改進氣候系統的信息，改善農作物和技術的氣候適應能力。

在一國經濟範圍內做出適應調整的成本和收益是多少，目前的量化信息有限。對氣候敏感行業進行的研究顯示，許多適應做法的收益都超出了成本。但是温度較高時，適應的成本會迅速增加，殘餘的危害仍舊嚴重。在經合組織國家裏，新建具備氣候變化適應力的基礎設施和建築所需的額外成本可能達到每年150-1500 億美元（佔GDP 的0.05 – 0.5%）。

在發展中國家，適應的挑戰將尤為嚴峻。這些國家由於更加容易受到影響，而且由於比較窮，能夠採取行動的能力將受到限制。發達國家的成本不易估算，但有可能數以百億美元計。

對氣候信息做出迴應的市場將激勵公司和個人採取行動以適應變化。例如，基於風險的保險機制可以提供有關氣候風險規模的強烈信號，因此鼓勵良好的風險管理。

政府要扮演提供政策框架的角色，指導個人和公司在中長期如何有效地適應變化。這裏有四個關鍵領域：

· 高質量的氣候信息和風險管理工具將有助於驅動高效市場。改善地區性氣候預測至關重要，尤其要改進降雨和風暴格局的預測。

· 土地使用規劃和績效標準應當鼓勵私人和公共部門在投資建築和其他長期基礎設施時考慮氣候變化的因素。

· 各國政府可以通過為氣候敏感的公共商品制訂長期政策的方式做出貢獻，其中包括自然資源的保護、海岸防護和應付緊急狀態的準備程度。

· 也許需要為社會上最貧困的羣體建立金融安全網，這些人有可能最易受到影響，但又最無力負擔保護措施（包含保險）。

可持續發展本身會帶來多樣性、靈活性和人力資本，這些都是適應變化的決定性因素。事實上，許多適應行動不過是延伸優良發展做法而已。比如，倡導總體發展、改善災難管理和緊急反應措施。適應行動應當在各個層面上統合到發展政策和規劃之中。

對氣候變化的有效迴應將有賴於為全球集體行動創造條件。

各國在應對氣候變化方面可以採取的行動 本回顧指出了各社區以及各國在應對氣候變化方面可以自己採取的許多行動。

其實許多國家和公司已經開始行動了。但是，大多數國家的單獨排放量與全球總量相比仍然很小，而要穩定大氣中的温室氣體濃度，卻需要大幅度地減少排放。緩解氣候變化提出了為全球公共利益做出安排這一經典問題，與其他環境挑戰有同樣的關鍵特徵，需要跨國管理共有資源，避免“搭便車”的現象。

《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》以及其他許多非正式夥伴關係和對話都提供了支持合作的框架，也奠定了進一步採取集體行動的基礎。

對這一問題的緊迫性和氣候變化政策的長期目標要有共同的全球看法，基於多邊框架的國際做法以及協同行動對於迴應這樣規模的挑戰十分重要。氣候變化行動的國際框架應該鼓勵不同國家以不同方式體現出領導作用，並作出迴應；還應當協助和激勵所有國家的參與。這些國際框架應該遵循效力、效率和平等的原則，這些原則已經為現有的多邊框架提供了基礎。

採取行動的需要十分迫切：許多發展中國家對能源和運輸的需求正迅速增長，很多發達國家也即將開始更新相當比重的資本。未來10 到20 年的投資，有可能把今後五十年的排放量鎖定在非常高的水平，但也有可能為全球邁向可持續發展的道路提供機遇。

國際合作必須涵蓋減少排放量政策的所有方面，既包括定價、技術、掃除行為障礙，也包括對因使用土地而產生的排放採取行動。同時，國際合作必須促進和支持適應行動。現在採取行動存在相當的機遇，既包括能夠產生直接經濟收益的領域（比如提高能源效益，減少廢氣燃燒），也包括開展大規模試點項目的領域。這些項目能夠獲取重要的經驗，指導未來的談判。

在行動的每個相關層面都要就一系列的相互責任達成一致，這將有助於實現降低氣候變化風險的總體目標。這些責任應當考慮成本和承擔責任的能力，還要考慮起點、增長的潛力和過去的歷史。

要確實獲得基礎廣泛和持續的合作，就需要在發達國家和發展中國家之間公平地分配所需做出的努力。沒有一個單獨的公式能夠在各個方面都做到公平。但是根據收入、歷史責任和人均排放量的計算都表明，富國應當承擔起責任，到2050 年時，把排放量與1990 年相比減少60-80%。

如果增加了透明度，使國家之間的行為可以比較，就能夠鼓勵和延續合作。

在全世界創造一個廣泛相似的碳價信號，並使用碳資金加速發展中國家的行動，是國際合作的迫切優先問題。

要降低減排的總體成本，就必須採用基本相似的碳價格。這個價格可以通過税收、交易或監管來建立。通過國家行動和國際合作，可以加速私營領域向發展中國家轉讓技術。

《京都議定書》已經建立起支持國際排放量交易的寶貴體制。很有必要再接再厲，從這種做法中汲取經驗。我們有機會利用《聯合國氣候變化框架公約》開展對話，回顧《京都議定書》的效力，再加上廣泛的非正式對話，以這些方式探索前進的方向。

現在，私營領域的交易機制處於國際碳資金流動的核心。連結並擴大各地區和行業的排放交易機制（包括國家層次以下的以及自願的機制）需要更多的國際合作，也需要在發展適當的新體制上取得進展。

歐盟排放交易機制的第三階段現在做出的決定為該機制發揮影響，併成為未來全球碳市場的核心提供了機會。

歐盟排放交易機制是世界上最大的碳市場。目前正在討論該機制2012 年以後第三階段的結構。這是規劃明確的長期願景的機會，可以使該機制成為未來全球碳市場的中心。

有些因素會有助於為歐盟排放交易機制規劃可信的願景。歐盟設定排放量的總限制時，應當確保排放額度在市場上呈稀缺狀況，對所有相關行業的分配額度訂立嚴格的標準。交易期間應該經常發佈明確的排放量信息，以此提高市場透明度，減少不必要的價格驟升或意外崩潰的風險。

修訂的規則，包括未來交易期的分配基礎都很明確，這將為投資者創造更好的可預見性。如果不同時期的排放額度可以儲蓄（或借貸），這將有助於價格在一段時間之後趨於平穩。

拓寬對其他主要工業的參與，以及對航空業等的參與，都將有助於深化市場；增加使用拍賣的方法也將提高效率。

使歐盟排放交易機制能與其他新興交易機制（包括美國和日本的交易機制）連結起來，同時保持和發展這些體系，使在發展中國家減少的排放量也能被利用，這些做法既有可能改善流動性，也有可能確立全球碳市場的核心。

按比例增加碳資金向發展中國家的流動，以支持各項減少排放量的有效政策和項目，這將加速向低碳經濟的過渡。

發展中國家已經在採取有實際意義的行動，使經濟的增長不依賴温室氣體排放的增長。例如，中國已經在國內採納了雄心勃勃的目標，要在2006 年到2010 年將單位GDP 能耗降低20%，同時推廣可再生能源的使用。印度也為同一時期制定了綜合能源政策，其措施有讓貧困人口獲得更多清潔能源，還有提高能源效益。

《京都議定書》提出的清潔發展機制是目前支持在發展中國家低碳投資的主要正式渠道。《京都議定書》允許政府和私營領域在迅速增長的新興經濟中向減排項目投資，並提供了一種支持不同地區排放交易機制之間聯繫的方式。

在未來，要支持符合成本效益的減排，就需要國際碳資金流動的規模實現轉變，也需要有相關的機構機制。在發展中國家，低碳型投資的遞增成本可能每年至少為200-300 億美元。要為這些成本提供援助就需要大大增強交易機制（諸如歐盟排放交易機制）的雄心。同時也需要有一定的機制，把私有領域的碳資金與政策和項目計劃連結起來，而不是隻與個別項目相掛鈎。而且，援助應該在國家、地區或行業的減排目標下實施。這些資金流在加速發展中國家的私人投資和政府行動中將至關重要。

現在就有建立信任，嘗試形成大規模的資金流以投資於低碳發展道路的機會。如果現有的排放交易機制（包括歐盟排放交易體系）能儘早發出信號，表示能在何種額度上接受發展中國家的碳借貸，這將有助於在這個建立市場和展示可能性的重要階段中保持連續性。

國際金融機構在加速這一進程中可以發揮重要的作用：世界銀行和其他多邊發展銀行構建的清潔能源投資框架，為促成和擴展投資流提供了相當的潛能。

擴大國際合作，加速技術革新和推廣將降低緩解的成本。

私營領域是世界各地技術創新和傳播的主要推動力。但是政府可以幫助促進國際協作，克服在這一領域的障礙；其方式既可以是正式協議，也可以是促進公私合作的協議，如亞太合作伙伴關係。技術合作有助於分擔風險，共享回報和技術進步，還有助於協調重點的確定。

如果各國單獨確定研發重點和部署支持，由此產生的全球組合可能缺少多樣化，而且很有可能對有些技術重視十分不夠。比如，生物質能技術。這些技術對發展中國尤其重要。

國際研發合作可以採取多種形式。連貫、急迫而基礎廣範的行動需要各國的相互理解與合作。這些理解與合作可以採取正式多邊協議的形式，使各國能夠聚合主要研發投資的風險和收益，這些投資包括示範項目和加速關鍵技術發展的專項國際項目。但是，正式協議只是一個方面。促進更多的相互協調，加強國家項目間的聯繫這樣的非正式協議也可以起到非常重要的作用。

在部署支持的國家政策上進行正式與非正式的協調，都會因為跨境擴大新市場的規模而加速降低成本。現在許多國家和美國都有具體的國家目標和政策框架，以支持可再生能源技術的採用。透明度和信息共享刺激了對這些市場的興趣。探索部署工具跨境交易的範圍有可能增強支援效力，包括調動所需資源，加速推廣碳捕捉和碳儲存技術的廣泛採用，並加速使用尤其適合於發展中國家的技術。

在監管和產品標準上開展國際協作，可以成為鼓勵提高能源效率的有力方式。這種協作可以提高監管和產品標準的成本效益，強化對創新的激勵，提高透明度，並促進國際貿易。

減少低碳商品和服務的關税與非關税壁壘，包括國際貿易談判多哈發展回合在內，有可能為加速關鍵技術的傳播提供更多的機會。

制止森林砍伐是減少温室氣體排放成本效益很好的方法。

因森林開伐產生的排放具有相當數量，據估計佔全球總排放量的18%以上，超過了全球交通產生的排放量。

我們迫切需要採取行動，保護剩餘的原始森林地帶。要開展大規模的試點計劃，探索將各國行動與國際支持結合起來的有效做法。

應當制訂森林砍伐政策，並由該森林的所在國領導。但是，這些國家應該得到國際社會的大力幫助，而國際社會也從減少森林砍伐的行動中受益。在國家層面上，必須明文規定林地財產權、確定土地所有者、社區和伐木方的權利和責任，這些是有效管理森林的關鍵。這些都應該讓當地社區參與，尊重非正式權利和社會結構，考慮發展目標，並加強護林程序。

本報告的調查表明，在土地使用排放量佔全球70%的8 個國家裏，森林保護的機會成本最初約為每年50 億美元。不過隨着時間的推移，邊際成本將會增加。

國際社會應當考慮土地替代使用的機會成本、運作和執行保護的成本，以及既得利益受到衝擊時管理好政治過渡所面臨的挑戰。

碳市場在長期提供此類激勵上可以發揮重要作用。但是如果沒有大幅增加減排需求的協議就把森林砍伐包括在內，這會產生短期風險，使強化現有強大碳市場的關鍵程序受到動搖。這些協議必須以瞭解可能涉及的轉換規模為基礎。

發展中國家的適應行動必須加速並受到支持，包括國際發展援助的支持。

儘管最貧困的發展中國家在造成氣候變化的過程中責任很小，但是他們將最早遭受衝擊，而且所受衝擊最嚴重。這些國家收入很低，很難為適應變化提供資金。國際社會有義務在適應氣候變化上支持它們。如果沒有這些支持，發展進程將面臨遭受破壞的嚴重風險。

發展中國家要根據自身情況和願望，自己決定適應的做法。快速增長和發展將加強這些國家的適應能力。發展中國家適應氣候變化的額外成本有可能數以百億美元計。

由於這一挑戰的規模巨大，發達國家應該履行現有承諾，即在2010 年前將援助額翻一番；而且履行承諾的需要從來沒有如此急迫過。這些承諾是2002 年在蒙特雷做出的，並分別在2005 年6 月的歐盟理事會和2005 年7 月的八大國鷹谷峯會上再次強調。

捐助方和多邊發展機構應當在對發展中國家的所有援助中，將適應變化納入主流並予以支持。國際社會也應當通過在全球公共商品上的投資來支持適應，投資對象包括對氣候變化監測和預測的改進，建立更好的地區影響模型，開發和推廣抗旱、抗澇農作物。

此外，還應加強努力，建立與氣候相關的保險的公私夥伴關係；強化改善風險管理和準備、災難反應以及難民重新安置的各項機制。

儘早開始有力的緩解行動可以發揮關鍵作用，限制適應變化所帶來的長期成本。否則，適應的成本會大幅度增加。

發展和保持集體行動現在是迫切的挑戰。

所有集體行動的關鍵組成部分都包括：就氣候政策的長期目標達成共識、建立合作的有效機構、展示領導作用、努力建立對其他方的信任。

沒有對大氣中温室氣體濃度長期目標的明確看法，就不大可能採取足以達到目標的行動。

這些行動必須包括緩解、創新和適應。現在就開始行動的機會很多，有的可以產生直接收益，有的可以開展能夠提供有價值的經驗的大規模試點計劃。而且我們已經開始創建機構來支持合作。

我們面臨的挑戰在於要拓寬和加深所有相關行